Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 789/15 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 789/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w dniu 29 stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność § 2 rozkazu personalnego Komendanta [...] nr [...] z dnia 1 kwietnia 1987 r. dotyczącego ustalenia M.A. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia na dzień 30 kwietnia 1987 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej określony rozkaz personalny został wydany na podstawie § 11 ust. 2 zarządzenia nr 27/76 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 1976 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 4, poz. 12 z późn. zm.) oraz zarządzenia nr 1/82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 1982 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby pracy do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego.

Dalej organ wyjaśnił, że przepisy zarządzenia nr 27/76 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 1976 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, zarządzenia nr 1/82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 1982 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby (pracy) do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego, a także ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 z późn. zm.) nie zawierały żadnej podstawy prawnej dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresów pracy funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej przed przyjęciem do służby w Milicji Obywatelskiej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego. Dlatego też ustalenia zawarte w tym zakresie w przedmiotowym rozkazie personalnym stanowiły czynność materialno – techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia funkcjonariuszowi wysługi lat, niemającą charakteru decyzyjnego. Dopiero bowiem § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość.

KGP podkreślił, że w przypadku jeżeli przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i należy stwierdzić jego nieważność.

Komendant [...] rozkazem personalnym z dnia 1 kwietnia 1987 r. nr [...] zaliczył M.A. okres pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu) do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, a więc wbrew uregulowaniom prawnym obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego, podobnie jak przepisom obecnie obowiązującym, które nie przewidywały i nie przewidują możliwości zaliczenia okresu niepełnego wymiaru czasu pracy do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Kierując się powyższymi względami, KGP uznał, że § 2 rozkazu personalnego z dnia 1 kwietnia 1987 r. nr [...] został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym należało stwierdzić jego nieważność.

M.A. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgodziła się, że rozkaz personalny nr [...] z dnia 1 kwietnia 1987 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa czy też bez podstawy prawnej.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, w dniu 4 marca 2015 r. wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą nr 23 z dnia 29 stycznia 2015 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji powtórzył stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej i odniósł się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez odwołanie się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podając, że pojęcie " nieodwracalnych skutków prawnych" można rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest bowiem prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Jeżeli więc skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Nie chodzi więc o możliwość przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny zatem być brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, która chociaż obarczona ciężkim wadami, istniała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności. Nie jest więc tak, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza zatem jedynie sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca na gruncie przedmiotowej sprawy.

KGP podkreślił także, iż z treści art. 156 § 1 Kpa nie wynika, aby niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na długi upływ czasu od jej wydania. Nie stanowi też negatywnej przesłanki w rozumieniu tego przepisu okoliczność, iż decyzja nie została wcześniej w żadnej formie zakwestionowana.

Powyższe oznacza, iż brak jest podstaw do twierdzenia, iż przy wydawaniu decyzji poprzedzającej doszło do naruszenia art. 156 § 2 Kpa.

Dalej organ wskazał, że zasada ochrony praw słusznie nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Ochrony zatem pozbawione są prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie oraz te, które nie znajdują uzasadnienia w warunkach demokratycznego państwa. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i możliwe jest odstąpienie od niej. Istotne jest przy tym, że do "praw nabytych" nie zaliczamy wszystkich podmiotowych skutków decyzji, a jedynie te, które powstają w sferze materialnoprawnej strony. Nie będą nimi uprawnienia procesowe, co wynika z istoty decyzji jako aktu stosowania prawa, a także z uwagi na jedynie służebną ich rolę wobec uprawnień materialnoprawnych. Ponadto, do praw nabytych z decyzji należą tylko przysporzenia wynikające z jej treści, co pozostawia poza ich zakresem wszystkie inne komponenty sytuacji prawnej, które powstaną w związku z daną decyzją, np. z mocy samego prawa.

W kontekście powyższego KGP uznał, iż zasada praw nabytych nie będzie miała zastosowania do rozkazu personalnego Komendanta [...] nr [...] z dnia 1 kwietnia 1987 r., bowiem dane rozstrzygnięcie nie kształtowało uprawnień materialnoprawnych.

M.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 marca 2015 r.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu było zweryfikowanie, czy kwestionowany rozkaz personalny rażąco narusza prawo oraz inne przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Organ dokonał weryfikacji rozkazu personalnego z dnia 1 kwietnia 1987 r. w powyżej opisanym zakresie, a w konsekwencji stwierdził jego nieważność z uwagi na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Dalej Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 156 § 2 Kpa określił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawodawca zatem nie przewidział żadnego ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o których mowa w pkt 2 powołanego przepisu.

Trybunał Konstytucyjny, odpowiadając na pytanie prawne, czy art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku podał m. in., że na gruncie pierwotnej wersji Kpa przesłanka "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" była szeroko rozumiana i stosowana też do wypadków wydania decyzji z istotnym naruszeniem prawa, o których Kpa wyraźnie nie wspominał. Dodanie w 1980 r. do Kpa słów o decyzji wydanej z " rażącym naruszeniem prawa ", spowodowało z jednej strony zawężenie – względem przyjmowanego w praktyce na tle rozporządzenia z 1928 r. i pierwotnej wersji Kpa.- rozumienia przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio Kpa do opisanej w niej literalnie sytuacji, tj. wydania decyzji bez podstawy materialnoprawnej. Z drugiej strony, nowelizacja K.p.a. przyniosła dodanie w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa przesłanki wyrażonej za pomocą formuły ogólnej, która jest szeroko interpretowana.

Zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji, ma pierwszoplanowe znaczenie i szeroki zakres, a zasada praworządności przewidziana w art. 7, z niej wynika i stanowi jej konsekwencję.

Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczenia stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem, możliwość wzruszenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Unormowanie wynikające z art. 156 § 2 Kpa powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumiana w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Zaskarżony przepis narusza taką równowagę, bo przewidziany w nim wyjątek od zasady trwałości decyzji nie dotyczy sytuacji, w których decyzje zawierają porównywalne gatunkowo kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności nie odnosi się on do ogólnej przesłanki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa). W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji.

Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt in fine Kpa, nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Natomiast art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania aktów o wskazanym wyżej charakterze ustawa zasadnicza pozostawia ustawom. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odpowiednie postanowienia zawierają art. 145a § 1 Kpa, oraz art. 272 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II FSK 1964/13, Lex nr 1375594), zgodnie z którym jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511).

Sąd I instancji stwierdził, iż kontrolowany w trybie nadzorczym rozkaz personalny został wydany w dniu 1 kwietnia 1987 r. w związku z przyjęciem skarżącej do służby w Milicji Obywatelskiej. Mocą tej decyzji ustalono skarżącej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w wysokości łącznie 9 lat i 2 miesiące. W oparciu o te ustalenia wypłacano skarżącej aż do chwili zakończenia służby, tj. do 6 maja 2012 r. szereg różnych świadczeń związanych z tą wysługą, a mianowicie dodatek z tytułu wysługi lat oraz szereg nagród jubileuszowych.

Stwierdzenie nieważności rozkazu z dnia 1 kwietnia 1987 r. nastąpiło już po zakończeniu w dniu 6 maja 2012 r. przez skarżącą służby w Policji ostateczną decyzją z dnia 4 marca 2015 r. nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, upływ lat, a także skutki prawne, jakie wywoływał ww. rozkaz z 1987 r. stanowią negatywną przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą .

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 obligował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji nr 37 z dnia 4 marca 2015 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo iż wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym, a także, wbrew treści decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 4 marca 2015 r. z której jednoznacznie wynikało, iż nie tylko przesłanka rażącego naruszenia prawa, ale także przesłanka braku podstawy prawnej uzasadniała zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również, że "(...) skutki prawne, jaki wywołała ww. decyzja z 1987 r. stanowią negatywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (...)";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie decyzji, a nie jedynie przywołanie treści przepisów, a także poprzez wydanie orzeczenia, którego uzasadnienie zawiera sprzeczności same w sobie pomiędzy poszczególnymi jego częściami;

3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kp.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu z zastosowaniem innego kryterium niż kryterium legalności, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji przy błędnym założeniu, że "(...) upływ lat, a także skutki prawne, jakie wywołała ww. decyzja z 1987 r. stanowią negatywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (...)".

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, który orzekł jedynie, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, znajduje zastosowanie także do decyzji (ma wpływ na ocenę jej prawidłowości), która została wydana bez podstawy prawnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta Głównego Policji nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż jego uzasadnienie jest ( i tu należy zgodzić się ze skargą kasacyjną ) częściowo błędne.

W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie znajdował zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. P 46/13, stwierdzający że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku, ( na co z resztą zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednak z faktu tego wyprowadził niewłaściwe wnioski ), Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika zakresowy charakter przedmiotowego wyroku, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 K.p.a. z systemu prawa, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu.

Nadto kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłankę wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016 r., I OSK 2632/15 i z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 2631/15 oddalał skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego.

Niezależnie jednak od powyższego uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji należy ocenić jako prawidłowe.

Trzeba przypomnieć, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja stwierdzająca nieważność została wydana z powołaniem się na brak podstawy prawnej do wydania rozkazu personalnego, którego nieważność została zaskarżoną decyzją stwierdzona oraz na rażące naruszenie prawa.

Już w tym miejscu należy zauważyć, że stwierdzenie przez Komendanta Głównego Policji nieważności rozkazu z powodu braku podstawy prawnej do jego wydania jest nieprawidłowe.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisów upoważniających organ do działania w określonej materii – brak regulacji prawnej. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ kwestia zaliczania okresów służby do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego była uregulowana zarządzeniem Nr. 1/82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 1982r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby ( pracy ) do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustaleniu uposażenia zasadniczego oraz ustawą z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej PRL ( Dz. U. Nr. 38, poz. 181 ze zm. ).

Zgodnie z art. 95 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych określa zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Okoliczność, iż z obowiązujących wówczas przepisów nie wynikał obowiązek wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, nie oznacza że rozstrzygnięcie w takiej właśnie formie zostało wydane bez podstawy prawnej. Jak powiedziano wcześniej brak podstawy prawnej zachodzi wtedy gdy brak jest jakiejkolwiek regulacji danej materii, a nie gdy forma w jakiej następuje rozstrzygnięcie jest nieprawidłowa.

Już choćby z tej przyczyny zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem wbrew stanowisku Komendanta Głównego Policji istniała podstawa prawna do wydania rozkazu personalnego z dnia 1 kwietnia 1987r.

Natomiast powołanie się przez organ na drugą przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności rozkazu z dnia 1 kwietnia 1987r. tj. rażące naruszenie prawa należy uznać za uzasadnione. W dacie wydania rozkazu brak było bowiem przepisów pozwalających zaliczyć milicjantowi do wysługi lat od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego, okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. W dacie wydania rozkazu obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 stycznia 1982r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby /pracy do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustaleniu uposażenia zasadniczego. W oparciu o § 1 w/wym zarządzenia istniała możliwość zaliczenia milicjantowi do wysługi lat okresu pracy w uspołecznionym zakładzie pracy wykonywanej przed przyjęciem do służby. Warunkiem zaliczenia było jednak wykonywanie pracy w pełnym wymiarze czasu pracy.

Mimo to rozkazem personalnym z dnia 1 kwietnia 1987r. Komendant [...] zaliczył M.A. okres pracy w wymiarze ½ etatu do wysługi lat. Należy podkreślić, że także w obowiązującym porządku prawnym brak jest uregulowań, które pozwalałyby na zaliczenie policjantowi do wysługi lat okresu pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Uwzględniając skargę M.A. Sąd I instancji, wprawdzie bardzo lapidarnie wypowiedział się co do powodów takiego rozstrzygnięcia, stwierdził jednak , że upływ lat i skutki jakie wywołał rozkaz oceniony przez organ jako rażąco naruszający prawo, stanowią negatywną przesłankę do stwierdzenia jego nieważności – art. 156 § 2 K.p.a.

Chociaż Sąd I instancji nie powołał się wprost na art. 156 § 2 K.p.a., należy przyjąć iż w jego ocenie w sprawie przepis ten znajdował zastosowanie. Sąd przesądził bowiem, że nieodwracalne skutki prawne jakie wywołał rozkaz z 1987r. stanowią negatywną przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Z oceną taką należy się zgodzić.

Wprawdzie skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. , odnosi go jednak wyłącznie do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 maja 2015r. znajduje zastosowanie do decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Oznacza to, że skarga kasacyjna skutecznie nie kwestionuje oceny Sądu I instancji co do nieodwracalnych skutków jakie wywołał rozkaz z 1987r.

Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z powodu uznania go za rażąco naruszający prawo, w ogóle nie zajął się analizą skutków jakie wywołał rozkaz z dnia 1 kwietnia 1987r. Należy podkreślić, że decyzja stwierdzająca nieważność w/wym rozkazu została wydana po kilkudziesięciu latach ( 28 latach ) pozostawania w obrocie prawnym rozkazu z dnia 1 kwietnia 1987r. i już po zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji. Niewątpliwie w tak długim okresie czasu skarżąca nabywała uprawnienia związane z wysługą lat i realizowała je, pozostając w przekonaniu że jej przysługują. Chodzi tu zarówno o prawa majątkowe np. wysokość uposażenia zasadniczego, dodatki do uposażenia, nagrody, jak i prawa niemajątkowe np. wymiar urlopu wypoczynkowego.

W takim stanie faktycznym należy zgodzić się z Sądem I instancji co charakteru skutków jakie wywołał rozkaz z 1987r.

Za wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w doktrynie i orzecznictwie uważa się sytuację, w której brak jest przepisów prawnych, mogących stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności prowadzących do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych wywołanych przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze zwolnieniem M.A. ze służby w Policji nie istnieje już prawo do ustalenia na nowo wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza. Nie jest zatem możliwe odwrócenie skutków rozkazu personalnego z 1987r.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawiera w swej podstawie zarzutów pozwalających zakwestionować ocenę Sądu I instancji w tym zakresie, dalsze rozważania w tej materii prowadziłyby do naruszenia zasady wynikającej z art. 183 § 1 P.p.s.a. ( związania Naczelnego Sądu Administracyjnego) granicami skargi kasacyjnej )

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.