Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie Oddział we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/10 o odrzuceniu skargi [...] S.A. w Warszawie Oddział we W. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] S.A. Oddział we W. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Za jej odrzuceniem przemawia okoliczność, że zarzucana organowi administracji publicznej bezczynność nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Jak podkreślił Sąd, kwestie ujawnienia w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa należą do materii cywilnoprawnej. Oświadczenie o ujawnieniu w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego. Oświadczenie takie zmierza wyłącznie do wywołania skutków cywilnoprawnych. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji przyjął, że bezczynność w zakresie złożenia oświadczenia woli przez organ powiatu jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa – skierowane do oznaczonego podmiotu – sądu wieczysto-księgowego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Uznając zatem niedopuszczalność zaskarżenia tak zakreślonego przedmiotu sprawy Sąd pierwszej instancji, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę [...] S.A. Oddział we W.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia [...] S.A. Oddział we W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, które przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, dotyczy cywilnoprawnego oświadczenia woli organu, jako podmiotu prawa cywilnego i nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego. Powyższe naruszenie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, spowodowało błędną interpretację art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek ten nie należy do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz spowodowało błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga na bezczynność Starosty Powiatu w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały bowiem odrzuceniem skargi.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność organu mieści się w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi jest niepodjęcie przez Starostę Powiatu Wrocławskiego czynności wynikającej z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmowanej w ramach postępowania o podział nieruchomości. Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Należy stwierdzić, że obowiązek właściwego organu do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium rozstrzygającym dla zaliczenia bowiem aktu lub czynności organu administracji publicznej do zakresu hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest między innymi obligatoryjny wymóg kierowania do indywidualnego podmiotu oraz publicznoprawny charakter, które muszą zaistnieć kumulatywnie.

Istotą obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 ustawy i gospodarce nieruchomościami, jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego. Wystąpienie z wnioskiem wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej i należy do trybu nieprocesowego – art. 6261 § 1 i 2 k.p.c. Wniosek taki nie jest zaadresowany do indywidualnego podmiotu. Ponadto wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego w celu ujawnienia zmiany stanu prawnego, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest pozbawione publicznoprawnego charakteru. Właściwy organ jest wprawdzie organem reprezentującym Skarb Państwa, jednakże jego działania związane z wszczęciem postępowania wieczystoksięgowego nie stanowią postaci realizowania władczych uprawnień organu administracji publicznej, lecz są procesową czynnością o charakterze cywilnoprawnym. Władcze uprawnienia organu administracji publicznej uległy zrealizowaniu mocą ostatecznych decyzji zatwierdzających podział działek.

Za cywilnoprawnym charakterem czynności organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także fakt, iż przepis ten jest powtórzeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm), w zakresie sformułowania ustawowego obowiązku każdego właściciela nieruchomości do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast konsekwencje nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej określone zostały w art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony właściciela może rodzić jego odpowiedzialność odszkodowawczą na rzecz osoby trzeciej, gdy na skutek nieujawnienia tego prawa doznała szkody - art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem, interes prawny skarżącego w podlegać może ochronie prawnej jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2008 r., Nr 116 poz. 733) starostowie mają obowiązek złożenia we właściwych sądach rejonowych wniosków o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu tego prawa. Zaniedbanie zaś tego obowiązku podlega ukaraniu karą pieniężną, nakładaną przez wojewodę - art. 8 ust. 1 ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.