II SA/Sz 825/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-01-14	
Data wpływu	2008-10-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Barbara Gebel
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 364/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1,1a, art. 40 ust. 12 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 6-8, art. 78 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. na podstawie art.19 ust.5, art.21 ust.1 i 1a, art.40 ust.12 pkt.1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r. Nr19, poz.115 z późn.zm. ) art. 104 kpa oraz § 7 ust.3 Uchwały Nr XXVIII 567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8.11.2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 z późn.zm.), zgodnie z załącznikiem (Ip.50) do Uchwały Nr XXX/741/2000 Rady Miast Szczecina z dnia 30.10.2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście [...] oraz na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta [...] nr [...] r. Prezydent Miasta [...] wymierzył H. i H. S. karę pieniężną w kwocie [...] złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...] oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...], na prawach wyłączności (pod zieleń, komis samochodowy), bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od [...].r

Z ustaleń organu wynika, iż w dniu [...] r. w trakcie kontroli pasa drogowego ul. [...], stwierdzono jego zajęcie poprzez wygrodzenie terenu o powierzchni [...] m2. pod zieleń oraz komis samochodowy. Na tej podstawie organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W toku postępowania, w dniu [...] r. zostały przeprowadzone oględziny zajętego odcinka pasa drogowego, w trakcie których potwierdzono zajęcie [...] m2 pasa drogowego. Do udziału w czynności dopuszczono H.S. jako stronę postępowania. Kontrola, która odbyła się w dniu [...]r. potwierdziła, że zajęcie pasa jest kontynuowane w granicach ustalonych podczas oględzin. Organ podkreślił, że strona po zapoznaniu się z aktami sprawy, podniosła, że ogrodzenie wygradzające teren pasa drogowego powstało [...] lat temu na starym ogrodzeniu, zgodnie z dokumentami wynikającymi z Aktu Nadania gruntu. W jej ocenie przesunięcie granic nastąpiło wskutek pomyłki geodezyjnej. H.S. zwrócił się do organu o wydanie opinii przez Geodetę Miasta.

Pismem z [...] r. Geodeta Miasta poinformował, że granica pomiędzy działką stanowiącą własność H. i H.S., a działkami stanowiącymi pas drogowy, znajdują się w położeniu takim jak na mapie zasadniczej (czyli na mapie tożsamej z tą, która jest w aktach sprawy). O takim przebiegu granicy strony były informowane w trakcie prac geodezyjnych, w ramach, których nastąpiło wydzielenie działki Państwa S. na poszerzenie ulicy [...], na podstawie decyzji administracyjnej znak [...] W protokole okazania granic znajdują się podpisy H. i H. S., potwierdzające, że okazano im przebieg przyjętych do podziału nieruchomości granic.

Stronę ponownie poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, w tym z w/w opinią Geodety Miasta. W odpowiedzi strona wniosła

o przedłożenie opisów katastralnych i map klasyfikacyjnych dla okresu lat od [...] do [...] r. czyli terminu, w którym powstały akty nadania na ziemiach zachodnich.

Organ I instancji ustosunkowując się do uwag strony wyjaśnił, że w swoim rozstrzygnięciu opiera się o aktualną ewidencję gruntów i budynków. Jak wynika z pisma Geodety Miasta, strona już od [...]r. posiadała wiedzę o przebiegu działek. Podczas prac geodezyjnych wznowiono w terenie punkty graniczne (potwierdzono ich funkcjonowanie podczas oględzin w terenie). Dokonany w tym roku podział geodezyjny jest uwidoczniony na mapach i w ewidencji gruntów. Została wyodrębniona działka [...], lecz nie zmieniono przebiegu granic pomiędzy działkami [...]. W toku postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na inny przebieg granic działek, niż uwidoczniony w aktualnych mapach.

W ocenie organu I instancji sugestia strony aby przedłożyć jej opisy katastralne i mapy klasyfikacyjne dla okresu pomiędzy [...] a [...]r. z uwagi na szczątkową dokumentację geodezyjną z tych lat, stanowi raczej próbę uniknięcia odpowiedzialności.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik stron podniósł zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, w szczególności art. 6-8 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 107 ust. 1 kpa oraz przepisów prawa międzynarodowego – art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka, zasady nr 2 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1, oraz innych zasad prawnych. Naruszenie miało polegać na nieuwzględnieniu wniosku stron o udostępnieniu dokumentów z lat [...], potwierdzających inny przebieg działki. Odwołujący się stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, albowiem zajęcie miało miejsce [...] lat temu, w odmiennym stanie prawnym. Zdaniem odwołujących się błędem organu I instancji miało być nie wykazanie w uzasadnieniu, że to właśnie obecnie obowiązujące przepisy winny być stosowane do niniejszej sprawy – organ powinien ustalić stan prawny obowiązujący w dacie zajęcia pasa drogowego, a następnie orzec czy zezwala on na nakładanie kar administracyjnych. W chwili zajęcia pasa żaden przepis nie pozwalał bowiem na nałożenie kar pieniężnych za przedmiotowy delikt administracyjny.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując się na art.138 § 1 pkt.1 kpa oraz art.40ust.12 pkt.1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz.115 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił, że zajęcie pasa jest w niniejszej sprawie bezsporne. Za podlegające karze administracyjnej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, uznał nie tylko samą czynność zajęcia pasa drogowego, ale także utrzymywanie tego stanu bez wymaganego zezwolenia, bez względu na okoliczności jego powstania. Nie uwzględnienie żądania strony odnośnie sięgnięcia po dokumentację z przed [...] lat, organ odwoławczy uznał za dopuszczalne, albowiem okoliczność przebiegu granic

w tamtym okresie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie tego organu odwołujący się znali przebieg granic działek [...] od [...] roku. Organ natomiast rozpatruje sprawę na podstawie ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego, z którego wynika, że ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym działki nr [...]

Od powyższej decyzji H. i H. S. złożyli skargę administracyjną do tutejszego sądu administracyjnego. Skarga powtarza w zasadniczej części zarzuty przytoczone w odwołaniu do SKO. Pełnomocnik skarżących w obszernym uzasadnieniu skargi wywodził, że wykładnia przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, która dopuszcza karanie nie tylko za zajęcie pasa drogowego, ale i za jego zajmowanie bez zezwolenia (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), jest sprzeczna z zasadą lex retro non agit, zasadami wykładni oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, przywołując wobec tożsamości zarzutów, argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] r., skarżący odniósł się do części wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się nie zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 przywołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Co do zasady zakres przedmiotowy tej kontroli wyznaczany jest przez zakres rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznający skargę na konkretną decyzję administracyjną, nie kontroluje zatem rozstrzygnięć organu podejmowanych w innych postępowaniach, a także nie rozpoznaje spraw, które nie były przedmiotem postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. Ich przedmiotem jest dokonane przez skarżących zajęcie pasa drogowego w okresie od

[...] r. do [...] r.

Ponieważ kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest jedynie legalność zaskarżonej decyzji, koniecznym jest przywołanie stanu prawnego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Kluczowym przepisem jest tutaj art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19. poz.115 ze zm.), który stanowi, że"

"Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną

w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6".

Przepis powyższy wszedł w życie [...]r. i obowiązuje do dnia dzisiejszego. Ponieważ całość okresu zajęcia pasa drogowego zawiera się w okresie jego obowiązywania, zbędne jest rozważanie – czego domagał się skarżący – kwestii intertemporalnych. Jedynie na marginesie zatem Sąd zauważa, że nie istnieje przepis, który nakazywałby stosowanie uchylonych już przepisów do stanów faktycznych, polegających na tym, że dokonanie zajęcia miało miejsce pod rządami jednego

z poprzednich stanu prawnych i trwa pod rządami nowego stanu prawnego.

W tym kontekście za całkowicie chybiony należy uznać zarzut skargi oparty na twierdzeniu, że art. 40 ust. 12 w/w ustawy sankcjonuje zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie zaś utrzymywanie takiego stanu rzeczy. Skarżący twierdzi, że skoro zajęcie miało miejsce [...] lat temu, a więc przed wejściem w życie tego przepisu, to nie może on mieć zastosowania w sprawie.

Analiza wspomnianego przepisu musi prowadzić do wniosku, że karze na jego podstawie podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania. Na równi traktowane są tu sytuacje, gdy zajmowanie było legalne w pewnym czasokresie, jednakże po jego zakończeniu pas drogowy nie został zwolniony (art. 40 ust. 12 pkt 2), z sytuacjami w których zajmowanie pasa nigdy nie było legalne, powstało bez wymaganego zezwolenia (art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3).

O tym, że sankcjonowane jest "zajmowanie", jako pewien stan rzeczy, a nie "zajęcie" jako jednoaktowa czynność, przekonuje konstrukcja samej sankcji. Poprzez odwołanie do art. 40 ust. 4-6, ustawa stanowi, że wysokość kary ustalana jest jako iloczyn stawki ustalonej przez zarządcę drogi, zajętej powierzchni oraz liczby dni zajmowania pasa. Już choćby na tej podstawie wykładnia proponowana przez skarżącego nie może się ostać. Skoro bowiem karze miałoby podlegać samo zajęcie pasa, nie zaś utrzymywanie tego stanu rzeczy, to wysokość kary nie mogłaby być relatywizowana do czasu trwania zajęcia. Należałoby się wówczas spodziewać raczej sankcji o charakterze bezwzględnie oznaczonym lub sankcji oznaczonej względnie, poprzez podanie górnej i dolnej granicy zakresu możliwej do wymierzenia kary, analogicznie jak ma to miejsce w prawie karnym.

Zwraca uwagę, że powyższa, przyjęta przez Sąd interpretacja, oparta jest na regułach o charakterze językowym, nie odwołując się do pozajęzykowych dyrektyw wykładni. Przeczy to tezie skarżącego, że zaskarżoną decyzją dopuszczono się złamania zasady prymatu wykładni językowej. Wykładnia funkcjonalna jedynie dodatkowo wspiera rezultat wykładni uzyskany za pomocą reguł językowych. Jest niewątpliwe, na co zresztą wskazywał również organ II instancji, że wyjęcie spod zakresu sankcjonowania sytuacji, w których zajęcie pasa miało miejsce przed wejściem w życie omawianego przepisu, a które jest kontynuowane pod rządami obecnego stanu prawnego, jest całkowicie sprzeczne z celem (funkcją) tej regulacji. Przyjęcie takiej interpretacji jest niemożliwe w świetle dyrektywy racjonalności ustawodawcy.

Zarzut skarżącego, jakoby organy administracji dokonały w tym wypadku niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej oparty jest o błędne rozumienie terminu "wykładania rozszerzająca". Pod tym pojęciem, kryje się sytuacja, w której "sens językowy przepisu jest jasny, niemniej ze względu na przekonywające uzasadnienie aksjologiczne przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastosowania lub zakresie normowania, niż przy wykładni dosłownej" (S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 168). W niniejszej sprawie z niczym takim nie mamy do czynienia.

Odnosząc się do twierdzeń strony, jakoby organy administracji nie wykazały winy lub samowolności w zajęciu pasa drogowego, to również i ten zarzut należy uznać za chybiony. Niewątpliwie przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. Nieistotna jest przy tym ani przyczyna braku zezwolenia, ani też okoliczności powstania zajęcia. Istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego uprawnienia nie posiadał i był tego świadomy.

W niniejszej sprawie w sposób bezsporny wykazano, że po stronie H. i H. S. od [...] roku, tj. od daty, gdy nastąpiło wydzielenie ich działki na poszerzenie ulicy [...], mieli świadomość, że zajmowany przez nich pas terenu jest elementem pasa drogowego. Potwierdza to zresztą opinia Geodety, z której wynika, że w [...] roku okazano stronom granice przedmiotowych działek. Należy również zwrócić uwagę, że od dnia pierwszej kontroli w niniejszym postępowaniu ([...] r.), do dnia wydania decyzji organu I instancji, strona nie podjęła działań zmierzających do zwolnienia pasa drogowego. Świadomie bezprawne zajmowanie pasa drogowego, upoważnia organ administracji do nałożenia stosownej sankcji na podstawie art. 40 ust. 12 w/w ustawy.

Odniesienia się wymaga również zarzut skargi, oparty na dorozumianej akceptacji zajęcia przez zarządcę i właściciela zajętego pasa drogowego. Akceptacja miała się przejawiać w niepodjęciu przez odpowiednie organy żadnych działań zmierzających do zakończenia zajęcia pasa. Sąd podkreśla, że decyzja poddana kontroli obejmuje odcinek czasu od [...] r., i ocenę tego czy organ choćby w sposób dorozumiany zaakceptował zajęcie pasa, należy dokonywać w odniesieniu do tego właśnie okresu.

Ustawa o drogach publicznych dla zapewnienia realizacji celu jakim jest unikanie stanów polegających na bezprawnym zajęciu pasa drogowego, przyznała właściwym organom administracji dwa uzupełniające się narzędzia prawne. Pierwszym z nich jest niewątpliwie określona w art. 36 ustawy kompetencja do wydania decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego. Drugim będzie uprawnienie do nakładania kar, określone w art. 40 ust. 12 ustawy. Oba te środki łączy cel jakim jest spowodowanie opróżnienia zajętego pasa drogowego. Środki te mogą być stosowne równolegle, bądź też organ może dokonać wyboru jednego z nich. Zarządca drogi może zatem dążyć do zlikwidowania zajęcia jedynie poprzez zastosowanie kary administracyjnej, jeżeli uzna, że działanie w takiej formie będzie skuteczniejsze w takim wypadku. W takim przypadku decyzja administracyjna o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego, w sposób logiczny zawiera w sobie niejako dwa elementy: uznanie zajęcia za nielegalne oraz wymuszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem, za pomocą sankcji pieniężnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2002 r., II SA 3103/2000, LexPolonica 358921).

Dla nałożenia kary pieniężnej nie jest zatem wymagane uprzednie podjęcie działań czy to w formie cywilnoprawnej, czy też w postaci decyzji z art. 36 ustawy

o drogach publicznych, które zmierzałyby do opróżnienia pasa drogowego, a przez to stanowiły wyraz nieakceptowania istniejącego stanu rzeczy (por. zachowującą aktualność w aktualnym stanie prawnym uchwałę NSA z 9 kwietnia 2001 r., OPK 6/2001, ONSA 2001/4/155). Podjęcie przez zarządcę drogi kontroli istniejącego zajęcia, prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a wreszcie wymierzenie przewidzianej prawem sankcji, jest dostatecznym przejawem braku zgody na zajęcie pasa drogowego. Strona nie może się zatem powoływać na bezczynność organu w poprzednich latach, skoro (o czym była już mowa powyżej) była świadoma bezprawności zajęcia, a ponadto kara nie została wymierzona za całość okresu zajęcia, a jedynie za jego niewielki fragment.

Skoro zatem żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, nie można mówić w niniejszej sprawie o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czego przejawem miały być podnoszone przez skarżącego uchybienia. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Skargę należało zatem oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.