Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b) oraz art. 162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. S. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na dz. nr 1 w G. przy ul. [...] wraz z przyłączem do sieci wodno-kanalizacyjnej, wydanej na rzecz P. O.

W uzasadnieniu podano m. in., że ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. Zgodnie z wpisem w rejestrze organu, w dniu [...] r. został zarejestrowany dziennik budowy. Na wniosek E. O. (obecnie E. S.) została wydana w dniu [...] r. decyzja Prezydenta Miasta G. o przeniesieniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na jej rzecz. W dniu [...] r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta G. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w 2013 r., poprzez stwierdzenie ich nieważności przez Wojewodę Śląskiego w Katowicach oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Istotną okolicznością jest również fakt wydania przez organ w dniu [...] r. decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego na rzecz E. O.. Decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym do dnia [...] r., tj. do dnia, w którym Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził jej nieważność. Analizując archiwalne akta decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym dziennik budowy, ustalono, że w dniu [...] roku nastąpiło rozpoczęcie budowy wpisem w dzienniku budowy dokonanym przez kierownika budowy "o pracach przygotowawczych do wykopu pod budynek". Zatem, z wpisów z dziennika budowy wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło przed upływem 17 miesięcy, licząc od dnia, w którym decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. stała się ostateczna, tj. od dnia [...] r. Zgodnie z ówczesnym brzemieniem art. 37 ust. 1 p.b., które obowiązywało do 2006 r., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Nie ma zatem podstaw prawnych do wygaszenia decyzji administracyjnej jw.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika E. S., zaskarżając ją w całości. Podała m. in., że Prezydent zasadnie ustalił i przywołał stan faktyczny sprawy, jednakże wyprowadził z niego wnioski oderwane od rzeczywistości. Żadną miarą nie można przyjąć, że okoliczność wyeliminowania w 2013 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym niektórych decyzji w ww. procesie budowlanym, w jakikolwiek sposób przekłada się na możliwość wykonania omawianych robót budowlanych przez P. O. Czynność ta jest przypisana wyłącznie do osoby inwestora i to jego działania lub ich zaniechanie przekładają się ocenę przepisu art. 37 ust. 1 p.b. i skutków z niego wynikających.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z treścią dziennika budowy wydanego dla przedmiotowej inwestycji roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...] r., a więc przed upływem 2 lat od daty, kiedy decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. stała się ostateczna. Akcentowany przez pełnomocnika fakt przeniesienia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącej pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 p.b., ponieważ z żadnego z przepisów tej ustawy nie wynika, że w związku ze zmianą adresata decyzji dochodzi do wygaśnięcia pozwolenia na budowę wydanego dla pierwotnego inwestora. Dla zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 p.b. znaczenie ma wyłącznie fakt prowadzenia robót budowlanych, niezależnie od tego kto je prowadzi. Przepis art. 162 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane i wskutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Przedmiotowa inwestycja została z kolei wykonana.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożyła przez pełnomocnika E. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 4 i 37 § 1 p.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, przez co nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na podstawie których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Skoro tak, to takiego oparcia nie znajduje również dziennik budowy. Stąd też nie do przyjęcia w realiach niniejszej sprawy jest stanowisko organu, jakoby z dokumentacji powstałej w sprawie można by było przyjąć, że dla zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 p.b. znaczenie ma wyłącznie fakt prowadzenia robót budowlanych, niezależnie od tego kto je prowadzi. Inwestor powinien legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 p.b. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że pod rządem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. prowadzone były roboty budowlane zgodnie z zapisami dziennika budowy, to i tak z dniem [...] r., a zatem przed upływem 2 lat od wydania powyższej decyzji P. O. utraciłby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i po myśli art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wygaszeniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W świetle art. 37 ust. 1 p.b. (w brzmieniu z okresu wydawania ww. decyzji w 1999 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w art. 37 ust. 1 p.b., jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 1311/18). Wygaśnięcie decyzji następuje tu z mocy prawa.

Należy zauważyć, że według art. 41 ust. 1 i 2 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tego rodzaju prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 p.b.).

Organy ustaliły, że w dniu [...] roku nastąpiło rozpoczęcie budowy wpisem w dzienniku budowy dokonanym przez kierownika budowy o pracach przygotowawczych do wykopu pod budynek. Jednocześnie w odwołaniu wskazano wyraźnie, że "(...) Prezydent zasadnie ustalił i przywołał stan faktyczny sprawy (...)", choć zakwestionowano ocenę prawną. Skoro rozpoczęto wykonywanie prac przygotowawczych, to tym samym w świetle art. 41 ust.1 p.b. rozpoczęto przedmiotową budowę. Jest to istotne z punktu widzenia art. 37 ust. 1 p.b. i skutkuje przyjęciem braku przesłanek do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Ostatni z powołanych tu przepisów, jako szczególny, nie może podlegać wykładni rozszerzającej i należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z przywołanej regulacji.

W tym kontekście w wyroku NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2398/17, zwrócono uwagę, że "Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. (...) Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle (...)". W orzeczeniu tym zwraca się także uwagę, że dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 p.b. stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie.

Nie jest jednak rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie – wbrew zapisom dziennika budowy – czy konkretne prace były prowadzone za porozumieniem ze skarżącą, czy wbrew jej woli. Jeśli obecnie uważa, wbrew powyższemu cytatowi z odwołania, że jednak doszło do poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie, miała możliwość złożenia stosownego wniosku w organach ścigania.

W skardze nawiązuje się do art. 40 p.b. Zmiana inwestora w trybie tego przepisu nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Instytucja statuowana przez przepis art. 40 p.b. służy tylko do tego, aby zmienił się adresat ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie jej treść (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., VII SA/Wa 2311/18).

W skardze przywołuje się również art. 162 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 p.b. stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem (wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2019 r., sygn. II SA/Op 74/19).

Organy zatem zasadnie wzięły pod uwagę wpisy w dzienniku budowy, celem ustalenia stanu faktycznego. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokument ten nie został podważony prawnie, w szczególności skarżąca nie wykazała, by doszło do poświadczenia nieprawdy co do dat robót budowlanych i wpisów w dzienniku budowy. W odwołaniu wręcz wskazano, co można powtórzyć, że "(...) Prezydent zasadnie ustalił i przywołał stan faktyczny sprawy (...)". Późniejszy los różnych decyzji zapadłych w ww. procesie budowlanym (z 2000 r. i późniejszych, w tym o przeniesieniu pozwolenia na budowę), a wynikający z rozstrzygnięć w trybach nadzwyczajnych, nie podważa tego, co było faktem i powodowało powstanie stanu rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 p.b.

W postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji budowlanej z powodu braku rozpoczęcia budowy w terminie badaniu podlegają przesłanki wygaśnięcia decyzji, nie zaś przesłanki dotyczące merytorycznej prawidłowości decyzji.

Co więcej, skoro skarżąca składała ówcześnie wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę i realizowała inwestycję, to oznaczało, że przyjmowała, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z 1999 r. nie wygasła. Nie można bowiem skutecznie żądać przeniesienia tej decyzji na inną osobę i realizować inwestycji, kiedy by doszło do jej wygaśnięcia.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 4 i 37 p.b., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.