III OSK 1243/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-04	
Data wpływu	2022-05-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Po 21/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 68 ust. 9; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 21/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 21/22 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 16 września 2021 r. w sprawie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą zarządzenia, którego nieważność stwierdził Wojewoda, był art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.), który wskazuje, że w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu jest jasna – w sposób enumeratywny i kompletny wskazano w nim kolejność osób, które mogą zastępować nieobecnego dyrektora. Co istotne, skarżąca nie podnosi zarzutów dotyczących błędnej wykładni powyższego przepisu, wskazując jedynie, że rolą Wojewody było dokonanie wykładni prawa, w tym omawianego przepisu. Sąd zauważył jednakże, że wobec redakcji art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego uznać należało, że jest to przepis jasny, nie podlegający zasadom wykładni.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, iż osoba powołana do pełnienia funkcji dyrektora szkoły nie jest w niej zatrudniona, a w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w S. jest dwóch wicedyrektorów. Powołany J.K. nie widnieje w szczegółowym wykazie kadry pedagogicznej powyższej szkoły. Aktualnie jest on dyrektorem pobliskiej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wobec istniejących dwóch stanowisk wicedyrektora w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w S., powierzenie okresowego pełnienia obowiązków dyrektora tejże szkoły J.K., który nie jest nawet nauczycielem w przedmiotowej szkole, stanowiło istotne naruszenie prawa. Doszło bowiem do naruszenia art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego poprzez powierzenie obowiązków dyrektora szkoły osobie niewymienionej w powyższym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g., art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) oraz art. 72 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie w toku wykładni konstytucyjnej zasady dobra dziecka,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego poprzez oddalenie skargi Gminy S. na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, pomimo że w sprawie nie zachodziło istotne naruszenie prawa przez organ Gminy skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia Wójta w związku z czym to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna powinna być tak skonstruowana, aby z zawartych w niej zarzutów można było precyzyjnie określić, który przepis prawa materialnego lub procesowego został przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosowany lub dokonano jego błędnej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać samych zarzutów w taki sposób, aby podlegały one rozpoznaniu.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z Poznaniu art. 72 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię. Powołany przepis konstytucyjny składa się z czterech ustępów zawierających odrębne normy prawne, a ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani też jej uzasadnienie nie precyzyjne, który ustęp powołanego art. 72 Konstytucji RP został poddany błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym zarzut ten nie podlega rozpoznaniu.

Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnej wykładni art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Skoro w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w S. utworzono dwa stanowiska wicedyrektorów tej Szkoły i oba te stanowiska w dacie wydania unieważnionego przez organ nadzoru zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 16 września 2021 r. nr [...] były obsadzone, to nie było podstaw do powierzenia okresowego pełnienia obowiązków czasowo nieobecnego Dyrektora tej Szkoły osobie niepełniącej obowiązków wicedyrektora w tej Szkole.

Takiej możliwości nie dopuszcza ww. przepis, a tym samym Wójt Gminy [...]naruszył nie tylko art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, ale także art. 7 Konstytucji RP nakazujący, aby każdy organ wykonujący władzę publiczną działał tylko na podstawie i w granicach prawa. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić w sytuacji nadzwyczajnej lub nietypowej możliwość powierzania pełnienia obowiązków dyrektora szkoły publicznej innemu nauczycielowi tej szkoły lub nauczycielowi innej szkoły w przypadku, gdy w takiej szkole byłoby stanowisko wicedyrektora, to musiałoby to znaleźć wyraźnie uregulowanie w przepisach Prawa oświatowego. Takiej regulacji Prawo oświatowe jednak nie zawiera.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W żaden sposób nie zostało wykazane, aby Wójt Gminy [...]dopełnił staranności w wykonywaniu tego zadania poprzez np. powierzenie pełnienia obowiązków nieobecnej Dyrektor jednemu z wicedyrektorów tej Szkoły. Jeżeli w danej szkole jest kilka etatów kierowniczych (wicedyrektorskich), to przede wszystkim należało wskazać jednego z wicedyrektorów do pełnienia funkcji dyrektora, a w razie potrzeby wraz z pomocą dla tego wicedyrektora pozwalających na należyte pełnienie funkcji kierowniczych.

Powołany art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego nie może uzasadniać naruszenia przepisów Prawa oświatowego, w tym art. 68 ust. 9 tej ustawy.

Nie można też uznać za zasadny zarzut dokonania w tej sprawie przez Sąd

art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Zgodnie z tym przepisem we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

Z tego przepisu wynika, że działając na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki, państwo - w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra - musi podejmować wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne. NSA w wyroku z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 1875/18 wskazał, że według Komitetu Praw Dziecka koncepcja najlepiej pojętego interesu dziecka ma trojaką naturę: a) w zakresie prawa materialnego, zgodnie z którym prawo dziecka do oceny i uwzględnienia jego najlepiej pojętego interesu ma być postrzegane jako sprawa nadrzędna podczas rozważania różnych interesów w celu podjęcia decyzji w danej sprawie oraz jako gwarancja, że prawo to będzie zawsze przestrzegane podczas podejmowania decyzji dotyczących dziecka, grupy określonych lub nieokreślonych dzieci, lub dzieci w ogóle. Przepis ten stanowi wewnętrzne zobowiązanie Państw-Stron, ma bezpośrednie zastosowanie (jest samowykonalne) i można się na nie powoływać przed sądem; b) jako zasada podstawowej interpretacji prawnej, zgodnie z którą jeżeli dany zapis można zinterpretować na więcej niż jeden sposobów, należy wybrać taki, który najskuteczniej służy najlepiej pojętemu interesowi dziecka, a podstawę do interpretacji stanowią prawa gwarantowane Konwencją i protokołami fakultatywnymi; c) w zakresie procedury postępowania w ten sposób, że zawsze wtedy, gdy podjęta ma być decyzja, która będzie miała wpływ na konkretne dziecko, określoną grupę dzieci lub dzieci w ogóle, podczas jej podejmowania należy uwzględnić ocenę jej ewentualnego (pozytywnego lub negatywnego) wpływu na dziecko lub dzieci, których decyzja ta dotyczy. Ocena i ustalenie najlepiej pojętego interesu dziecka wymaga gwarancji procesowych. Ponadto uzasadnienie danej decyzji musi pokazywać, że prawo to zostało wyraźnie uwzględnione. W tym względzie Państwa-Strony powinny wyjaśnić, w jaki sposób prawo to było przestrzegane przy podejmowaniu danej decyzji, czyli jakie działania zostały uznane za działania będące w najlepiej pojętym interesie dziecka, jakie przyjęto kryteria i jak interesy dziecka wyglądają w zestawieniu z innymi rozwiązaniami w ramach szeroko pojmowanej polityki czy rozwiązań w konkretnych przypadkach (por. Komentarz Ogólny nr 14 (2013). Prawo dziecka do zabezpieczenia jego najlepiej pojętego interesu jako sprawy nadrzędnej, Komitet Praw Dziecka sześćdziesiąta druga sesja, Genewa, 14 stycznia - 1 Lutego 2013 r.).

Mając na uwadze ww. interpretację art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie unieważnienie zarządzenia Wójta Gminy [...]z dnia 16 września 2021 r. nr 129/2021 nie naruszyło ww. przepisu. Wskazane w piśmie z dnia 18 października 2021 r. wyjaśnienia Wójta Gminy [...]wskazują na brak precyzyjnego określenia uprawnień dwóch wicedyrektorek Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. Okoliczność składania skarg przez rodziców uczniów nie oznacza w tej sprawie, że jedyną możliwością było naruszenie art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego. Wójt Gminy [...] nie wykazał, jakie czynności podejmował celem doprowadzenia do prawidłowego prowadzenia tej Szkoły w okresie czasowej nieobecności jej Dyrektor. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy to wójt jako organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a w szczególności w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. W ramach tak sprawowanego nadzoru Wójt może, stosownie do art. 57 ust. 3 w związku z art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego wydawać osobie pełniącej obowiązki dyrektora szkoły zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji.

Także nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie obejmującym art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego poprzez oddalenie skargi Gminy [...]na rozstrzygnięcie nadzorcze, pomimo że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie nie zachodziło istotne naruszenie prawa przez Wójta Gminy [...]. Art. 145 § 1 P.p.s.a. nie mógł być podstawą kontroli w tej sprawie, ponieważ to na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd kontroluje akt nadzoru i w razie uwzględnienia skargi, akt taki uchyla. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 16 września 2021 r. nr [...] w sprawie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły obarczone było wadą polegającą na naruszeniu art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego i naruszenie to stanowiło istotną wadę, to zasadnym było na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym zasadnie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy [...] zasądzić na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).