Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 797/20 w sprawie ze skargi M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 lutego 2020 r., nr 14/2020 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości przekraczającej kwotę określoną w pkt II. wyroku.

Wyrokiem z 16 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt IV SA/Wa 797/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta M. (dalej "Skarżący", "Miasto", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor") z 4 lutego 2020 r., nr 14/2020 w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 31 grudnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Warszawie na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji (znak: WA.ZUO.6.470.2277.OZ.2019.DK z dnia 31.12.2019 r.) dla Miasta M. za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 7328 zł za wprowadzenie do rzeki S. wyżej opisanych wód opadowych i roztopowych po ich uprzednim oczyszczeniu. Informacja została wystawiona na podstawie przesłanego przez Miasto M. oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte tub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, z dnia 30 października 2019 r. Pismem z dnia 20.01.2020 r. Miasto M. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się ze sposobem naliczenia ww. opłaty zmiennej.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z 4 lutego 2020 r., nr 14/2020 Dyrektor określił dla Skarżącego za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 7328 zł. za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarty system kanalizacyjny, pochodzących z 15,5 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, w szczególności z terenów przemysłowych, usługowych, składowych oraz dróg i parkingów po uprzednim ich oczyszczeniu. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Miasto wnosząc na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Sądu I instancji. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyjęcia, przy przewidzianym w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty zmiennej, jednostki czasu, tj. kwartału czy 1 roku.

W ocenie Sądu I instancji, rodzaj wykładni przyjętej przez organ jest prawidłowy, wyrażający kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str. 275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez r. pr. K.W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

- art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy, powinna być obliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty określonej w akcie wykonawczym do ustawy (wyrażonej w złotych za m3 za rok), ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu wyrażonego w jednostce czasu jaką jest kwartał, co przy wyliczeniu opłaty za kwartalny okres rozliczeniowy powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach" co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaaprobowanie w zaskarżonym wyroku określenia przez organ w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 ustawy k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i błędne przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art 7a § 1 k.p.a., bowiem przy dokonywaniu wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego - art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego nie zachodziła wątpliwość interpretacyjna wymagająca rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem odnosiło się do zasadniczego problemu prawnego w sprawie oraz doprowadziło do nieuwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe, wniesiono: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art, 176 § 2 p.p.s.a, złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Skarżącego, nie można zgodzić się z wykładnią przepisów prawa materialnego przyjętą w niniejszej sprawie przez organ i zaakceptowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w konsekwencji nie można się zgodzić z tym jak sporne przepisy prawa materialnego zostały w sprawie zastosowane. Zdaniem Skarżącego, odwołując się do metod wykładni systemowej należy zauważyć, że jeżeli ustawodawca w dwóch jednoznacznie powiązanych przepisach (art. 272 ust. 5 i ust. 10 Prawa wodnego) odwołał się raz do "czasu, wyrażonego w latach", a za drugim razem do "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał", to ten zabieg legislacyjny był celowy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ujęcie w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego czynnika czasu w jednostce miary "kwartał" to bez wątpienia zostałoby to wyrażone w tym przepisie, tak jak zostało to wyrażone w art. 272 ust. 10 Prawa wodnego.

W ocenie Skarżącego, na art. 272 ust. 5 Prawa wodnego należy spojrzeć także z innej perspektywy — przepis ten w swojej zasadniczej części to nic innego jak wzór matematyczny oparty o mnożenie — wartość opłaty zmiennej — jednostkowa stawka opłaty * ilość odprowadzonych wód wyrażonej w m3 * czas, wyrażony w latach. Przyjęcie wykładni tego przepisu dokonanej przez Organ, a zaaprobowanej w zaskarżonym wyroku, prowadzi do tego, że ostatni z czynników mnożenia powinien mieć w każdym przypadku wyliczenia opłaty kwartalnej wartość "1" co oznaczać ma tyle co "1 kwartał". Taką wykładnię przepisu należy odrzucić także z tego powodu, że nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadził do wzoru czynnik mnożenia, który zawsze ma wartość "1", czyli nie wpływa na końcowy wynik mnożenia. Według Skarżącego kasacyjnie, trzeba zauważyć, że jednostkowa stawka opłaty zmiennej bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, z późn. zm.) - "rozporządzenie w sprawie stawek opłat", jako kwota 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Jednocześnie wartość maksymalną tej stawki jednostkowej określa art. 274 pkt 5 lit. c tiret pierwsze Prawa wodnego na kwotę 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok. Sposób określenia wysokości stawki jednostkowej koresponduje z przepisem art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, tj. przepis określający stawkę jednostkową tak jak art. 272 ust. 5 ustawy uwzględnia czynnik czasu liczony w latach. Gdyby ustawodawca chciał określić stawkę jednostkową opłaty bez uwzględnienia czynnika czasu w latach wprowadziłby opłatę w wysokości 0,75 zł "za m3" - takie określenie stawki jednostkowej oznaczałoby (w sytuacji, gdy ustawa przewiduje kwartalny okres rozliczeniowy) tyle co "za m3 za kwartał". Przedstawiony wyżej wynik wykładni językowej i systemowej prowadzi do wniosku, że treść powołanych przepisów jest jasna, czytelna i zrozumiała.

Dokonując wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, należy uwzględnić art. 272 ust. 10 Prawa wodnego, zgodnie z którym ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Pojęcie "okres rozliczeniowy" oznacza tyle co przedział czasu, na podstawie którego dokonywane są rozliczenia. Z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego wynika zatem, że opłatę zmienną, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oblicza się dla okresu równego kwartałowi. Istotą normy prawnej określającej okres rozliczeniowy dla opłaty za korzystanie z usług wodnych jest to, że opłata ta nie może być wyliczona dla innego okresu. Zdaniem Skarżącego, należy zwrócić uwagę, że na gruncie prawa podatkowego nie budziłoby żadnych wątpliwości, że określenie podatku powinno odbyć się dla określonego ustawą okresu podatkowego, a określenie podatku dla innego okresu niż ustawowy byłoby z zasady wadliwe, a często prowadziłoby do określenia podatku w innej kwocie niż dla okresu podatkowego. Tak samo w przypadku opłaty zmiennej, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, należy z zasady wykluczyć wyliczenie opłaty dla okresu innego niż kwartał (art. 272 ust. 10 Prawa wodnego).

Potwierdzeniem powyższego są stosowane w tej sprawie przez Organ przepisy przejściowe zawarte w ustawie Prawo wodne - art. 552 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 1, ust. 2c i ust. 2g tej ustawy Prawo wodne, z których wynika, że w okresie przejściowym ustalenie opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na posłużenie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowaniem, iż wykładnia stosowana przez Skarżącego prowadziłaby do zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Tych stwierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaaprobować nie można — oczywistym jest, że domagając się podstawienia innej (mniejszej niż przyjęta przez Organ) wartości do wzoru w miejsce czynnika czasu, Skarżący dąży do określenia niżej opłaty niż wynika to z zaskarżonej decyzji. Jednakże nie stanowi to o tym, że Skarżący domaga się określenia opłaty "zaniżonej". Wniosek o zaniżeniu opłaty w takim przypadku wynika z porównania wartości opłaty wyliczonej według wykładni przepisu wskazywanej przez Skarżącego z wartością opłaty ujętą w zaskarżonej decyzji, która została obliczona na podstawie podstawienia do wzoru na obliczenie opłaty wartości wyrażającej czas w innej jednostce (kwartał) niż określa to ustawa ("lata").

Metoda wykładni zastosowana przez Organ, a zaaprobowana w zaskarżonym wyroku przez Sąd, prowadzi do wyliczenia opłaty w wysokości czterokrotnie wyższej niż opłata należna.

Z art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego jasno wynika, że opłatę zmienną nalicza się kwartalnie oraz że przy wyliczeniu uwzględnia się "czas wyrażony w latach", co — przy wyliczeniu opłaty kwartalnej - oznacza konieczność pomnożenia: stawki jednostkowej opłaty * ilość wód odprowadzonych rzeczywiście w kwartale * ¼ (tj. okres kwartału wyrażony w latach). Dokonana przez Sąd wykładnia powołanych przepisów jest błędna, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ich w stanie faktycznym sprawy i w konsekwencji oddalenia skargi w sprawie oraz zaakceptowania decyzji organu, w której opłata zmienna określona została w czterokrotnie zawyżonej wysokości. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji w wyrokowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor, reprezentowany przez r. pr. M.K., wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie od Skarżącego na rzecz Dyrektora kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, 3. na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem takiego a nie innego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie istoty sporu — sposobu liczenia wysokości opłaty zmiennej na podstawie art. 272 ust. 5 ustawy Prawo Wodne. WSA w Warszawie uznając za prawidłową kontrolowaną decyzję organu administracji nie miał wątpliwości, iż istnieje tylko jedna prawidłowa wykładania art. 272 ust. 5 Prawa wodnego — ta zaprezentowana przez organ administracji. To, ze Sąd stwierdził, iż interpretacja strony przegrywającej spór prowadzi do np. "zaniżenia opłaty" czy też "wyniku stanowiącego ¼ opłaty należnej" nie oznacza, że w sprawie wystąpiły wątpliwości, o których mowa w art. 7a § 1 k.p.a. Takie stanowisko trudno pogodzić z konstytucyjnymi zasadami niezależności Sądów i niezawisłości Sędziowskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ z uwagi na ilość spraw oraz możliwości techniczne Sądu, nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19), a nie był związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.

Osią sporu w niniejszej nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładnia prawa. W skardze kasacyjnej Skarżący kasacyjnie nie podważa stanu faktycznego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a jedynie uważa, że stan ten odpowiada stanowi hipotetycznemu, o którym mowa w art. 272 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w., ustawa) z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji i wadliwe wywiedzenie wniosku, że ze względu na treść art. 272 ust. 10 p.w. okresem rozliczeniowym dla opłaty zmiennej za usługi wodne wyszczególnione w ust. 1-9 jest okres kwartalny mimo, że składnikiem wyrażonego w art. 272 ust. 5 ustawy sposobu obliczania opłaty (wzoru) będącego iloczynem trzech wartości, jest czas wyrażony w latach. W istocie spór w niniejszej sprawie dotyczył głównie wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 p.w. przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i błędne przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7a § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wskazane przepisy p.p.s.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. oraz uzasadnienie tego zarzutu mogłoby prowadzić do sformułowania błędnej tezy, że w prawie polskim obowiązuje zasada "rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego". W odniesieniu do wątpliwości co do treści norm prawnych należy wskazać, że w treści art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) – por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1140/20, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2794/18. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała sytuacja dająca podstawę do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). Wykładnia przyjęta przez organ nie narusza zasad wykładni językowej. Dotyczy to m. in. równoczesnego posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami "okresu liczonego w latach" oraz "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał". Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że terminy te nie są równoznaczne, pierwszy dotyczy bowiem okresu, za który należna jest opłata (rok), drugi dotyczy natomiast już kwestii technicznej w postaci rozliczenia opłaty należnej w danym roku (ustawodawca zdecydował się tu na rozliczenia kwartalne). Również posłużenie się wykładnią systemową, funkcjonalną i logiczną potwierdza prawidłowość wykładni przyjętej przez organ. Zastosowanie wykładni proponowanej przez Skarżącego kasacyjnie doprowadziłoby do tego, że Skarżący uiściłby jedynie 1/4 opłaty należnej za rok. Takie byłyby bowiem konsekwencje zastosowania przy rozliczeniach kwartalnych i z uwzględnieniem zmiennej w postaci ilości wody odprowadzonej w kwartale (a nie w okresie roku) wartości pomniejszonych jeszcze o ¼. Reasumując, brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych taką formę naruszenia prawa określa się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia (zob. wyroki NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, z 19 września 2005 r., II OSK 16/05, z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, z 13 października 2011 r., II GSK 1010/10). Dyrektywy wykładni prawa powinny doprowadzić Sąd I instancji do prawdziwego znaczenia powołanych przepisów. W piśmiennictwie wskazano, że "Wykładnia prawa sensu stricto polega na ustaleniu znaczenia budzącego wątpliwości tekst prawnego. Jest to wykładnia w ujęciu klaryfikacyjnym, które zakłada rozgraniczenie bezpośredniego rozumienia tekstu oraz rozumienia pośredniego przez wykładnię. (...). Bezpośrednie rozumienie występuje, gdy w kontekście użycia języka prawnego nie ma wątpliwości, że rozpatrywany stan faktyczny (warunki, osoby, zachowanie) mieści się w zakresie wyznaczonym przez przepis (pozytywny rdzeń znaczeniowy) albo się w nim nie mieści (negatywny rdzeń znaczeniowy)" (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 58).

Postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. nie było uzasadnione, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wynik wykładni dokonanej przez Sąd I instancji odzwierciedla rzeczywiste i właściwe znaczenie art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie stwierdził błędów popełnionych przez Sąd I instancji w procesie poszukiwania znaczenia w/w przepisów.

Wynik wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest zgodny z treścią art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 327, str. 1 ze zm., dalej: RDW). W myśl tego przepisu Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Do końca 2010 r. Państwa Członkowskie zapewnią, że: – polityki opłat za wodę przewidują odpowiednie działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczyniają się do osiągnięcia celów środowiskowych niniejszej dyrektywy, – odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Państwa Członkowskie mogą w tym przypadku uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Z treści art. 9 RDW wynikają cele gospodarcze tego aktu prawnego. Instrumentem realizacji tych celów są opłaty za wodę. Istotne znaczenie dla dokonania wykładni art. 9 RDW mają przepisy dotyczące analizy ekonomicznej, która powinna być wykonywana zgodnie z wytycznymi załącznika III do RDW. Według tego załącznika, analiza ekonomiczna zawiera wystarczające informacje o odpowiedniej szczegółowości (uwzględniając koszty związane z zebraniem odpowiednich danych) w celu: a) wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej na mocy art. 9 zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, uwzględniając prognozy długoterminowe dotyczące zaopatrzenia w i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby: – oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz – oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji; b) dokonania oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Zgodnie z powołanym już art. 272 ust. 5 wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Już samo użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej przedstawiona wyżej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady sporna opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 ustawy. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 ustawy, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Ten sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych" (zob. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4061/21, LEX nr 3244712). Przyjęcie natomiast wykładni przepisów art. 272 ust. 5 i ust. 7 ustawy - Prawo wodne, tj. przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako ¼ należy uznać za błędne. Prowadzi bowiem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, opublikowano: OSP 2021/7-8/64).

W niniejszej sprawie podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 p.w. oraz przepis § 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: rozporządzenie). Stosownie do treści art. 272 ust. 5 p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³ i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Według § 8 pkt 1 rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok. W niniejszej sprawie kwestią sporną nie był sam obowiązek uiszczenia opłaty, podobnie jak ilość odprowadzonych wód, ale wyłącznie sposób wyliczenia opłaty. Istotą sporu była prawidłowość określenia opłaty, ponieważ Skarżący zarzucał, że organ nieprawidłowo zastosował wynikający z art. 272 ust. 5 ustawy wzór stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyjęcia, przy przewidzianym w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty zmiennej, jednostki czasu, tj. kwartału czy 1 roku.

Ma rację Sąd I instancji, że wynik i rodzaj wykładni przyjętej przez organ jest prawidłowy, wyrażający kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. W trafnej ocenie Sądu I instancji wykładnia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że w świetle powyższego przepis art. 7a, k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdyż należy przyjąć tylko jedną wykładnię, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona w ciągu kwartału, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze kwartalnym – za IV kwartał 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty możliwe jest przyjęcie części "czasu wyrażonego w latach" tj. kwartału. Powyższa analiza zasadnie doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że organ administracji wodnej, przyjmując kwartał do ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, nie naruszył dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., bowiem nie było wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., ani do naruszenia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez ustalenie kwartalnej opłaty zmiennej w wysokości nieadekwatnej do ilości wprowadzanych do rzeki S. wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarty system kanalizacyjny pochodzący z powierzchni 15,5 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni w szczególności z terenów przemysłowych, usługowych, składowych oraz dróg i parkingów po ich uprzednim oczyszczeniu.

Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga ta podlega oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta M. zasądzić na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a., bowiem Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną o identycznej treści w kilku tożsamych sprawach przez co rozmiar nakładu pracy wniesionej przez pełnomocnika Organu był z tego powodu mniejszy. Powyższą okoliczność należało uwzględnić. Wysokość tego wynagrodzenia określono zatem w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265) z uwzględnieniem art. 207 § 2 p.p.s.a.