Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 413/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2020 r. Nr 323/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu wyrokiem z 20 grudnia 2022r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 413/21 oddalił skargę M. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (OWINB) z 1 grudnia 2020 r. nr 323/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w tej sprawie. Aktualnie istotne dla jej rozstrzygnięcia są następujące okoliczności.

Starosta [...] (Starosta) decyzją nr 235/2012 z 5 lipca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. – F. K., ul. [...], pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku usługowego, K., ul. [...], działki nr ewidencyjny gruntów [...], [...]". Następnie decyzją nr 334/2013 z 18 września 2013 r. Starosta zmienił tę decyzję w zakresie projektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (PINB) decyzją nr 9/2014 z 31 stycznia 2014 r. wydaną na podstawie o art. 59 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie w/w budynku usługowego z zachowaniem następujących warunków: 1) obiekt użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem z zachowaniem warunków określonych w art. 61-65 Prawa budowalnego 2) wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 roku.

Wojewoda Opolski decyzją z 1 października 2014r. uchylił decyzję Starosty [...] z 5 lipca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w/w budynku i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, natomiast decyzją z 10 lipca 2017 r., Starosta [...] we wznowionym postępowaniu uchylił swoją ostateczną decyzję z 18 września 2013 r. zmieniającą w/w decyzję z 5 lipca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i umorzył postępowanie.

Decyzją z 3 grudnia 2018 r. PINB na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nr 9/2014 z dnia 31 stycznia 2014 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie we wznowionym postępowaniu dla przedmiotowej inwestycji. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że podstawę do wznowienia stanowił fakt wyeliminowania decyzją Wojewody Opolskiego z 1 października 2014r. z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z 5 lipca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz wydanie decyzji z 10 lipca 2017 r., którą Starosta [...] uchylił własną decyzję z 18 września 2013 r. zmieniającą decyzję z 5 lipca 2012r. i umorzył prowadzone postępowanie. Organ powiatowy wskazał na zależność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzją z 22 stycznia 2019 r. OWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymał tę decyzję w mocy.

W marcu 2019r. PINB wszczął postępowania w sprawie "oceny zgodności z przepisami prawa wykonania robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku usługowego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jak i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. W dniu 18 kwietnia 2019 r. przeprowadzono oględziny obiektu.

PINB decyzją z 5 lipca 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2029 r.poz.1186 t.j. dalej Prawo budowlane) nałożył na M. M. – F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...]) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 października 2019 roku.

Z kolei, po rozpatrzeniu skargi M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 września 2019 roku o sygn. akt: II SA/Wr 450/19 uchylił w/w decyzję z 22 stycznia 2019r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej przez organ odwoławczy postanowieniem z 5 marca 2020r. PINB organ zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie naprawcze do czasu wydania przez NSA prawomocnego wyroku. Wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 200/20, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił w/w wyrok WSA we Wrocławiu z 13 września 2019 r. i oddalił skargę M. M. na decyzję tut. organu z 22 stycznia 2019 roku. NSA stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę skutkuje tym, że inwestor nie dysponuje żadnym pozwoleniem na wybudowanie danego obiektu i projektem budowlanym. Wobec tego przeprowadzenie postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego wymaga wyeliminowania pozwolenia na użytkowanie. Wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie umożliwi dopiero wszczęcie jednego z trybów legalizacyjnych objętych Prawem budowlanym. NSA podkreślił, że organy nadzoru prawidłowo w postępowaniu wznowieniowym uchyliły pozwolenie na użytkowanie z 31 stycznia 2014r. oraz odmówiły udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przy ul. [...] w K.

zagospodarowania terenu. Po wydaniu wyroku przez NSA, postanowieniem z 9 listopada 2020r. organ podjął zawieszone postępowanie.

Po rozpoznaniu odwołania M. M. od w/w decyzji z 5 lipca 2029r. OWINB decyzją z 1 grudnia 2020r. uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do 30 kwietnia 2021r. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy powołując się na treść art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu NSA. Stwierdził, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (jak w tej sprawie), a także pozwolenia na użytkowanie zastosowanie ma tak zwany tryb naprawczy i odpowiednie stosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego. PINB w decyzji z 5 lipca 2019 r. nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego wskazał, że stan faktyczny różni się od tego, który był przedmiotem postępowania administracyjnego na etapie pozwolenia na budowę, a także w czasie gdy przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie m. in. w zakresie zagospodarowania terenu inwestycji. Budynek jest bowiem obecnie zlokalizowany na działkach o innych numerach ewidencyjnych, różni się także wielkością tych działek oraz przebiegiem ich granic. Od strony działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] do budynku usługowego dobudowana jest wiata, która nie widniała w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z 5 lipca 2012r., ani projekcie zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia 18 września 2013r. Ponadto organ wskazał, że na terenie zlokalizowania inwestycji w 2016r. zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zostały wprowadzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z 18 marca 2016 roku - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta K. (w rejonie ulic: [...], [...], [...]) zmienioną później uchwałą Rady Miejskiej w K. NR [...] z dnia 21 lutego 2019 roku. Z zapisów tego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek usługowy (oznaczenie [...]) ustala się podstawowe przeznaczenie terenów jako: tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wymieniona uchwała określa też szczegółowo zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Po omówieniu treści i znaczenia przepisów art. 51 ust. 7 Prawo budowlane - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że to czy w sprawie będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji odwołującego, w której zarzucił organowi powiatowemu nałożenie decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, zamiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, że stan sprawy pozwala na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jeśli organ stwierdzi niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w sposób jednoznaczny, w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższego w toku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nie stwierdził, powyższego również nie stwierdził organ odwoławczy. Dlatego też nie widzi podstaw do nakazania Inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Do legalizacji tego przedsięwzięcia wystarczające jest przedstawienie określonej dokumentacji, która będzie następnie podlegała weryfikacji pod względem zgodności z prawem. W takim stanie sprawy organ, uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze najnowsze orzecznictwo sądowo-administracyjne, stoi na stanowisku, że organ pierwszej instancji mógł wydać swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić bowiem należy, że inwestor w chwili obecnej nie dysponuje żadną legalną dokumentacją projektową związaną z wykonanymi robotami budowlanymi. W sytuacji, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej, prawem przewidzianej formie, dokumentacji. Taka sytuacja oznacza, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości bądź w części na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 787/16, z 20 października 2017 roku, sygn. II OSK 306/16). Należy w tym miejscu pamiętać, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny" stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie. Ponadto także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności Z powyższego można wywieść, że w wyniku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn formalnych organ powiatowy prowadząc postępowanie naprawcze prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zobowiązując do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, celem doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Ponieważ wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin wykonania nałożonego ta decyzją obowiązku mija z dniem 31 października 2019 roku, w postępowaniu odwoławczym uchylono tą decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania i wyznaczono nowy termin - do 31 marca 2021 rok.

Skargę na w.w decyzję OWINB złożył M. M. – F. Podniósł on w niej m.in., że organ zastosował procedurę art. 51 ust. 1 pkt 3 nie dlatego, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że po wybudowaniu obiektu i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie pozwolenie na budowę zostało uchylone. Przez cały czas realizacji budowy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna i pozostawała w obiegu prawnym. Znaczny upływ czasu od pierwotnego zatwierdzenia projektu budowlanego do nakazu sporządzenia "projektu budowlanego zamiennego" przyniósł zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i szereg zmian w przepisach techniczno-budowlanych. Rodzi się pytanie, czy projekt obecnie ma spełniać wszystkie nowe przepisy, a co za tym idzie spowoduje konieczność być może przebudowy istniejącego obiektu. Zdaniem strony, w sprawie można zastosować procedurę art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przy wydaniu decyzji uczynić załącznikiem tej decyzji pierwotną dokumentację projektową. Nie trzeba w tym przypadku szukać jakichkolwiek analogii do procedury art. 51 ust. 1 pkt 3, która nie ma wprost zastosowania do sytuacji legalnie wykonanych robót budowlanych bez odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

WSA we Wrocławiu oddalił skargę. Wskazał, że niniejszej sprawie obiekt został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę dlatego nie można go uznać za samowolę budowlaną, jednak prawomocne i ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę powoduje powstanie stanu, w którym obiekt nie ma oparcia w legalnej dokumentacji budowlanej, a inwestor nie legitymuje się decyzją stwierdzającą, że inwestycja posiada umocowanie w obowiązującym porządku prawnym. Słusznie zastosowanie znalazły więc w sprawie przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Pr. bud., na podstawie którego podstawę działań organów stanowią przepisy art. 51 ust. 3 Pr. Bud. Wybór pomiędzy zastosowaniem pkt 1 bądź pkt 2 art. 51 ust. 1 Pr. bud. uzależniony jest od stwierdzenia, czy w sprawie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym, co podniesiono wcześniej, a mianowicie braku (na dzień orzekania przez organy i przez sąd) w obrocie prawnym dokumentu urzędowego, potwierdzającego zgodność z prawem zamierzenia nie ma możliwości zastosowania, w stosunku do zrealizowanej budowy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stosownie do którego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dodać także można, że nie istnieje także w obrocie prawnym decyzja dopuszczająca inwestycję do użytkowania. Strona w skardze wskazuje na możliwość zastosowania tego rozwiązania sugerując, że byłoby to najwłaściwsze, w świetle stanu faktycznego sprawy. Zdaniem sądu proponowane przez inwestora rozwiązanie prawne nie może w rozpoznawanym przypadku być zastosowane. Nie sposób wyobrazić sobie "czynności lub roboty budowlane, które doprowadzą wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem". Jedyną drogą, która może doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem jest przedłożenie projektu zamiennego. Sad nie podzielił zarzutów skarżącego co do naruszenia przepisów art. 7 ani art. 77 § 1 Kpa. Zdaniem sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w sytuacji ostatecznego i prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, w obowiązującym uprzednio stanie prawnym, musiały być zastosowane - przepisy dotyczące postępowania naprawczego, a w szczególności przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zarzucając naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego tj. art.51 ust.1 w zw. z art.51 ust.7 ustawy Prawo budowlane przez nieuzasadnione uznanie dopuszczalności wydania decyzji w oparciu o art.51 ust.1 pkt 3 bez uprzedniego wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych;

2. przepisu prawa materialnego tj. art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego;

3. naruszenie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione uznanie braku możliwości zastosowania tego przepisu w sytuacji braku w obrocie prawnym dokumentu urzędowego potwierdzającego zgodność z prawem zamierzenia budowlanego;

4. naruszenie przepisu prawa proceduralnego tj. art.6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie możliwości zastosowania przepisu art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako analogii w odniesieniu do sytuacji, której przepisy prawa powszechnie obowiązującego takiej analogii nie dopuszczają.

W oparciu o powyższe zarzuty, które rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy wskazać, że przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz.1333 z poźn.zm. dalej powoływana jako" pr.bud".) przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmieniająca termin wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 5 lipca 2019 nakładającą na M. M. – F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego położonego w K. przy ul. [...], działki nr ewidencyjny gruntów [...], [...]uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.".

W niniejszej sprawie wszczęcie z urzędu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przywołanym trybie art.50 -51 pr.bud. tj. postępowaniu naprawczym związane było z wyeliminowaniem z obrotu prawnego, z przyczyn niezależnych od inwestora, decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku oraz decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie i umorzeniu postępowań administracyjnych w obu przypadkach.

Tryb prowadzonego w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowania jak i granice przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontroli sądowoadministracyjnej wydanych w sprawie decyzji wyznaczone zostały wiążącym stanowiskiem wyrażonym w wydanym uprzednio prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 200/20. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku tym NSA wskazał, że skoro ponad wszelką wątpliwość organy administracyjne stwierdziły, że pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany i udzielające M. M. – F. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a inwestor nie dysponuje żadnym pozwoleniem na wybudowanie danego obiektu oraz projektem budowalnym, a mimo to posiada pozwolenie na jego użytkowanie, to przeprowadzenie stosowanego postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego wymaga w pierwszej kolejności wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie. Konieczność prowadzenia niniejszego postępowania naprawczego wynikała jak wyżej to wskazano, z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w/w inwestycji, a także decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie, co skutkuje tym, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na wybudowany obiekt.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt a-c skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać w jaki sposób Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji (wykładni) danego przepisu prawa. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach strona skarżąca kasacyjnie musi wykazać, jak w jej ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy.

W skardze kasacyjnej nie sformułowano prawidłowo zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego t.j. w sposób wskazany wyżej. Skarżący kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wskazał, czy do naruszenia przepisów prawa materialnego doszło w wyniku dokonania ich błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie tych zarzutów pozwala jednak przyjąć, że naruszenia wskazanych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym ich zastosowaniu, ponieważ stan faktyczny sprawy, którego co istotne skarżący kasacyjnie nie podważa, w jego ocenie nie dawał podstaw do zastosowania art.51 ust.1 pkt 3 pr. bud. bez uprzedniego wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w oparciu o art.51 ust.1 w zw. z art.51 ust.7 ustawy Prawo budowlane, nadto nie było podstaw do zastosowania art.51 ust.1 pkt 3 pr.bud. w odniesieniu do robót budowlanych nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzuty te zostaną wobec tego poddane ocenie przez NSA.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.51 ust. 7 pr. bud. Przepis ten stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Stwierdzić trzeba, że jakkolwiek art. 51 ust. 7 pr.bud. stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 pr.bud., wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 7 ww. ustawy. W takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak w: M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, A. Kosicki, M. Rypina, K. Wincenciak-Pruszyńska, Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2023; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2007 r. sygn. II OSK 629/07, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1106/10, z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 861/06; wszystkie publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy roboty budowlane nie były wykonywane, bezprzedmiotowe jest wobec tego wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud. o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac budowlanych, które podlegałyby wstrzymaniu. Zatem zarzut naruszenia art.51 ust.1 w zw. z art.51 ust.7 ustawy Prawo budowlane nie jest uzasadniony.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art.51 ust.1 pkt 3 pr.bud., zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie doszło do istotnego odstępstwa od warunków projektu budowlanego, a organ z naruszeniem art. 51 ust.1 pkt 2 pr.bud. uznał, że brak jest możliwości zastosowania tej regulacji.

Wskazać należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzut kwestionujący zastosowanie przepisu prawa materialnego mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. Tymczasem skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego sprawy można kwestionować za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

W związku z tym z niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek jest obecnie (w dacie orzekania przez organy) zlokalizowany na działkach o innych numerach ewidencyjnych, które różnią się także wielkością oraz przebiegiem ich granic. Od strony działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] do budynku usługowego dobudowana jest wiata, która nie widniała w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z 5 lipca 2012r., ani projekcie zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia 18 września 2013r. Ponadto organ wskazał, że na terenie zlokalizowania inwestycji w 2016r. zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zostały wprowadzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z 18 marca 2016 roku - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta [...] (w rejonie ulic: [...], [...], [...]) zmienioną później uchwałą Rady Miejskiej w K. NR [...] z dnia 21 lutego 2019 roku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sporządzenie projektu budowlanego zamiennego wynika z zaistnienia okoliczności określonych w art. 50 ust.1 pkt 3 pr. bud. w rezultacie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach (art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, które stanowisko orzekający w tej sprawie NSA w pełni podziela, że swego rodzaju wzorcem (punktem odniesienia) służącym określeniu istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków - jest pozwolenie na budowę (projekt budowlany). To względem pozwolenia na budowę (projektu budowlanego) bada się zaistnienie sytuacji istotnego odstąpienia. Tym samym - odnosząc się do weryfikacji w przyszłości projektu zamiennego pod kątem istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego (pozwolenia na budowę) - należy ograniczyć się właśnie do tego, co przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę tj. pierwotny projekt budowlany, który ma wartość dowodową. Trzeba mieć na względzie walor prawny poprzedniej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając skutki, jakie wywołała, zwłaszcza w sensie oparcia się inwestora na jej rozstrzygnięciach, i realizacji uprawnień, których udzielała. Realizacja tych uprawnień musi być chroniona prawnie, a inwestor powinien ponosić konsekwencje tylko tych działań, którymi dopuścił się od odstąpienia od ustaleń i warunków projektu budowlanego. Stwierdzić więc należy, że ani zmiana numerów ewidencyjnych, ani zmiana przebiegu granic działek inwestycyjnych ani uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być rozpatrywana w kategoriach istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę.

Z ustaleń organów wynika jednak, że do budynku usługowego dobudowana jest wiata, która nie widniała w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 5 lipca 2012r., ani projekcie zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia 18 września 2013r., co w okolicznościach tej sprawy uzasadniało przyjęcie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki.

W skardze kasacyjnej nie podważono tych ustaleń faktycznych ani ich oceny dokonanej w niniejszej sprawie, wobec tego zarzut naruszenia art.51 ust.3 pr.bud. uznać należy za nieusprawiedliwiony. W konsekwencji nie było podstaw do stosowania w tym postępowaniu naprawczym art.51 ust.1 pkt 2 pr.bud., który jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, gdyby znalazł w sprawie zastosowanie, to przypadku nałożenia na inwestora obowiązków wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. i po stwierdzeniu ich wykonania przez organ nadzoru budowlanego legalizowałby obiekt budowlany.

Podsumowując, wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji.

Nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego może doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego po jego sprawdzeniu przez organ. Projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.6 k.p.a. i art. 87 Konstytucji. Organy nadzoru budowlanego zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art.6 k.p.a. działały na podstawie przepisów prawa. Artykuł 87 Konstytucji RP. dotyczy hierarchii źródeł prawa stanowiąc, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1); źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust.2). W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organy nadzoru budowlanego swe rozstrzygnięcia opierały na treści przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a więc na podstawie obowiązującego powszechnie prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.