Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Grupy Wyborców Gminy Gnojnik na postanowienie Komisarza Wyborczego w Tarnowie II z dnia 26 stycznia 2024 r. nr 18/2024 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze uchyla zaskarżone postanowienie.

Komisarz Wyborczy w Tarnowie II postanowieniem z 26 stycznia 2024 r., nr 18/2024, powołując się na art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) podzielił Gminę Gnojnik na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu.

Skargę od tego postanowienia wniosła Grupa Wyborców Gminy Gnojnik podnosząc zarzut naruszenia art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 3 Kodeksu wyborczego polegającego na utworzeniu jednego okręgu wyborczego, mianowicie okręgu wyborczego nr 2, z jednostki pomocniczej mogącej samodzielnie tworzyć okręg wyborczy (sołectwa Żerków) oraz części innej jednostki pomocniczej mogącej tworzyć dwa okręgi wyborcze (sołectwa Biesiadki).

We wnioskach skargi zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Komisarz Wyborczy w Tarnowie II w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Podniósł, że dotychczasowy podział gminy Gnojnik na okręgi wyborcze ustalony uchwałą Rady Gminy Gnojnik z 20 marca 2018 r., nr XXXV/318/18 jest niezgodny z prawem, gdyż sołectwo Gnojnik podzielono na cztery okręgi wyborcze, gdy tymczasem w tym sołectwie powinno być wybieranych pięciu radnych. Przedstawił dane, z których wynika, że uwzględniając dotychczasowy podział gminy Gnojnik na okręgi wyborcze liczba mandatów z uwzględnieniem ułamków w czterech okręgach wyborczych utworzonych przez podział sołectwa Gnojnik wynosi odpowiednio 1,27651, 1,46743, 1,17544 oraz 1,0257. Podał też, że jednolita norma przedstawicielstwa dla gminy Gnojnik wynosi 534,26666667 zaś w czterech okręgach wyborczych powstałych przez podział sołectwa Gnojnik mieszka odpowiednio 682, 784, 628 oraz 548 osób. Komisarz Wyborczy podał również liczby mandatów z uwzględnieniem ułamków występujących we wszystkich jednostkach pomocniczych gminy Gnojnik, w tym dla sołectwa Biesiadki wynoszącą 1,57224, dla sołectwa Gnojnik wynoszącą 4,94696 oraz dla sołectwa Żerków wynoszącą 0,5428.

Uzasadniając połączenie sołectwa Żerków z częścią sołectwa Biesiadki Komisarz Wyborczy odwołał się do mechanizmu redukcji mandatu nadwyżkowego określonego w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego wskazując, że w dotychczasowym okręgu nr 15 utworzonym wyłącznie z sołectwa Żerków okręgowa norma przedstawicielstwa jest najniższa, mianowicie 293.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż podejmując zaskarżone postanowienie naruszono wynikającą z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Odstępstwa od tej zasady są przewidziane w art. 421 Kodeksu wyborczego, a nadto powszechnie przyjmuje się, że nie stoi ona na przeszkodzie zmianie podziału gminy na okręgi wyborcze, gdy dotychczasowy podział jest niezgodny z prawem (uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., nr 17/2023, w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania - M.P. z 2023 r., poz. 320). Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę, uzasadniając zmianę dotychczasowego podziału gminy Gnojnik na okręgi wyborcze, powołał się jedynie na niezgodność dotychczasowego podziału z przepisami prawa. Jednakże taka niezgodności w ocenie NSA nie zachodzi.

Dotychczasowy podział gminy Gnojnik sprowadza się do tego, że w gminie tej, posiadającej liczbę mieszkańców mniejszą niż 20.000 i w związku z tym liczbę radnych równą 15, oraz siedem jednostek pomocniczych, są dwa okręgi wyborcze powstałe przez podział sołectwa Biesiadki, cztery okręgi wyborcze powstałe przez podział sołectwa Gnojnik, dwa okręgi wyborcze powstałe przez podział sołectwa Gosprzydowa, dwa okręg wyborcze powstałe przez podział sołectwa Lewniowa, trzy okręgi wyborcze powstałe przez podział sołectwa Uszew, oraz po jednym okręgu wyborczym utworzonym z sołectw Zawada Uszewska i Żerków. Taki podział jest zgodny z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, w którym stanowi się, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy oraz że jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.

Dotychczasowy podział gminy Gnojnik jest też zgodny z art. 417 § 3 pkt 1, art. 418 § 1 oraz art. 419 § 2 pkt 1 i § 3 Kodeksu wyborczego, gdyż jednostki pomocnicze w tej gminie zostały podzielone na okręgi wyborcze, w których liczba mandatów ustalona zgodnie z zasadą określoną w art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego wynosi jeden. W szczególności odnosi się to także do sołectwa Gnojnik, które zostało podzielone na cztery okręgi, w których liczba mandatów z uwzględnieniem ułamków mieści się w granicach od 0,5 do 1,49, co stosownie do art. 419 § 2 pkt 1 i § 3 Kodeksu wyborczego oznacza, że w każdym z nich jest wybierany jeden radny. Faktem jest, że ogólna liczba mieszkańców sołectwa Gnojnik (2.642) mogła być przyczyną podziału tego sołectwa na pięć okręgów wyborczych, gdyż przy zastosowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa do liczby jego mieszkańców i uwzględnieniu sposobu ustalania liczby mandatów określonego w art. 419 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu wyborczego podział tego sołectwa na pięć okręgów wyborczych też byłby zgodny z powołanymi przepisami. Wyraźnie jednak należy podkreślić, że w ocenie NSA dotychczasowy podział sołectwa Gnojnik na cztery okręgi wyborcze też jest zgodny z przepisami prawa, co wykluczało, przy braku innych przesłanek, jego zmianę.

Należy mieć na uwadze, że przepisy prawa nie nakazują podzielenia jednostki pomocniczej gminy o liczbie mieszkańców mniejszej niż 20.000, gdy wybieranych byłoby w tej jednostce pomocniczej więcej niż jeden radny, na tyle okręgów wyborczych ile jest mandatów wynikających z zastosowania jednolitej normy przedstawicielstwa do liczby mieszkańców tej jednostki pomocniczej. Z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego wynika, że ustalenie podziału gminy na okręgi wyborcze, ich granic oraz liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach zależy od jednolitej normy przedstawicielstwa, przy czym z punktu pierwszego tego przepisu wynika, że zależność liczby mandatów od normy przedstawicielstwa jest zachowana z uwzględnieniem określonego w tym przepisie sposobu zaokrąglenia ułamków liczby mandatów. Ta zasada na mocy art. 419 § 3 Kodeksu wyborczego ma odpowiednie zastosowanie do podziału na okręgi wyborcze gminy liczącej do 20.000 mieszkańców. Zgodny z prawem jest więc podział w takiej gminie jednostki pomocniczej na okręgi wyborcze, w których wybierany będzie jeden radny z uwzględnieniem tego sposobu zaokrąglania ułamków liczby mandatów, nawet wtedy gdy ewentualna większa liczba okręgów wyborczych zapewniłaby większe przybliżenie liczby wybieranych radnych do jedności. Ustawodawca wyraźnie określa sposób zaokrąglania ułamków liczby mandatów przyjmując, że jeden mandat to wynik zastosowania jednolitej normy przedstawicielstwa mieszący się w granicach od 0,5 do 1,49, zdając sobie niewątpliwie sprawę z tego, że może to prowadzić do różnicy w sile głosów w poszczególnych okręgach wyborczych. Niemniej nie jest dopuszczalne wyrównywanie siły głosów w poszczególnych okręgach wyborczych przez podział gminy na okręgi z naruszeniem zasad podziału określonych w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego i wyjaśnionych w powołanej już uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., nr 17/2023, w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, w szczególności przez łączenie w celu utworzenia okręgu wyborczego jednostek pomocniczych posiadających zdolność do bycia samodzielnym okręgiem wyborczym z częścią innej jednostki pomocniczej. W rozpoznawanej sprawie zaś taki zabieg zastosowano łącząc sołectwo Żerków z częścią sołectwa Biesiadki. Ten niezgodny co do zasady sposób utworzenia okręgu wyborczego jest dopuszczalny jedynie wtedy, gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych jest tego rodzaju, że nie jest możliwy zgodny z prawem podział gminy na okręgi wyborcze bez utworzenia okręgu wyborczego przez dołączenie części jednostki pomocniczej do innej jednostki pomocniczej. Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w rozpoznawanej sprawie. Jak pokazuje dotychczasowy podział gminy Gnojnik, sołectwo Gnojnik może być podzielone na cztery okręgi wyborcze z zachowaniem jednolitej normy przedstawicielstwa z uwzględnieniem zaokrąglania ułamków liczby mandatów w sposób określony w art. 419 § 2 pkt 1 i § 3 Kodeksu wyborczego w każdym z tych okręgów i jednocześnie sołectwo Żerków z normą przedstawicielstwa 0,5428 lub 0,5428 (w odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy podaje różne dane w tym zakresie, jednakże o nieistotnych różnicach), zgodnie z art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego, może stanowić samodzielnie okręg wyborczy.

Powyższą argumentację wzmacnia to, że w ocenie NSA Komisarz Wyborczy błędnie zastosował na podstawie art. 419 § 3 Kodeksu wyborczego mechanizm redukcji mandatów określony w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Ten mechanizm stosuje się, w tym także odpowiednio do gmin liczących do 20.000 mieszkańców, gdy liczba mandatów w okręgu wyborczym jest niezgodna z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego. Podkreślić należy, że dotyczy on redukcji mandatów w okręgu wyborczym, a nie w jednostce pomocniczej gminy. Tymczasem, jak wynika z odpowiedzi na skargę, Komisarz Wyborczy stwierdził, że niezgodna z prawem jest liczba mandatów przypadających na sołectwo Gnojnik, gdyż powinna ona wynosić pięć, a nie jak dotychczas cztery, i w związku z tym zredukował nadwyżkowy mandat w okręgu wyborczym utworzonym dotychczas samodzielnie z sołectwa Żerków. Ten mechanizm redukcji nadwyżkowego mandatu może być zastosowany w przypadku gminy liczącej do 20.000 wówczas, gdy na skutek zmiany liczby mieszkańców w okręgu wyborczym zmieni się liczba mandatów. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż w odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy podał dane, z których wynika, że w żadnym z czterech okręgów wyborczych utworzonych na skutek podziału sołectwa Gnojnik liczba mieszkańców nie wynosi tyle, aby na skutek zastosowania jednolitej normy przedstawicielstwa liczba mandatów przekroczyła 1,49, czyli w istocie po zastosowaniu zasad zaokrąglania ułamków mandatów określonych w art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego osiągnęła liczbę dwa. Dopiero wówczas bowiem dotychczasowy podział gminy Gnojnik na okręgi wyborcze stałby się niezgodny z prawem, mianowicie naruszałby art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego, co powodowałoby konieczność zmiany tego podziału. Wówczas dopuszczalne byłoby zastosowanie mechanizmu redukcji mandatu nadwyżkowego i gdyby okazało się, że w okręgu nr 15 utworzonym samodzielnie z sołectwa Żerków jest najniższa okręgowa norma przedstawicielstwa, to konieczne byłoby zredukowanie mandatu w tym okręgu, co wiązać by się musiało z jego likwidacją. Wtedy też dopuszczalne byłoby przyłączenie tego sołectwa do innej jednostki pomocniczej, gdyż układ przestrzenny i liczba mieszkańców gminy Gnojnik jest taka, że wchodzi w jej skład siedem jednostek pomocniczych, w tym tylko dwie posiadające zdolność do bycia samodzielnie okręgiem wyborczym i pozostałych pięć tak ludnych, że muszą być dzielone, przy czym te dwie najmniej ludne jednostki pomocnicze nie graniczą ze sobą, co powoduje, że nie byłoby innej możliwości utworzenia piętnastu okręgów wyborczych, jak tylko poprzez połączenie sołectwa Żerków z jednym z dwóch okręgów utworzonych przez podział sąsiedniego sołectwa Biesiadki.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż brak było podstaw do zmiany dotychczasowego podziału gminy Gnojnik na okręgi wyborcze.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 420 § 1 i 3 oraz w zw. art. 419 § 1 i art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, orzeczono jak w sentencji.