II OSK 2719/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-30	
Data wpływu	2021-12-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 280/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art. 29 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art. 30 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 106 par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 280/21 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2021 r., nr WOA.7721.49.2018.JC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 280/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r., nr ROP.5160.171.1345.2017.SK/JA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Powiecie Grodzkim Szczecinie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", wstrzymał inwestorowi roboty budowlane polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego – muru oporowego na nieruchomości przy ul. [...] w S. (działka [...] i [...], obręb [...]), przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]) oraz działkami nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb [...] (ulica [...] w S.) oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2020 r. dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej (co do zgodności inwestycji z planem miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy; projektu budowlanego; oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane).

Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli M. B. oraz C. P..

Zaskarżonym postanowieniem Zachodniopomorski WINB uchylił ww. postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł o wykonaniu obowiązku w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r., w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że w sprawie dotyczącej ogrodzenia, którego częścią jest ww. mur oporowy toczyło się postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.; jednak podstępowanie to zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ ww. mur powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę. W tych warunkach PINB został zobowiązany do kontynowania postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego, dotyczących samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym kolejnych udokumentowanych oględzin nieruchomości, PINB wydał ww. postanowienie.

W odniesieniu do argumentacji zażalenia, że pierwotnie ww. ogrodzenie nie pełniło funkcji muru oporowego z uwagi na istniejące ukształtowanie terenu, na podstawie analizy zebranych w sprawie dokumentów, w tym przedstawionych przez skarżących, stwierdzono, że argumenty te nie odpowiadają rzeczywistości. Istnieją bowiem podstawy do stwierdzenia, że wysokość ogrodzenia przewyższa 2,20 m, co oznacza, że na jego realizację, niezależnie od daty jego budowy, wymagane było pozwolenie na budowę. Ponadto z zewnętrznej strony ogrodzenia nie było ingerencji w poziom gruntu rodzimego; zaś od wewnętrznej strony ogrodzenia w pobliżu narożnika południowo-zachodniego poziomu gruntu rodzimego został podwyższony o ok. 40 cm, a wysokość ogrodzenia mierzona od zewnętrznej strony wynosi w tym miejscu ok. 2,70 m.

Wyjaśniono, że obecne ukształtowanie przedmiotowego terenu znacznie różni się od ukształtowania pierwotnego, które charakteryzowało się znacznym spadkiem terenu w kierunku zachodnim i północno-zachodnim. Ustalono także, iż ogrodzenie, wykonane w latach 1996-98, o jednolitej konstrukcji w formie żelbetowej ławy o zmiennej wysokości, wymurowanych na niej: podmurówki i słupkach z cegły klinkierowej oraz mocowanych na słupkach stalowych przęseł, posadowione zostało na niemal całej swej długości na gruncie nasypowym, spód ławy znajduje się w północno-zachodnim narożniku o ok. 170 cm powyżej poziomu gruntu rodzimego, zaś pośrodku zachodniej części ogrodzenia o ok. 120 cm powyżej poziomu gruntu rodzimego. Jedynie w okolicy południowo-zachodniego narożnika ława zagłębiona jest w gruncie rodzimym na ok. 45 cm. Wszystkie zgromadzone dokumenty w ocenie organu zgodnie wskazują, że w okolicy tego narożnika nie dokonano żadnej ingerencji w ukształtowanie terenu na zewnątrz ogrodzenia, natomiast teren od wewnętrznej strony ogrodzenia został podwyższony w stosunku do poziomu gruntu rodzimego o ok. 40 cm, wysokość ogrodzenia mierzona od zewnętrznej strony wynosi w tym miejscu ok. 2,70 m. Organ uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wysokość przedmiotowego ogrodzenia znacznie przekracza 2,20 m. Ogrodzenie o tej wysokości, niezależnie od daty jego budowy wymagało, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono także, iż obecnie różnice w poziomie terenu pomiędzy wewnętrzną i zewnętrzną stroną ogrodzenia wynoszą: w północno-zachodnim narożniku ok. 10 cm, w środkowej części od strony zachodniej ok. 30 cm, w narożniku południowo-zachodnim ok 40 cm. Jak dostrzeżono, 40-centymetrowe "nadsypanie" gruntu po wewnętrznej stronie ogrodzenia pojawia się na mapach dopiero w 2003 roku, dawało to jednak w ocenie organu administracji podstawy do stwierdzenia, iż grunt ten został celowo uzupełniony przez właścicieli działki nr [...] z wykorzystaniem istniejącego ogrodzenia jako budowli zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi. Zdaniem WINB, jednolita konstrukcja ogrodzenia na całej jego długości sprawia, że musi być ono traktowane jako jeden obiekt budowlany. Około czterdziestocentymetrowa różnica w poziomie terenu w południowo-zachodnim narożniku ogrodzenia, zmierzona przez inwestora, wskazuje, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, w zamierzeniu inwestora do chwili obecnej pełni rolę budowli zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi, został więc zakwalifikowany jako mur oporowy. Także w przypadku obniżenia poziomu terenu na sąsiedniej działce o 80 cm (wskazywane przez skarżącą odsłonięcie fundamentów) oznacza, że ogrodzenie pełni funkcję muru oporowego.

Ponadto, przytoczone powyżej ustalenia, zdaniem organu odwoławczego, przeczą podnoszonym przez skarżącą argumentom, że "w przypadku działki nr [...] nasyp sięgał 7-8 m w głąb działki" – wykazany w kol. 6 tabeli punkt, znajdujący się u podnóża skarpy w centralnej części ogrodzenia po stronie zachodniej, którego rzędna jest na wszystkich mapach identyczna, zlokalizowany jest w odległości ok. 4 m od granicy działek [...] i [...], co dowodzi, że nasyp na wysokości centralnej części zachodniego ogrodzenia nigdy nie przekraczał szerokości 4 m, mierząc od granicy ww. działek.

W kontekście zgłaszanych w zażaleniu twierdzeń, wyjaśniono także, że postępowanie nie dotyczyło stanu technicznego ogrodzenia, a budowy muru oporowego, stanowiącego fundament tego ogrodzenia. Przyczyny uszkodzenia ogrodzenia (jego wychylenia w kierunku zachodnim i pęknięć) zostały ustalone podczas postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym – były nimi posadowienie ogrodzenia na nasypie i brak dylatacji. Pierwsze informacje o uszkodzeniach pojawiły się, według zgromadzonych dokumentów, już w 2002 roku, zatem twierdzenie skarżącej o uszkodzeniu ogrodzenia wskutek "prowadzonych prac ziemnych w roku 2003 i później", w ocenie organu, przeczą ustalonym faktom.

Odnosząc się do argumentu, że nie przywołano żadnego przepisu prawa dotyczącego ustalania odległości od ogrodzenia lub od krawędzi skarpy, w jakiej należy wykonywać pomiary wysokości gruntu, organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec braku uregulowań prawnych w tym zakresie, w praktyce pomiaru dokonuje się po obu stronach ogrodzenia, w miejscach, w których grunt przylega do ogrodzenia (w niniejszej sprawie do muru oporowego).

Końcowo przyjęto, iż przedmiotem niniejszej sprawy było wybudowanie obiektu budowlanego jakim jest mur oporowy, którego definicję ustawową przytoczyła sama skarżąca w zażaleniu. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) "konstrukcja oporowa" – budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu, a taką budowlą jest przedmiotowy obiekt w części żelbetowej. Przepisy art. 29 P.b. nie wyłączają budowy takiego obiektu budowlanego od określonego w art. 28 tej ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym PINB zasadnie wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 48 ust. ust. 2 i 3 P.b., tj. na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca, wskazując na szereg nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz wnioskując o przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego celem uzyskania stosownych dokumentów z Urzędu Miasta Szczecin i z Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta Szczecin, a także przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II C 1474/16; przeprowadzenie dowodu z Opinii o geotechnicznych warunkach posadowienia do projektu budowlanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...]; o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych w skardze dokumentów; o ustalenie przez Sąd, iż w dacie budowy ogrodzenia teren po wewnętrznej i zewnętrznej stronie ogrodzenia był identyczny, ogrodzenie miało za zadanie odgraniczenie działki skarżącej od działek sąsiednich i nie pełniło funkcji muru oporowego; o ustalenie przez Sąd, że teren po zewnętrznej strony zachodniego ogrodzenia na skarpie na działce nr [...] w okresie 01.04.2003 - 2017 został obniżony; o ustalenie przez Sąd, że w okresie od 01.04.2003 r. skarpa na działce [...] uległa przeobrażeniu, doszło do jej podcięcia w kierunku ogrodzenia skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 280/21, oddalając skargę, wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał też podstawy do przyjęcia, że badane "ogrodzenie" ma jednolitą konstrukcję. W konsekwencji istniały podstawy do uznania, że skoro na niektórych odcinkach jego wysokość przekracza graniczną wartość 2,20 m (nawet o 0,5 m) owo przekroczenie normy musi być odnoszone do całej konstrukcji. Zatem jako prawidłowe jawi się ustalenie, że taka konstrukcja, niezależnie od daty jej budowy, wymagała zgodnie z przepisami prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę w formie stosownej decyzji. Nie przeczą tej ocenie przeciwne, a gołosłowne twierdzenia skarżącej. Dotychczas w żadnym z postępowań (ani cywilnym, ani administracyjnym) nie została przez skarżącą ujawniona jakakolwiek dokumentacja związana z budową ogrodzenia. Skarżąca w żadnym zakresie nie podważyła ustaleń organów co do tego, iż budowla nie posiada dylatacji, co mogłoby dawać podstawy do ewentualnego odrębnego traktowania jej fragmentów. Wnioski organów co do jednolitości badanego obiektu budowalnego, znajdują też poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w znajdujących się także w aktach opiniach specjalistycznych i dokumentacji fotograficznej. Zatem powyższe ustalanie należy uznać za wystarczająco udokumentowane.

Sąd nie znalazł także podstaw do kwestionowania ustaleń organów, że badany obiekt należało potraktować jako konstrukcję oporową, której powstanie powinno było być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie dowodzi, że badany teren jest położny na obszarze Wzgórz Warszewskich, które na analizowanym obszarze posiadają wyraźny spadek w kierunku zachodnim. Niewątpliwe odmienne jest także pierwotne i aktualne ukształtowanie badanego terenu, a zmiany są następstwem zabudowy i zagospodarowania gruntów na terenie o bardzo wyraźnym spadku (nachyleniu). Powyższe wiązało się z koniecznością rozwiązywania problemów z posadowieniem budynków i wykorzystaniem terenów je otaczających na cele związane z zabudową.

W toku postępowania zostało należycie wyjaśnione, iż badane ogrodzenie (konstrukcja) zostało posadowione na granicy działki skarżącej w miejscu gdzie występuje nasyp niekontrolowany zbudowany z piasków gliniastych, glin piaszczystych z domieszkami piasku drobnego, piasku średniego, cegieł, gruzu, roślin i korzeni w stanie plastycznym. Poniżej nasypów zalegają grunty rodzime w postaci glin pylastych zwięzłych, glin pylastych ze żwirem, glin pylastych przewarstwionych piaskiem drobnym w stanie twardoplastycznym lub półzwartym. Owo ogrodzenie zostało posadowione na nasypach niekontrolowanych, w gruntach wysadzinowych, o słabej mrozoodporności, znacznie powyżej strefy przemarzania gruntu. Powyższe jednoznacznie potwierdzono w prawomocnym wyroku sądu cywilnego bazującym w tym zakresie na specjalistycznej opinii).

W ocenie Sądu, organy w sposób przekonujący ustaliły, że badane ogrodzenie zostało wybudowane na niemal całej swej długości na gruncie nasypowym. Spód ławy znajduje się w północno-zachodnim narożniku o ok. 170 cm powyżej poziomu gruntu rodzimego, zaś pośrodku zachodniej części ogrodzenia o ok. 120 cm powyżej poziomu gruntu rodzimego. Jedynie w okolicy południowo-zachodniego narożnika ława zagłębiona jest w gruncie rodzimym na ok. 45 cm, a zgromadzone w sprawie dokumenty zgodnie wskazują, że w okolicy tego narożnika nie dokonano żadnej ingerencji w ukształtowanie terenu na zewnątrz ogrodzenia. Z tej dokumentacji wynika natomiast, że teren od wewnętrznej strony ogrodzenia został podwyższony w stosunku do poziomu gruntu rodzimego o ok. 40 cm. Jakkolwiek organy nie były w stanie ustalić precyzyjnie dokładnej daty "nadsypania" gruntu po wewnętrznej stronie ogrodzenia, to opisany w decyzji stan dawał podstawy do przyjęcia, że grunt został celowo uzupełniony przez właścicieli działki nr [...] z wykorzystaniem istniejącego ogrodzenia jako budowli zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi.

W ocenie Sądu, zestawienie faktów, że budowla powstała na większości swojej długości na gruncie nasypowym, przy czym spód ławy w skrajnym przypadku jest podniesiony o ponad 170 cm powyżej gruntu rodzimego, a ponadto już po powstaniu ogrodzenia od strony nieruchomości skarżącej dokonano nadsypania gruntu, dawał wystarczające podstawy do przyjęcia, iż w momencie wznoszenia ogrodzenia miało ono konstrukcję, która oprócz funkcji ogrodzenia) miała też pełnić rolę zabezpieczenia działki skarżącej przed osuwaniem się ziemi (w tym stabilizowanie nasypu ziemnego). O takiej, założonej z góry funkcji badanej konstrukcji, przekonują zastosowane w niej rozwiązania takie jak choćby odwodnienie fundamentów w stronę działki sąsiedniej. Zastosowanie takiego rozwiązania nie byłoby potrzebne gdyby, jak twierdzi skarżąca, na całej długości ogrodzenia wysokość gruntu po obu stronach była jednakowa. Wykonanie w fundamentach odwodnienia wyraźnie wskazuje na zamiar odprowadzenia wody z działki skarżącej na położny teren niżej. Innymi słowy badana konstrukcja obok niewątpliwej funkcji ogrodzeniowej, była też wykonana jako konstrukcja oporowa stabilizująca grunt i zapobiegającą osuwaniu się nasypu, który został wykonany przed jej powstaniem oraz dalej nadsypany po stronie nieruchomości skarżącej już po wykonaniu ogrodzenia.

W świetle powyższego wtórne znacznie mają akcentowane przez skarżącą ustalenia, a zmierzające do wykazania szerokości "skarpy" znajdującej się po stronie nie należącej do niej. Podobnie działania właścicieli nieruchomości sąsiedniej w pogorszeniu jej stanu technicznego w badanym postępowaniu miały znaczenie o tyle, iż pozwalały łatwiej ocenić faktyczny charakter konstrukcji jako konstrukcji oporowej, mającej rolę stabilizować nasypany grunt przed jego osuwaniem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż okoliczność, że ogrodzenie którego legalność jest kwestionowana przez organy "istnieje od 1997 roku i przez okres 20 lat, do 2017 roku i nikt nie zgłaszał zastrzeżeń co do prawidłowości jego posadowienia", należy zauważyć, że ustawodawca tego rodzaju okoliczności jak upływ czasu nie uznał za istotną dla oceny legalności powstania obiektu budowalnego .

Również wywodzone przez skarżącą przyczynienie się do aktualnego bezspornie złego stanu ogrodzenia przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie może mieć znaczenia dla oceny wymogów Prawa budowalnego, jakie powinien był spełnić inwestor zmierzający do wzniesienia ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m oraz pełniącego funkcję konstrukcji oporowej.

Co do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących sposobu ustalania rzędnych terenu przez organy, Sąd zauważył, iż twierdzenia skarżącej dotyczą w większości okresu wielu lat po powstaniu obiektu budowalnego, podczas gdy decydującą musi jego funkcja i parametry w dacie powstania. Skarżąca nie przedstawia żadnych dowodów na to, że ogrodzenie nie powstało na gruncie nasypowym co do którego istniała potrzeba jego ustabilizowania z uwagi na nachylenie terenu na jakim znajdują się działki o numerach [...],[...],[...],[...], i [...] przy ulica [...] w S.. Okoliczności powyższe zostały natomiast należycie udokumentowane w aktach sprawy przez organy administracji.

Jeśli chodzi o wnioski dowodowe składane w skardze, w tym o powołanie biegłego oraz o gromadzenie dodatkowej dokumentacji to Sąd z powołaniem się na treść art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie albowiem uznał, iż okoliczności które zamierza wykazać strona nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Ponadto z uwagi na zakres i charakter przedstawionych wniosków dowodowych niemożliwe byłoby ich przeprowadzenie bez nadmiernego przedłużenia postępowania. Skarżąca nie wskazała też żadnych okoliczności z powodu których, skoro uznawała wnioskowane dokumenty za istotne w sprawie, nie zgłosiła stosownych wniosków dowodowych na etapie postępowania administracyjnego.

Jeśli chodzi natomiast o dokumenty dołączone do skargi to stwierdzono, że dotyczą one okresu po powstaniu ogrodzenia (konstrukcji oporowej) i nie dają podstaw do podważania istotnych dla sprawy ustaleń. Przy czym w przypadku kopii mapy zasadniczej z 1992 r., a więc jedynego dokumentu z okresu przed zabudowaniem działek oraz przed powstaniem ogrodzenia, nie tylko nie daje ona podstaw do kwestowania poczynionych przez organy ustaleń, ale potwierdza, iż aktualne ukształtowanie terenu znacznie odbiega od pierwotnego. Powyższe daje zaś podstawy do wnioskowania, iż tak daleko idąca ingerencja w ukształtowanie terenu, jak widoczna w badanej sprawie, uczyniła realnym problemem ochronę częściowo zniwelowanego, a częściowo nasypywanego gruntu przed jego osuwaniem w mocno nachylonym terenie. To z kolei nie tylko nie prowadzi do formułowanego wniosku skarżącej o wykonaniu pod koniec lat dziewięćdziesiątych zwykłego ogrodzenia pomiędzy sąsiednimi działkami, lecz raczej do wniosku przeciwnego. Można na tej podstawie przyjąć, że mająca miejsce daleko idąca ingerencja w ukształtowanie gruntu będąca efektem między innymi uformowania działki skarżącej do jej aktualnego kształtu na terenie o znacznym nachyleniu, co następowało między innymi poprzez wykonywanie nasypu o znacznej wysokości ponad grunt macierzysty, powodowała ryzyko osuwania tak uformowanego gruntu.

Stwierdzenie powstania obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w realiach niniejszej sprawy jest skutkiem powstania ogrodzenia przekraczającego miejscami wysokość 2,2 m i mającego jednocześnie charakter konstrukcji stabilizującej nasypany grunt, dawało organom administracji podstawy do wydania na zasadzie art. 48 P.b. nakazów o treści zawartej w skarżonym postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca – M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, podczas gdy z przywołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym w 1996 roku wynika, że budowa ogrodzenia (bez znaczenia o jakiej wysokości) nie wymaga ani uzyskania zezwolenia na budowę, ani też nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego i zupełnym pominięciu okoliczności zgłoszenia przez skarżącą właściwemu organowi w 1996 roku budowy ogrodzenia i braku zgłoszenia przez organ sprzeciwu;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego i uznanie, że celem stworzonego ogrodzenia było ustabilizowanie terenu (a zatem spełniało ono funkcję muru oporowego) biorąc od uwagę późniejsze (tj. kilka lat po dacie wykonania ogrodzenia) nadsypanie gruntu i zmianę ukształtowania terenu,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego i dokonywanie oceny funkcji ogrodzenia okalającego całą nieruchomość skarżącej (o długości około 148 m) na podstawie uwarunkowań właściwych dla jednego fragmentu ogrodzenia – tj. ogrodzenia od strony zachodniej, podczas gdy mając na względzie, że jest to jednolita konstrukcja, ocena charakteru wzniesionego ogrodzenia powinna być dokonywana w oparciu o uwarunkowania dla całej konstrukcji, a nie dla wybranego (wyłącznie na potrzeby postępowania i uzasadnienia przyjętej tezy) fragmentu,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu wniosków dowodowych zawnioskowanych przez skarżącą, mimo że ich przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących na etapie wyrokowania oraz nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w szczególności z uwagi na brak konieczności odroczenia rozprawy, bowiem postępowanie było rozpoznawane na posiedzeniu niejawnym.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Przede wszystkim należy wskazać, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 964/17). Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia ustawy – Prawo budowlane, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., II OSK 2547/19). Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami także jako "ogrodzenie". Nawet, jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli mur pełni funkcję ogrodzenia i jednocześnie stanowi także konstrukcję oporową dla mas ziemi, to realizacja tego rodzaju muru wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1513/18). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 P.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 P.b. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie ustalono, a oceny tej strona skarżąca nie podważyła skutecznie, iż wybudowane "ogrodzenie" pełni funkcję muru oporowego z uwagi na stwierdzony fakt nadsypania mas ziemi od wewnętrznej strony tego rodzaju budowli w ten sposób, że poziom terenu po tej stronie muru jest wyższy niż od strony zewnętrznej (sąsiada). Nie mamy zatem do czynienia, jak twierdzi strona skarżąca z "ogrodzeniem", lecz z murem oporowym.

Należy uwzględnić, że w okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju ocena jest też skutkiem ostatecznej decyzji, wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 P.b., o umorzeniu postępowania na skutek oceny, że przedmiotem postępowania jest mur oporowy, a na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie tej oceny, czego skutkiem było wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. skoro ustalono, że przedmiotowy mur oporowy powstał bez pozwolenia na budowę. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 K.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., I OSK 814/21). Na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 504/21).

W tym kontekście pozbawione są skuteczności wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które opierają się na argumentacji wskazującej, że przedmiotowy obiekt powstał jako tzw. "ogrodzenie", a w dacie jego budowy nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani – zgłoszenie (do 23 grudnia 1997 r. budowa ogrodzeń pomiędzy działkami zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; zaś od 24 grudnia 1997 r. obowiązuje zasada, że m.in. budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia), a do nadsypania mas ziemi doszło później. W tym miejscu wskazania wymaga, że proces budowlany, w zależności od zachowania inwestora, to ciąg zdarzeń, którym może mieć miejsce także na przestrzeni kilku lat, tak jak w niniejszej sprawie, gdy wybudowane ogrodzenie, w wyniku nielegalnych działań inwestora zaczęło pełnić funkcję muru oporowego (w wyniku późniejszego nadsypania mas ziemi na rodzimy grunt). W tych warunkach istnieją podstawy do stwierdzenia, że ujawnił się ostateczny cel inwestora, jakim było wykorzystanie tzw. "ogrodzenia" dla celów zabezpieczania terenu przed osuwaniem się gruntu, co wyczerpuje funkcję muru oporowego. Dlatego zasadniczo dla wyniku sprawy nie ma znaczenia wadliwe stwierdzenie organu i Sądu I instancji, że budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m wymagała pozwolenia na budowę. Przedmiotem postępowania jest bowiem mur oporowy, co w głównej mierze determinuje wynik postępowania, ponieważ, o czym wyżej była mowa, budowa muru oporowego wymaga pozwolenia na budowę – w innym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Dla tej oceny nie ma też znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zgłoszenia budowy ogrodzenia oraz to, że ocena charakteru wzniesionego ogrodzenia powinna być dokonywana w oparciu o uwarunkowania dla całej konstrukcji, a nie dla wybranego fragmentu. Jeżeli bowiem w konsekwencji działań inwestora mamy do czynienia z murem oporowym (co dotyczy budowli w ustalonej przez organy części nieruchomości), ewentualne zgłoszenie budowy ogrodzenia w tej części pozbawione jest skuteczności. Realizacja obiektu innego niż w zgłoszeniu (dokonanie zmian obiektu w odniesieniu do pierwotnego zgłoszenia, tu: późniejsze nadsypanie mas ziemi) daje podstawy do stwierdzenia, że dokonane zgłoszenie było nieskuteczne (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., II OSK 3998/19).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 P.b. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiona powyżej ocena potwierdza tym samym, że Sąd I instancji w sposób usprawiedliwiony ocenił, iż zawnioskowane w skardze "zwykłej" przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy okoliczności, które nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Należy przypomnieć, że wniosek dowodowy w tym zakresie dotyczył budowy domu i drogi – co nie ma zasadniczo znaczenia jeśli chodzi o kwalifikację prawną budowli z uwagi na to jaką pełni ono funkcję (tu: muru oporowego). Wynika z tego, a czego i w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących na etapie wyrokowania, co czyni trafnym także wskazania Sądu I instancji, iż z uwagi na zakres i charakter przedstawionych wniosków dowodowych niemożliwe byłoby ich przeprowadzenie bez nadmiernego przedłużenia postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma przy tej ocenie znaczenia rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym – art. 106 § 3 p.p.s.a. w ogólności dotyczy postępowania w sprawie, co nie ogranicza się tylko do rozprawy, ale też dotyczy posiedzeń sądów administracyjnych prowadzonych poza rozprawą (w trybie niejawnym). Ponadto wyjaśnienia Sądu I instancji w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i bez wydania "formalnego" postanowienia świadczą o odmowie dopuszczenia wnioskowanych przez stronę dowodów, nie stanowiąc istotnej wady postępowania, która miałaby wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy bowiem samo argumentowanie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego. Skargę kasacyjną można oprzeć m.in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, ale dla skuteczności tego rodzaju zarzutu wymagane jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.