II OSK 292/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-07	
Data wpływu	2021-02-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 196/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293;  art. 63 ust. 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. i K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 196/20 w sprawie ze skargi T. H. i K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 196/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. H. i K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej nowo wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...] położonej w M., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. H. i K. H., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię art. 63 ust. 5 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że:

a. w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 63 ust. 5 u.p.z.p., polegające na wyraźnej sprzeczności pomiędzy decyzją przenoszącą uprawnienia do zabudowy terenu a jasną i nie budzącą wątpliwości treścią art. 63 ust. 5, bowiem zgodnie z wykładnią językową w ramach tego przepisu można dokonać jedynie zmiany podmiotowej, wymogu takiego nie spełnia, w ocenie sądu pierwszej instancji, ingerencja w treść decyzji poprzez wskazanie w treści decyzji przenoszącej numeru ewidencyjnego działki o mniejszym obszarze, powstałej w wyniku podziału dokonanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem zastosowana wykładnia jest wadliwa, brak oczywistości naruszenia i ww. jawnej i wyraźnej sprzeczności pomiędzy art. 63 ust. 5 u.p.z.p. a decyzją, wobec której stwierdzono nieważność, ponieważ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone dla każdej działki powstałej w wyniku podziału bezpośrednio w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego na każdej z wydzielonych działek może być realizowana niezależnie od pozostałych, zatem w konsekwencji, w okolicznościach sprawy, występuje jedynie zmiana podmiotowa, skoro dla działki nr [...] położonej w M. gm. P. warunki zabudowy zostały określone już w treści decyzji o warunkach zabudowy nr [...], późniejsze przywołanie w decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z [...] września 2018 r. przenoszącej, zmienionego numeru ewidencyjnego działki nie skutkuje zmianą treści decyzji o warunkach zabudowy.

b. w zakresie zastosowanej wykładni językowej ww. art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zrównano pojęcie "obszaru" oraz "terenu", "powierzchni", której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w tej decyzji, co do możliwości odrębnej i niezależnej zabudowy każdej z działek powstałych w wyniku podziału, co w rezultacie doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku, że powołanie w decyzji przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu nowego oznaczenia ewidencyjnego działki powstałej w wyniku podziału geodezyjnego dopuszczonego w tej decyzji, uniemożliwia przyjęcie na siebie wszystkich warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania i ingerencji w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jest wadliwe już choćby z tego powodu, że art. 63 ust. 5 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "warunki", które to warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone niezależnie dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału i nie wyklucza (w okolicznościach sprawy) takiej zmiany podmiotowej w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot odrębnie co do każdej z działek powstałych w wyniku podziału, bowiem wobec redakcji przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy spełnione jest kryterium przyjęcia przez następcę prawnego wszystkich warunków zawartych w ww. decyzji, nadto należy takie przeniesienie kwalifikować wyłącznie jako zmianę podmiotową, umożliwiającą realizację inwestycji, jeżeli może być realizowana niezależnie i funkcjonować samodzielnie,

c. wykładnia językowa art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zastosowana przez sąd pierwszej instancji, doprowadza do wniosku, że zachodzi sprzeczność pomiędzy jasną treścią tego przepisu a decyzją Wójta Gminy P. nr [...] z [...] września 2018 r., ponieważ zmienia treść decyzji o warunkach zabudowy, a także poczynione przez ten sąd ustalenia co do analizy urbanistycznej dokonanej jedynie w zakresie działki nr [...], uniemożliwiają zaakceptowanie tej decyzji nawet ze względu na cel wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej warunki zabudowy niezależnie dla każdej z działek powstałej w wyniku podziału działki nr [...] położonej w M. gm. P. Stanowisko to jest błędne z uwagi na brak oczywistości naruszenia oraz jawnej i wyraźnej sprzeczności z art. 63 ust.5 u.p.z.p., ponieważ już sama redakcja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na fakt, że nie występuje rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu w części, tj. w zakresie działki powstałej w wyniku podziału, dla której określono niezależne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu już w treści decyzji pierwotnej, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, prezentowana przez skarżących wykładnia nie jest wyłączona przez brzmienie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., nadto ustalenia odwołujące się do analizy urbanistycznej, są sprzeczne z jej treścią znajdującą odzwierciedlenie w treści decyzji o warunkach zabudowy, poza tym w aktach sprawy brak jest analizy urbanistycznej, do której odwołuje się w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji, zatem jakiekolwiek ustalenia, wykładnia łub wnioski dokonane w oparciu o niepełny materiał dowodowy akt sprawy administracyjnej skutkują tym, że obarczona jest błędem, bowiem sąd administracyjny nie może dokonać prawidłowo kontroli legalności decyzji administracyjnej, wobec której orzeczono nieważność postępowania;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem skoro istnieje konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p., to skutkuje to tym, że nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem skoro treści przepisu nie można ustalić w jego bezpośrednim brzmieniu, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco, tym bardziej, że w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 161/18 wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 162/18 wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 164/18 wyrok z dnia 22 maja 2018 r., II SA/Gd 371/18 wyrok z dnia 18 września 2018 r., II SA/Gd 507/18 wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., II SA/Gd 593/18 wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 823/19 wyrok z dnia 27 marca 2019 r. toczących się przed WSA w Gdańsku, ten sam sąd zajął odmienne stanowisko dopuszczające w konkretnych stanach faktycznych, tożsamych z niniejszą sprawą, możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części, tj. w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości (działki) powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy, dla której warunki zabudowy zostały określone bezpośrednio w decyzji o warunkach zabudowy;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 65 u.p.z.p., dokonanie błędnej wykładni językowej art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przedstawionej zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej w zakresie możliwości zmian podmiotowych oraz ingerencji w treść decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy, w kontekście brzmienia decyzji pierwotnej nr [...] i ustalenia warunków zabudowy dla każdej działek powstałych w wyniku podziału już w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez odniesienia się do innych przepisów u.p.z.p., skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa oraz niewłaściwym zastosowaniem art. 6 i art. 65 u.p.z.p., albowiem te dwa ostatnie przepisy nie zostały zastosowane, co skutkuje, w okolicznościach sprawy, naruszeniem zasady planistyki przestrzennej polegającej na wolności zagospodarowania terenu, jeżeli istnieje tytuł prawny do nieruchomości i sposób zagospodarowania jest zgodny z istniejącą decyzją o warunkach zabudowy, tym samym uniemożliwia realizację inwestycji następcy prawnemu podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dopuszczeniem podziału i określeniem niezależnych warunków zabudowy dla każdej z działek powstałych w wyniku tego podziału i pomija, że zbycie części terenu (działki powstałej w wyniku podziału) objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy nie powoduje wygaśnięcia tej decyzji (tj. nr [...]), która może być realizowana na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę,

4. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, co było skutkiem błędnej wykładni art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wskazanej w zarzucie 1-3 w zakresie dokonanych decyzją Wójta Gminy P. nr [...] zmian podmiotowych i przedmiotowych, co skutkuje naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych i niezastosowaniem art. 16 § 1 k.p.a., tym bardziej że w oparciu o decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. wydano prawomocne pozwolenie na budowę dla działki nr [...] w M.,

5. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwie dokonano kontroli legalności decyzji administracyjnej SKO w G. z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...], ponieważ sąd pierwszej instancji dokonał dowolnych i sprzecznych z treścią materiału dowodowego ustaleń faktycznych przyjmując, że:

– decyzja o warunkach zabudowy nr [...] ustalała warunki zabudowy dla działki [...],

– decyzja z [...] września 2018 r., nr [...] dokonuje istotnej zmiany w jej treści, tj. ustala warunki zabudowy dla działki [...] (powstałej z podziału działki [...]),

– parametry działki o większej powierzchni stały się parametrami zabudowy działki o mniejszej powierzchni,

– gdyby wnioskodawca chciał ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] to wówczas byłby inny obszar analizy i inne mogłyby zostać ustalone warunki zabudowy,

– nie można dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono.

Powyższe ustalenia są sprzeczne z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy, są dokonane wbrew brzmieniu ww. decyzji o warunkach zabudowy, a także sprzeczne z wnioskami analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...], co skutkowało przyjęciem w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że w analizie urbanistycznej badano i dokonano ustaleń w zakresie możliwości zabudowy jedynie obszaru działki przed podziałem, tj. działki [...] – przedmiotowa konkluzja sądu pierwszej instancji legła u podstaw dokonania wykładni art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zakresie zmiany treści decyzji pierwotnej treścią decyzji przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie nabywanej nieruchomości, a ponieważ analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik nr 2 nie znajduje się w aktach sprawy, WSA w Gdańsku na podstawie akt sprawy nie mógł dokonywać takich dowolnych ustaleń, kontrolując legalność skarżonej decyzji administracyjnej, zatem niewątpliwie powyższe uchybienie dyskwalifikuje skarżony wyrok, bowiem miało istotny wpływ na jego treść i w sposób oczywisty świadczy o wadliwości dokonanej kontroli legalności decyzji administracyjnej;

6. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak analizy urbanistycznej załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...], który to dokument stanowi podstawę ustaleń faktycznych świadczy o niekompletności akt administracyjnych, których uzupełnienia powinien był zażądać sąd pierwszej instancji, zaś wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt uniemożliwia ocenę legalności decyzji SKO w G. z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...], skoro treść tego dokumentu powoływana jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w oparciu o ten dokument wydano rozstrzygnięcie;

7. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi z [...] lutego 2020 r., zawartych pkt 1 lit. b, pkt 2 a, b, co powoduje, że sąd pierwszej instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić, czy ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej odpowiadają prawu, a więc nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej;

8. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art.100 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 51 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia 5 sierpnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177) w zw. z art. 2432 k.p.c. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak rozstrzygnięcia co do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w skardze z [...] lutego 2020 r. skutkuje tym, że złożone dokumenty stanowią dowody w aktach sprawy, które winny zostać ocenione w treści uzasadnienia wyroku, natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, iż dowodów takich nie oceniono, skutkuje to brakiem prawidłowej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i brakiem prawidłowej oceny legalności decyzji SKO z [...] stycznia 2020 r.;

9. naruszenie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd pierwszej instancji błędnie oparł rozstrzygnięcie zawarte w skarżonym wyroku o wyrok NSA w sprawie II OSK 1494/19 z dnia 28 kwietnia 2020 r., stosując ten wyrok do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której wyrok ten zapadł, jest całkowicie odmienny od okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, wobec braku związania sądu pierwszej instancji treścią ww. wyroku w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. brak było podstaw do jego stosowania w niniejszej sprawie, co miało, jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, niewątpliwy i istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż do odmiennego stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zastosowano rozstrzygnięcie, które go nie dotyczy, zmieniając dotychczasowe orzecznictwo pierwszej instancji w zakresie objętym stanem faktycznym sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi K. H. i T. H. na decyzję SKO w G. z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...] dotyczącej decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z [...] września 2018 r.;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4. oraz o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze wszystkimi załącznikami, w tym załącznikiem nr 2 stanowiącego analizę urbanistyczną do tej decyzji, na okoliczność, że przedmiotem analizy urbanistycznej były także warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...] w M. gm. P.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 25), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Subiektywne odczucia skarżących kasacyjnie, że sąd "nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej" nie stanowią naruszenia wskazanego przepisu. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy pamiętać, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W przedmiotowej sprawie sąd I instancji na podstawie całości akt prawidłowo ocenił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2020 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy. Należy pamiętać, że tryb stwierdzenia nieważności służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obciążonej wadą kwalifikowanej niezgodności z prawem, tkwiącą w samej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, tj. kwestii prawidłowości badanej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Chybiony jest także zarzut opisany w punkcie 8. skargi kasacyjnej. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Nie mógł ich zatem naruszyć. Ponadto jak wskazano już wyżej sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W sprawie niniejszej, tak się jednakże nie stało, sąd I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości. Nadto, zauważyć trzeba, iż posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi wojewódzkiemu zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to wynika również z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). W niniejszej sprawie sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (wskazanych w skardze w punktach: a/, b/, c/, d/, e/, f/), że dokonał oceny całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym załączonych pism przez skarżących w toku postępowania, uznając ten materiał za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a (pkt 9 skargi kasacyjnej). Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznawał przedmiotową sprawę po raz pierwszy, sprawa nie była mu przekazana do ponownego rozpoznania przez NSA. Istota wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prawidłowo uznało, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] września 2018 r. jest dotknięta przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. rażącym naruszeniem prawa. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco. Sąd I instancji kontrolował decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym – nieważnościom i prawidłowo przyjął za organem orzekającym w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie przeniesienia w części decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, że w sprawie Wójt Gminy P. decyzją z [...] marca 2006 r. ustalił dla T. i K. H. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej nowo wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...] położonej w M. oraz ustalił warunki podziału nieruchomości wskazując, że minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosić powinna 750 m2. [...] sierpnia 2018 r. E. i J. W. złożyli do Wójta Gminy P. wniosek o przeniesienie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2006 r., a T. i K. H. [...] lipca 2018 r. wyrazili zgodę na przeniesienie. Wójt Gminy P. wydał w dniu [...] września 2018 r. decyzję, w której orzekł, że: przenosi ustalenia decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] marca 2006 r. na E. i J. W. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości M., powstałej w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z [...] maja 2006 r.; zmienia oznaczenie działki wskazanej w decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] marca 2006 r. w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na E. i J. W. z nr działki [...] w M. na nr działki [...] w M.; pozostałe ustalenia decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] marca 2006 r. pozostają bez zmian. Podstawą opisanej wyżej decyzji był przepis art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy) jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Treść zacytowanego artykułu jest jasna, oczywista i nie budzi żadnej wątpliwości. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości i bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia tylko dwóch warunków: 1 – strona na rzecz której ma być przeniesiona decyzja musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki i 2 – osoba na rzecz której ma być przeniesiona decyzja musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Przeniesienie decyzji o warunkach na inną osobę to de facto zmiana jej adresata, bo treść merytoryczna przeniesionej decyzji ma być identyczna, zawierać te same warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu. Następuje wyłącznie zmiana podmiotowa decyzji. W niniejszej sprawie Wójt Gminy P. decyzją z [...] września 2018 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz E. i J. W., ale też dokonał istotnej zmiany pierwotnej swej decyzji z [...] marca 2006 r. poprzez zmianę oznaczenia działki z działki nr [...] na działkę [...]. Warunki zabudowy wydane na rzecz T. i K. H. wydane były dla działki [...], a przeniesiono na rzecz E. i J. W. (ustalono w zasadzie nowe) dla działki [...]. Działki te różnią się nie tylko numerem, ale i powierzchnią, pierwsza jest wielokrotnie większa do drugiej. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki [...] o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji z [...] września 2018 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 750 m2 o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach. Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalna i w sposób oczywisty narusza treść tego przepisu ponadto wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego państwa.

Ma rację sąd wojewódzki, że akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby do przyjęcia sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy może być przenoszona dowolnie, na każdą inną nieruchomość, co wprost godziłoby już w samą istotę decyzji o warunkach zabudowy i procedurę jej wydawania. Na zakończenie należy wskazać, że takie samo stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko w podanym przez WSA w Gdańsku wyroku z 28 kwietnia 2020 r. w sprawie II OSK 1449/19, ale i wyrokach z 27 kwietnia 2021 r. w sprawach II OSK 2135/18 i 2133/18 oraz z 14 maja 2012 II OSK 2280/18. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.