Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 982/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 982/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę M. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

M. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przepisu art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479; dalej: u.p.e.a.), przez nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie wobec nieistnienia obowiązku nałożonego na skarżącego w tytule wykonawczym, albowiem nie można nałożyć obowiązku dokonania rozbiórki obiektu letniskowego na osobę, która tego obiektu nie postawiła i nie posiada do niego żadnego tytułu prawnego,

2) naruszenie przepisu art. 33 § 2 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nieuwzględnienie, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, w stosunku do skarżącego, mamy do czynienia z błędem co do zobowiązanego,

3) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przepisów i nie zastosował określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) środków kontroli legalności i w konsekwencji nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, choć postępowanie administracyjne było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów postępowania w taki sposób, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na całkowitym pominięciu twierdzeń skarżącego, że nie jest osobą, w stosunku do której powinno toczyć się postępowanie administracyjne, albowiem skarżący ani jego żona nie posiadali i nie posiadają prawa własności ani działki, ani domku, który na niej powstał.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień organów administracji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty są całkowicie niezasadne.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki do stwierdzenia, że organy w wydanych postanowieniach naruszyły przepisy art. 33 § 2 pkt 1 i 3 u.p.e.a., a tym samym brak było podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd Wojewódzki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczone zostały na podstawie akt sprawy okoliczności wskazujące:

- po pierwsze, że ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2016 r. (na str. 5 uzasadnienia wyroku omyłkowo wpisano rok 2015) orzeczono o nakazaniu I. K.-K. i M. K. rozbiórki obiektu letniskowego wybudowanego na oznaczonej nieruchomości (dz. ew. nr 753/21) bez pozwolenia na budowę;

- po drugie, wobec niewykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji, wystawiono tytuł wykonawczy dotyczący M. K. TW-2 z 20 maja 2020 r. Nr ...;

- po trzecie, postanowieniem PINB z dnia 20 maja 2020 r. nałożono na M. K. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku z decyzji z dnia 15 listopada 2016 r.

- po czwarte, wobec niewykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego oraz nieuiszczenia nałożonej grzywny wystawiono w dniu 25 stycznia 2021 r. tytuł wykonawczy ... Nr ... wobec skarżącego w celu wyegzekwowania od niego grzywny w kwocie 10000 zł.

Kontrolowane w sprawie postanowienia dotyczą zarzutów zgłoszonych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie wymienionego wyżej tytułu wykonawczego z 25 stycznia 2021 r.

Mając na uwadze zgromadzony w aktach materiał dowodowy, akceptacji podlegały ustalenia organów obu instancji co do istnienia egzekwowanego obowiązku oraz prawidłowego oznaczenia zobowiązanego, wobec którego wszczęto postępowanie egzekucyjne.

Jak trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, stosownie do art. 33 § 2 u.p.e.a. przedmiotu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym nie może stanowić kwestionowanie rozstrzygnięć zapadłych w uprzednio prowadzonych postępowaniach administracyjnych, których konsekwencją było wszczęcie egzekucji.

Jeżeli więc decyzja PINB z 15 listopada 2016 r. o nakazie rozbiórki została utrzymana decyzją organu wyższego stopnia i nie została uchylona wyrokiem sądu, to zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości administracyjnej, jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w przypadkach w tej ustawie przewidzianych, mianowicie w trybie postępowań nadzwyczajnych.

Skoro w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego decyzja PINB z 15 listopada 2016 r. pozostawała w obrocie prawnym, jak też nie podważono w stosownym trybie postanowienia z 20 maja 2020 r. o nałożeniu grzywny, to nie zachodził przypadek nieistnienia obowiązku, przewidziany w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Podkreślić należy, że w sprawie rozpoznawanej przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu egzekucyjnym w trybie art. 33 – art. 34 u.p.e.a. nie mogły być skutecznie podnoszone zarzuty skarżącego wskazujące na wadliwość decyzji nakładającej na niego obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Podstawową zasadą ustanowioną w art. 29 § 1 u.p.e.a. jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Chociaż w skardze kasacyjnej dostrzeżono znaczenie powyższej regulacji, to jednak mylnie wywiedziono, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ egzekucyjny powinien uwzględnić podnoszone przez skarżącego zarzuty wskazujące na to, że "nie powinien ponosić odpowiedzialności za wybudowanie przedmiotowego obiektu letniskowego bez pozwolenia na budowę, gdyż obiekt ten nie stanowi jego własności, nie został przez niego wybudowany w związku z czym nie może być uznany za osobę, która ma prawo i jest zobowiązana do jego usunięcia".

Z przytoczonych twierdzeń, jak też argumentacji przedstawianej przez skarżącego na wszystkich etapach tej sprawy wynika, że konsekwentnie kwestionuje prawidłowość orzeczonego wobec niego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, chociaż obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie prawnym w czasie, kiedy wydane zostało kontrolowane przez Sąd Wojewódzki postanowienie WINB z 30 czerwca 2021 r.

Wobec powyższego zaakcentować należy jeszcze raz, że organ egzekucyjny nie mógł oceniać, czy skarżący został prawidłowo określony w decyzji PINB z 15 listopada 2016 r. jako adresat obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zgodnie z normą wynikającą z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w sprawę zakończoną decyzję ostateczną.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, to zobowiązany nie może kwestionować w ramach postępowania egzekucyjnego legalności decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r. II OSK 524/12, 20 lutego 2020 r. II FSK 916/18, 1 grudnia 2020 r. II OSK 1583/18, 18 listopada 2021 r. II OSK 3419/18).

Wobec powyższego nietrafny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a.

Zaznaczyć dodatkowo należy, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły z jakich względów nie mógł być uwzględniony zarzut z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. dotyczący błędu co do zobowiązanego.

Również Sąd Wojewódzki wyjaśnił, z jakich przyczyn zarzuty skargi należało uznać za bezskuteczne, tak więc błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu sprawy pominął twierdzenia skarżącego. Tymczasem Sąd Wojewódzki, odnosząc się do argumentów skarżącego, zasadnie uznał je za nietrafne.

W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia. Tym samym nieskutecznie zawarto w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

5