II SA/Ol 787/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-18	
Data wpływu	2014-07-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Hanna Raszkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 3157/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1456; art. 16 ust. 6, art. 17 ust. 1, art. 32 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1, art. 163; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 9 czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia

28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U .z 2013 r. , poz. 1456 ze zm.),

art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205 poz. 1212) uchylono w całości decyzji z dnia 6 marca 2014 r. wydaną przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta E. Zastępcę Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznano C.S prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad N.S. na okresy: od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r.; od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 9 grudnia 2011 r.: od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. oraz odmówiono C.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad N.S. od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 maja 2011 r. oraz od dnia 10 grudnia do dnia 31 grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja wydana została w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) jako wynik wszczętego - postanowieniem z dnia 1 lutego 2014 r. - postępowania wznowieniowego. Podstawą wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 15 kwietnia 2011 r. była przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uośr prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie sprawującej opiekę (tu ojcu dziecka) pod warunkiem, że osoba ta rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą i ten istotny warunek został w decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 r. wskazany w pouczeniu, w którym zawarto także informację o konieczności zawiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia. Oznacza to, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego jest zobowiązana do niezwłocznego poinformowania organu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach wpływających na prawo do świadczenia - w szczególności właśnie o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co zostało wyraźnie wyartykułowane w decyzji doręczonej stronie.

Ustalenia organów oparte zostały na informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w E. z dnia 23 stycznia 2014 r., z której wynika, że C.S. figuruje w rejestrach tego organu od roku 2011 m.in. jako: osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług zgłoszona z tego tytułu od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez płatnika składek "[...]", a także jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług zgłoszona z tego tytułu od dnia 10 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez płatnika składek "{...]".

Jak wynika z akt sprawy - organ w ramach weryfikacji powyższych danych uzyskał

od "[...]" informację (pismo z dnia 4 listopada 2013 r.), iż C.S. otrzymał od tej firmy wynagrodzenie w kwocie 22.6711,13 zł z tytułu umów zleceń za okresy: od 1 do 28 lutego 2011r.; od 1 do 31 marca 2011 r.; od 1 do 30 kwietnia 2011 r. i od 1 do 31 maja 2011 r. Z kolei w zakresie wykonywania pracy zarobkowej w firmie "[...]" - jak wynika z zeznania strony złożonego w dniu 9 września 2013 r. – S. zawarł z firmą "[...]" umowę zlecenia, którą traktował jako zwrot poniesionych przez Niego kosztów telefonicznych oraz jednorazowego przyjazdu do firmy "[...]".

Zdaniem organu powyższe dokumenty wskazują w sposób niewątpliwy, że w okresie od 2 lutego 2011 r. do 31 maja 2011 r. oraz w okresie od 10 do 31 grudnia 2011 r. C.S. wykonywał zatrudnienie w ramach umowy zlecenia a umowy te - zgodnie z definicją zawartą w art. 23 pkt 22 uośr są zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podsumowało, że skoro ustawowym warunkiem pozytywnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanym wart. 17 ust. 1 uośr jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niewykonywanie tych form aktywności zawodowej), to w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jedną z tych form zarobkowania podejmuje (wykonuje), to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jej należne.

Odnosząc się do twierdzeń strony w kwestii rzeczywistego charakteru umów zleceń Kolegium wskazało, że nie można - w świetle informacji ZUS; informacji firm ...] oraz zeznań C.S. złożonych pod odpowiedzialnością karną - przyjąć, że zawarte umowy zlecenia były jedynie zwrotem kosztów za rozmowy telefoniczne lub inne poniesione przez Skarżącego koszty wykonywania pracy na rzecz tych firm bądź traktowane jako pomoc ze strony Skarżącego. Organ dodał też, że C.S. m. in. pełnił funkcję dyrektora i prezesa zarządu. Tak więc znane Mu są takie instytucje jak umowa zlecenie i charakter prawny takiej umowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2014 r. C.S. wniósł o ponowne przeanalizowanie akt sprawy. Podał, że jego zdaniem sprowadzono opiekuna do roli "więźnia" (zakaz otwarcia się na potrzeby innych ludzi, pomoc w realizacji celów); a odzyskanie zaległego wynagrodzenia ma być karą za ciężką pracę, bo to skutkuje zabraniem zasiłku pomimo przedstawienia jasnych dokumentów o rozwiązaniu kontraktu menadżerskiego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż podane w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest częściowa odmowa przyznania C.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad córką. Decyzja wydana została w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jako wynik wszczętego - postanowieniem z dnia 1 lutego 2014 r. - postępowania wznowieniowego. Podstawą wznowienia postepowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 15 kwietnia 2011 r. była przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta E. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną córką N.S. na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją wydane zostało dnia 18 lutego 2014 r., a więc w czasie, w którym przyznane świadczenie zostało już wypłacone.

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Decyzje przyznające świadczenie mają charakter konstytutywny. Stanowisko sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość jest jednolite i ukształtowane w tym zakresie. Trudno bowiem orzekać o przyznaniu świadczenia i określać inną datę jego wypłaty, w sytuacji gdy zainteresowanemu wypłacono już przyznany zasiłek (jak w przedmiotowej sprawie) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, LEX nr 591223, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, LEX nr 554913, wyrok WSA w Lublinie z 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 500/10, LEX nr 753860).

Jeżeli natomiast wskazuje się (jak w niniejszej sprawie), że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny w okresie pobierania świadczenia nie może uchylić tej decyzji z mocą wsteczną (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. IV SA/Po 1271/13).

Powyższe ustalenia nie oznaczają, że dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie jest możliwe. Postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej, co oznacza, że w momencie wydania decyzji orzekającej zwrot takiego świadczenia nienależnie pobranego nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie.

W wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. ( I OSK 1099/12 ,LEX nr 1366412) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim bowiem cytowany wyżej art. 32 ust. 1 omawianej ustawy ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie faktycznym ale powyższą tezę można odnieść wprost do przedmiotowej sprawy.

Należy podkreślić, że te same reguły, które zostały określone w powołanych orzeczeniach odnoszą się do trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienia postępowania. bowiem mniejsze znaczenie ma to na jakiej podstawie decyzja została uchylona. Zasadnicze znaczenie ma to aby rozstrzygnięcie nastąpiło z poszanowaniem zasad i przepisów prawa tym bardziej, że nie zostaje zamknięta droga do ewentualnego dalszego postępowania w przedmiocie nienależnego świadczenia.

W konsekwencji zdaniem Sądu, w sprawie wadliwie - z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r.- organ I instancji uchylił decyzję przyznającą skarżącej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, skoro podstawą faktyczną uchylenia była zmiana sytuacji dochodowej rodziny.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.