Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 40/15 w sprawie ze skargi A. P. i A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 40/15, oddalił skargę A. P. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Wójt Gminy M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o sprawdzenie legalności obiektów budowlanych, zlokalizowanych przy ulicy T.w K. na działkach nr [...], stanowiącej współwłasność A.W. i A. P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. w dniu 11 lutego 2014 r. dokonał oględzin działki, z których sporządzono dokumentację fotograficzną. Ustalono, że na działce usytuowany jest budynek letniskowy "[...]" o konstrukcji drewnianej, posadowiony na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie. Obiekt posiada dach spadzisty kryty blachą i wymiary 7,40 m x 4,40 m. Został zrealizowany przez współwłaścicieli działki w październiku 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do protokołu inwestorzy podali, że noszą się z zamiarem zalegalizowania obiektu i przekwalifikowania działki na rekreacyjną.

W oparciu o pismo Wójta Gminy z dnia 14 marca 2014 r. oraz nadesłany wypis i wyrys z planu miejscowego ustalono, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXI/165/2008 Rady Gminy Milówka z dnia 27 czerwca 2008 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów gminy M., działki znajdują się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem Zo – tereny zieleni niskiej i wysokiej. W oparciu o kolejne pismo Wójta Gminy z dnia 3 lipca 2014 r. oraz nadesłany wypis i wyrys z planu miejscowego ustalono, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milówka, działki aktualnie znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] – Tereny zieleni śródleśnej, dla którego istnieje zakaz lokalizacji budynków i budowli.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorom dokonać rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] w K.

W uzasadnieniu wskazał, że obiekt nosi cechy budynku rekreacji indywidualnej w rozumieniu § 3 pkt 7 rozporządzenia z 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 p.b. Budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na terenie, dla którego obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji takich obiektów, co w konsekwencji uniemożliwia jego legalizację i uzasadnia nakaz rozbiórki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 p.b., albowiem obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie są skuteczne zarzuty odnoszące się do cech obiektu i kwestionowanie uznania go za budynek. Rozstrzygnięcie, czy obiekt jest budynkiem ma znaczenie wtórne, albowiem niewątpliwie mieści się w szerszej kategorii obiektów budowlanych i nie jest wymieniony w art. 29 p.b. jako zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził równocześnie, że posadowienie domku letniskowego na bloczkach betonowych nie świadczy o braku trwałego związania z gruntem, a obiekt jest budynkiem ze względu na trwałe połączenie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz wyposażenie w fundamenty i dach.

Organ, odnosząc się do możliwości legalizacji spornego budynku, wskazał, że przesłanki legalizacji określone zostały w art. 48 ust. 2 p.b., a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Badając te przesłanki organ stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milówka, działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie wyłączonym z możliwości zabudowy. W świetle tego planu nie jest zatem możliwe wybudowanie na tym terenie budynku. Z uwagi na tę niezgodność nie jest też możliwe zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, co uzasadniało orzeczenie o nakazie jego rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził także, że jest obowiązany działać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, zatem nie ma znaczenia dla sprawy treść planu obowiązująca w dacie powstanie obiektu.

A. P. i A. W. w skardze zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy obu instancji nie dokonały dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących, opierając się jedynie na niewystarczających ustaleniach poczynionych na tej działce w czasie kontroli przeprowadzonej przez PINB w Ż. Nie ustaliły też przeznaczenia działki skarżących w planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy budynku.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący nie zakwestionowali ani faktu posadowienia domku letniskowego, ani jego parametrów, ani daty powstania. Organy zakwalifikowały go do kategorii budynków uznając, że spełnia kryteria określone w definicji z art. 3 pkt 2 p.b. Zawarte w tej definicji warunki trwałego powiązania z gruntem oraz posiadania fundamentów nie są zdefiniowane przez ustawodawcę. W przypadku przesłanki trwałego związania z gruntem wymagają odniesienia do okoliczności faktycznych, związanych często z parametrami i konstrukcją obiektu. Natomiast w przypadku przesłanki wyposażenia w fundament wymagają nawiązania do wiedzy technicznej i zasad sztuki budowlanej. Stan taki jest powodem, dla którego w orzecznictwie na kanwie konkretnych stanów faktycznych podejmowane są próby określania, z jakich powodów dany obiekt cechuje się właśnie trwałością powiązania z gruntem. Mając na uwadze aktualny stan wiedzy technicznej i możliwości przenoszenia nawet dużych obiektów budowlanych na inne miejsce, można wskazać, że trwałość takiego związania nie jest bezwzględna, a odłączenie od gruntu nie musi łączyć się z całkowitą destrukcją obiektu. Jednocześnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza o generalnym i ogólnym charakterze, odnoszą się do sytuacji typowych i powszechnie zachodzących, w nawiązaniu do nich powinna być oceniana prawidłowość dokonanej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Możliwość swobodnego przemieszczania przedmiotowego domku letniskowego z zachowaniem jego integralności i bez użycia specjalistycznego sprzętu w świetle doświadczenia życiowego wydaje się mało prawdopodobna. Rolę fundamentu, jako elementu konstrukcyjnego służącego przenoszeniu obciążeń budynku na grunt mogą spełniać różne rozwiązania. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom, że dokonały kwalifikacji obiektu jako budynku w sposób arbitralny i w oderwaniu od jego cech charakterystycznych oraz przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia przesłanek z art. 3 pkt 2 p.b. Trafnie przy tym zwrócił uwagę organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie, czy obiekt jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego dla niniejszej sprawy nie ma istotnego i przesądzającego znaczenia. Niewątpliwie mieści się on w szerszej kategorii obiektów budowlanych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 p.b., albowiem wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 p.b. ma charakter otwarty i przykładowy. Natomiast przepis art. 28 p.b. odnosi się do robót budowlanych, przez co zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Roboty przeprowadzone na działce inwestorów niewątpliwie zatem były budową (wykonaniem) obiektu budowlanego w określonym miejscu. Również art. 48 p.b. odnosi się do budowy obiektu budowlanego i nie jest ograniczony wyłącznie do budynków. Wobec powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut skarżących niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego na ich działce, jego cechy zostały ustalone w zakresie wystarczającym dla sprawy.

Organy obu instancji nie rozważyły natomiast kwestii ewentualnej zgodności samowoli budowlanej z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej popełnienia. Sąd w tym względzie wskazał na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, zgodnie z którą w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w stosunku do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), to odnosi się do rozumienia relewantnego dla art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. zwrotu "przepisy o planowaniu przestrzennym". W uchwale przyjęto, że jakkolwiek przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, to w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Ze względu na jej przedmiot uchwała ta nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie, stanowi jednak pewną wskazówkę interpretacyjną dla rozumienia zakresu art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b.

Zdaniem Sądu wskazana okoliczność nie miała jednak żadnego wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, albowiem także plan przyjęty uchwałą nr XXI/165/2008 Rady Gminy Milówka z dnia 27 czerwca 2008 r. nie dopuszczał wznoszenia na działce obiektów kubaturowych. Faktom tym skarżący nie przeczą. Decyzji można zatem co najwyżej zarzucić naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie mogło ono mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązującymi i ogólnie dostępnymi źródłami prawa. Możliwe jest zatem uwzględnienie treści tego prawa w postępowaniu sądowym, co też uczynił Sąd w niniejszym postępowaniu. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXI/165/2008 Rady Gminy Milówka przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem Zo – Tereny zieleni niskiej i wysokiej o przeznaczeniu podstawowym pod łąki, pastwiska, zieleń śródpolną, uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia, z zakazem zabudowy budynkami. Przed przyjęciem tego plany działka nie była natomiast objęta planem, a teren stanowił obszar ochrony terenów otwartych.

W konsekwencji zasadnie organy uznały, że wobec stwierdzonej niezgodności budowy spornego budynku letniskowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna była jego legalizacja jako samowoli budowlanej. Zasadne było zatem nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. P. i A.W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, wobec stwierdzenia iż nie jest zasadny zarzut skarżących co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących, podczas gdy ustalenia organu co do charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy jest to budynek czy budowla, w sytuacji, gdy z przepisu art. 7 k.p.a. wynika, iż w toku postępowania to organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy nadzoru budowlanego dysponowały materiałem dowodowym wystarczającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie przeprowadzone oględziny w przedmiocie zrealizowanych obiektów budowlanych na nieruchomości skarżących oraz wykonana dokumentacja zdjęciowa pozwoliły organom na wyjaśnienie charakteru powstałego obiektu kubaturowego pełniącego funkcję budynku letniskowego.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wskazano jednocześnie na czym miałoby polegać uzupełnienie postępowania dowodowego. Tymczasem cechy obiektu ilustruje dokładnie dokumentacja zdjęciowa a ustalenia organu co do jego parametrów, daty powstania nie były kwestionowane przez skarżących. Nie był również sporny fakt, że przedmiotowy domek letniskowy zrealizowany został przez jego właścicieli bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W takim stanie sprawy wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawnej kwalifikacji obiektu budowlanego i rozstrzygnięcia o jego legalizacji bądź rozbiórce. Mianowicie organ pierwszej instancji zaliczył sporny obiekt do kategorii budynków, uznając, że spełnia on kryteria określone w definicji z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast organ odwoławczy dodatkowo zaznaczył, że niewątpliwie przedmiotowy domek letniskowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a to determinowało zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane przeprowadzone na działce inwestorów stanowiły niewątpliwie budowę obiektu budowlanego w określonym miejscu, co odpowiada definicji budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Wobec takiej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających postulowanych przez skarżących, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do cech charakterystycznych przedmiotowego obiektu w kontekście definicji budynku, zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślić jednak należy, że nakaz rozbiórki orzeczony został na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Skoro więc ocena prawna co do kwalifikacji spornego domku gospodarczego jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1) oraz zastosowania przepisów art. 3 pkt 6 i art. 48 Prawa budowlanego nie została podważona, to w efekcie bezzasadne okazały się zarzuty sformułowane w podstawie kasacyjnej. Zaznaczyć bowiem trzeba, że to z przepisów prawa materialnego stosowanych w danej sprawie wynika, jakie okoliczności stanu faktycznego mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozumienie przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 6 oraz art. 48 Prawa budowlanego rzutowało bezpośrednio na wyznaczenie okoliczności relewantnych w sprawie, a tym samym weryfikację ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie przedstawił argumentacji wskazującej na to, że przeprowadzenie dalszych czynności wyjaśniających mogłoby mieć znaczenie dla oceny skutków zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego, zwłaszcza wobec stwierdzonego braku możliwości jego legalizacji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.