II SA/Gl 1776/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-15	
Data wpływu	2023-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2095; art. 15h ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 390; art. 30 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. C. (C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2752/2023/20015 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 7 września 2023 r. nr [...].	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 28 września 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2752/2023/20015 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) z dnia 7 września 2023 r. nr [...] w sprawie uznania, że kwota wypłacona za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości 7.122,72 zł K. C. (C.) – dalej: "strona" lub skarżąca" - z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego była nienależnie pobranym świadczeniem i orzeczenia obowiązku jej zwrotu w całości wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] strona została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 października 2020 r. Decyzją z dnia 25 października 2019 r. nr [...] organ I instancji przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł. miesięcznie i od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Następnie zmienioną decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...] organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) – dalej: "ustawa covidowa". Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] strona została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 listopada 2022 r. Następnie Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności do 31 stycznia 2026 r. powyższe orzeczenia storna dostarczyła do organu I instancji w dniu 29 sierpnia 2023 r.

W dniu 29 sierpnia 2023 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postepowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

W ocenie Prezydenta Miasta datą końcową obowiązywania przedłużonej na podstawie ustawy COVID-19 ważności orzeczenia o niepełnoprawności, na podstawie którego był przyznany stronie zasiłek pielęgnacyjny, był dzień wydania nowego orzeczenia tj. [...] Organ I instancji uznał, że decyzja z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...] obowiązywała do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności strony tj. do dnia [...]. Następnie stwierdził, że strona składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a także w decyzjach z dnia 25 października 2019 r. i z dnia 12 listopada 2020 r., została pouczona, że osoba występująca o przyznanie świadczeń rodzinnych, którym jest m.in. zasiłek pielęgnacyjny, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, wyjazdu członka rodziny poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń oraz że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności należy złożyć w organie do 60 dni po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania nowego orzeczenia. Tym samym w ocenie organu I instancji wypłacone stronie zasiłki pielęgnacyjne począwszy od 1 grudnia 2022 r. do 31 marca 2023 r. w łącznej wysokości 7122,72 zł. zł były świadczeniami nienależnie pobranymi, które podlegają zwrotowi.

Od powyższej decyzji strona w terminie złożyła odwołanie do Kolegium.

Przywołaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium w pełni podzieliło ustalenia i argumenty prawne jakie towarzyszyły organowi I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Uznało, że dokonana przez organ I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów ustawy COVID-19, była prawidłowa, a strona była prawidłowo pouczona o swoich prawach i obowiązkach. Strona dysponowała nowym orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia 24 listopada 2020 r. i jej obowiązkiem powiadomienie o tym fakcie organu oraz złożenie ewentualnie nowego wniosku. Ta postawa, zdaniem Kolegium, spełniła dyspozycję z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zasiłki pielęgnacyjne zostały wypłacone za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2023 r. mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, a osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji na konieczność rozpatrzenia wniosku strony zawartego w treści odwołania o umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Na powyższą decyzję skarżąca wywiodła osobistą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści skargi wyjaśniła jakie były przyczyny braku dostarczenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności do organu oraz wskazała, że zamieszanie w sprawie wprowadziły również zmiany przyznawania świadczeń związane z pandemią COVID-19. Podniosła, że w decyzji zmieniającej decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nr [...] jest zapis, że świadczenie przyznawane jest osobie niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, jeśli niepełnosprawność powstała w wieku powyżej 16. roku życia i przed ukończeniem 21. roku życia. W jej ocenie, gdyby wtedy złożyła nowy wniosek dostałaby świadczenie.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Kolegium z dnia 28 września 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sprawie o stwierdzenie nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy u.ś.r. Kluczową jednak kwestia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest wykładnia przepisów ustawy COVID-19 w tym przede wszystkim art. 15h tej ustawy. Działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

W sprawie jest bezsporne, że okres pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, jak i jego zakończenie zbiegły się z wybuchem pandemii wirusa SARS-CoV-2. Orzeczenie o niepełnosprawności skarżącej z dnia [...] zostało wydane do dnia 31 października 2020 r. Ponieważ w tym czasie działalność wszystkich podmiotów i organów władzy publicznej oraz całego społeczeństwa wymagały przyjęcia odmiennego trybu działania, wszystkie czynności podejmowane przez te podmioty były podejmowane z uwzględnieniem restrykcji związanych ze stanem pandemii. W związku z tym przyjęto ustawę COVID-19, która miała i ma na celu reagowanie na ziszczenie się okoliczności, które w stanie przed pandemią wiązałyby się z wystąpieniem określonych skutków prawnych. Jednym z tych rozwiązań było wydłużenie okresu obowiązywania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności osób dotkniętych różnymi schorzeniami, które uregulowano w art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19. Powołany przepis stanowi: "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Sposób sformułowania zacytowanego przepisu dostarcza istotnych wątpliwości, co prowadzi do błędów w procesie jego wykładni. Powołany przepis należy rozumieć następująco. Jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stan pandemii. Ponieważ stan epidemii został odwołany w Polsce w dniu 1 lipca 2023 r. od tego dnia zaczął płynąć 60-dniowy termin przedłużenia ważności wydanych wcześniej czasowych orzeczeń o niepełnosprawności. Oznacza to, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane na skarżącej z [...] było nadal orzeczeniem ważnym tj. nie wygasło ono, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] a następnie kolejnego w dniu [...]

Przedstawione wykładnia art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 wiąże się nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale także celem, jaki przyświecał ustawodawcy. W ocenie Sądu z uwagi na zagrożenie epidemiczne wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca "odłożył" w czasie wygaśnięcie omawianego uprawnienia do momentu zakończenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Wydłużenie terminu zakończenia obowiązywania orzeczenia do 60 dni pozwala uprawnionym dać szansę do zachowania ciągłości pobieranego świadczenia w związku z czasowym ograniczeniem orzeczenia i wszcząć właściwe postępowanie w tej materii. Należy uznać, że dotyczy to również sytuacji, w której uprawnionemu uda się szybciej pozyskać orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zatem w ocenie Sądu to upływ 60. dnia albo szybsze uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności kończy okres ważności orzeczenia wcześniejszego, który został wydłużony z mocy prawa (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. II SA/Po 461/21).

Taka wykładnia ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 pozwala na uniknięcie pułapki interpretacyjnej w jakiej znalazły się osoby pobierające świadczenia rodzinne w okresie trwania pandemii co do momentu w jakim powinny złożyć wniosek, aby nie utracić należnego im świadczenia z uwagi na realizowaną opiekę. Tym samym w ocenie Sądu nie ma i nie było podstaw do uznania, iż skarżąca pobrała nienależnie zasiłki pielęgnacyjne pielęgnacyjne, które uzyskała na mocy decyzji z dnia 25 października 2019 r. przedłużonej następnie decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. Zasiłki pielęgnacyjne pobierane przez stronę w okresie od grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2023 r. były niewątpliwie świadczeniami należnymi, ponieważ stan zagrożenia epidemicznego został odwołany dopiero w dniu 1 lipca 2023 r. Konkludując Sąd zauważa, iż nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca zostaje pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że nie złożyła wniosku w terminie 3. miesięcy od daty uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności i pomimo nie odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, w porównaniu z sytuacją, w której skarżąca pobierałaby legalnie świadczenia pielęgnacyjne na podstawie ważnego orzeczenia z dnia [...]. gdyby nie wystąpiła w 2020 r. o wydanie takiego orzeczenia.

Ponadto sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowana linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie, czy też świadome przedłużanie postępowania, wbrew treści art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z COVID-19. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 104/22, Lex 3339753). Sąd zauważa, że ten aspekt oceny działania skarżącej nie był przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów poza stwierdzeniami dotyczącymi pouczeń jakie znalazły się w decyzjach organu I instancji.

Podsumowując, skoro w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin na złożenie wniosku lub uzyskanie nowego orzeczenia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, orzeczenie o niepełnosprawności wydane dla skarżącej w dniu [...] było z mocy prawa orzeczeniem ważnym. Na ten czas nie ziściła się żadna przesłanka, która wymagałaby od skarżącej informowania organu I instancji o jakiejkolwiek zmianie stanu rzeczy, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.ś.r. Tym samym, nie ziściła się także żadna przesłanka uzasadniająca uznanie pobranego świadczenia rodzinnego jako świadczenia nienależnego (art. 30 ust. 2 u.ś.r.) do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 sprawiła, że niezasadnie stwierdzono nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w postaci świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.