Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1538/22 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1538/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] odmawiającą przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2022 r. nr [...].

W ocenie Sądu I instancji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił regułom postępowania wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że załączone do akt sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej z 2011 r. i z 2016 r. poświadczające, że R.R. nie był wówczas niezdolny do pracy, nie mogą prowadzić automatycznie do stwierdzenia, że nie istniały przeszkody uniemożliwiające podjęcie skarżącemu zatrudnienia. Organ pominął okoliczność, podnoszoną przez skarżącego we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, że w 2009 r. doznał wypadku w pracy i od tego czasu, mimo usilnych prób nie był w stanie pracować w zawodzie. Ponadto, w latach 2011 - 2021, a więc przypadających na dziesięciolecie przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy. O ile sam fakt bezrobocia, czy zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504), jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem, to organ nie rozważył argumentów skarżącego o poszukiwaniu pracy, nie dokonał analizy stopnia bezrobocia ani nie wezwał go do przedłożenia dowodów potwierdzających powyższe, mimo, że skarżący podnosił, że poszukiwał pracy przez wiele lat, lecz odmawiano mu zatrudnienia i – w powiązaniu ze stanem zdrowia - była to jedna z przyczyn uniemożliwiających wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że rozważenie opisanych okoliczności będzie stanowiło podstawę do przyjęcia, że po stronie skarżącego istniały niezależne od niego przyczyny, które w sposób istotny ograniczały wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Wymaga to jednak ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez przyjęcie, że pomimo, iż Sąd I instancji zauważył w aktach sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej (z 2011 r. i z 2016 r.) z których wynika, że skarżący nie był wówczas niezdolny do pracy oraz że lekarz orzecznik ZUS nie stwierdził przed dniem [...] marca 2021 r. nawet częściowej niezdolności do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącemu podjęcie zatrudnienia, podczas gdy, zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem NSA, data powstania całkowitej niezdolności do pracy ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment w którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej zdolności podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że:

- organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że przed [...] marca 2021 r., tj. przed orzeczeniem u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności z powodu których nie spełnił on warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy, zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem NSA, data powstania całkowitej niezdolności do pracy ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, bowiem pozwala ustalić moment w którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej zdolności podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;

- organ nie odniósł się do tego, że w 2009 r. skarżący doznał wypadku przy pracy i od tego czasu mimo usilnych prób nie był w stanie pracować, podczas gdy kwestia ta została szczegółowo rozpoznana w zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., określanej dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając swoją decyzję nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504), prawidłowo wskazał okres podlegania wnioskodawcy ubezpieczeniu, dokonał niewadliwej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśnił z jakich powodów odmówił przyznania R.R. świadczenia z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie wynika, że wnioskodawca do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku 57 lat udowodnił 29 lat, 5 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodnił jedynie 9 miesięcy i 25 dni okresów składkowych. W okresach od [...] lutego 2001 r. do [...] lutego 2003 r., od [...] grudnia 2011 r. do [...] marca 2021 r., tj. dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie wykonywał pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek emerytalnych, w okresach obejmujących lata od lutego 2000 r. do sierpnia 2019 r. zarejestrowany był w PUP jak osoba bezrobotna, natomiast orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] czerwca 2021 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy skarżącego od [...] marca 2021 r.

Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, że organ nie rozważył podnoszonej przez skarżącego okoliczności wypadku w pracy w 2009 r., wskutek którego skarżący miał nie być w stanie pracować w zawodzie oraz wyjaśnień skarżącego o poszukiwaniu pracy i przyczyn odmowy zatrudnienia przez pryzmat istnienia niezależnych od niego przyczyn, uniemożliwiających wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym, zauważyć należy, że wykazanie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, obciąża przede wszystkim wnioskodawcę. Organ administracji ma oczywiście prowadzić postępowania zgodnie ze spoczywającymi na nim obowiązkami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających wykazać zasadność żądania wnioskodawcy.

Ponadto, w odniesieniu do podnoszonych problemów zdrowotnych spowodowanych wypadkiem skarżącego w pracy w 2009 r. organ wyjaśnił, że mogły one jedynie ograniczać wykonywanie przez niego zatrudnienia ale go nie uniemożliwiały, a samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Powyższe stanowisko organu ubezpieczeniowego uznać należy za prawidłowe.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r. II SA 2243/02). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. I OSK 1397/14).

W niniejszej sprawie dopiero orzeczeniem lekarza orzecznika z ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r. uznano, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty takie jak: orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2011 r., orzeczenie komisji lekarskiej z dnia [...] marca 2011 r. odmawiające skarżącemu uznania jego niezdolności do pracy, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2011 r. o zdolności skarżącego do pracy, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2016 r. ustalające, że skarżący nie jest niezdolny do pracy oraz orzeczenie komisji lekarskiej z [...] kwietnia 2016 r. ustalające, że skarżący nie jest niezdolny do pracy, uprawniały Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznania, że w tych latach nie istniały takie względy zdrowotne po stronie zainteresowanego, które uniemożliwiały mu podjęcie zatrudnienia.

W kontekście przywołanych orzeczeń lekarzy orzeczników i komisji lekarskich, a więc orzeczeń wydanych przez podmioty uprawnione do oceny stanu zdrowia oraz oceny zdolności do pracy skarżącego, za chybione należy uznać uwagi Sądu Wojewódzkiego o potrzebie dodatkowego dokonania analizy stopnia bezrobocia oraz poszukiwania dowodów mających potwierdzać wolę skarżącego podjęcia pracy i przyczyny jej nieznalezienia, którą miał być stan zdrowia. Analiza stopnia bezrobocia na rynku pracy ma charakter powszechny, a nie tylko odnoszący się do skarżącego. Natomiast fakt zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy potwierdza deklarowaną przy tej rejestracji gotowość i możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, wbrew podnoszonym obecnie przez zainteresowanego problemom zdrowotnym, które podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia miałyby wykluczać.

Powyższe oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do uznania przez organ, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które można byłoby zakwalifikować jako szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a które nie pozwoliłyby skarżącemu na wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym.

Z treści art. 83 ust. 1 wprost wynika, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje tylko wtedy, gdy ubezpieczony nie nabył prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności (innymi słowy nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia), a jednocześnie całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Przesłanki te obok pozostałych muszą wystąpić łącznie, a żadna z nich nie jest tożsama z poprzednią.

Dodatkowo podkreślić należy, że aktualny stan zdrowia skarżącego oraz trudna sytuacja życiowa nie stanowią wystarczających podstaw do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Trafnie organ orzekający uznał, że wskazywane przez skarżącego problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie wyłączać możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co wynika z orzeczeń lekarzy orzeczników i komisji lekarskich ZUS wydawanych w okresach poprzedzających uznaniem go za całkowicie niezdolnego do pracy.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę R.R. na rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku i orzekł o jej oddaleniu jako nieuzasadnionej, bowiem kwestionowana decyzja odpowiada prawu.