Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 673/20 w sprawie ze skargi I.I. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 28 września 2020 r. nr 1/E/ZWO/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 lutego 2021 r., III SA/Gl 673/20, po rozpoznaniu skargi I.I. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 28 września 2020 r., nr 1/E/ZWO/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 14 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z 31 maja 2006 r.

Pismem z 30 listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: Komendant WP) poinformował skarżącego o braku podstaw do realizacji wniosku.

3 marca 2020 r. skarżący ponownie wniósł o wypłatę brakującej części ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznym wymiarze 39 dni.

Postanowieniem z 11 marca 2020 r. Komendant WP odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Komendant Główny Policji postanowieniem z 27 maja 2020 r., nr 58/E/SWA/BF/2020 uchylił postanowienie Komendant WP z 11 marca 2020 r. uzasadniając, iż organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji był niewłaściwy do jej rozpoznania. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: Komendant MP) i to ten organ ustalał uprawnienie zwalnianego policjanta do ekwiwalentu.

Jak podał organ, po zwolnieniu ze służby skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze 39 dni za 2006 rok, którego wysokość ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 100, poz. 1084).

Komendant MP decyzją z 14 lipca 2020 r., nr l/KS/2020 postanowił wypłacić skarżącemu wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za 39 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, stanowiące różnicę pomiędzy wypłaconą w 2006 r. kwotą ekwiwalentu, a kwotą ekwiwalentu wyliczonego poprzez pomnożenie liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przez wysokość uposażenia przysługującego skarżącemu za jeden dzień roboczy, tj. na dzień zwolnienia ze służby w Policji 31 maja 2006 r. Organ pierwszej instancji określił uposażenie za 1 dzień roboczy jako uposażenie obliczone w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby), tj. od 1 marca 2006 r. do 31 maja 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, art. 115a ustawy o Policji, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Jednocześnie Komendant MP wyjaśnił, że z treści uzasadnienia tego wyroku wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie należy po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 31 maja 2006 r., obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby), o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 33 ust. 2 tej ustawy.

Komendant WP decyzją z 28 września 2020 r., nr 1/E/ZWO/2020 stwierdził nieważność decyzji Komendanta MP z 14 lipca 2020 r., nr 1/KS/20. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podał, że na skutek wyeliminowania mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, art. 115a ustawy o Policji i zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstawy prawnej do działania przez organ. Komendant WP uznał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. formułującego zasadę praworządności. Podkreślił, że decyzja podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo i jest nieważna w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Komendant WP wniósł o jej oddalenie.

Przywołanym na wstępie wyrokiem, WSA w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Według Sądu pierwszej instancji, nie można twierdzić, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną wypłaty spornego ekwiwalentu jest art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jak wyjaśnił WSA w Gliwicach, nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jednakże sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w jego uzasadnieniu.

Przywołując stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniu TK, Sąd wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

WSA w Gliwicach stanął na stanowisku, że to organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, zgodnie z obowiązującym w systemie prawnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, co szczegółowa wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Ponieważ brak jest przepisu wyłączającego możliwość wydania decyzji w sprawie wypłaty ekwiwalentu za zaległy urlop Sąd uznał, że działanie organu pierwszej instancji nie narusza prawa.

Organ odwoławczy, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 113 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku oparte na z góry przyjętym założeniu, że w uzasadnieniu wyroku TK z 30 października 2018 r., K 7/15 "w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości" wskazano metodę obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku TK wskazano alternatywnie na dwa różne wskaźniki ułamkowe, które mogą prowadzić do wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wysokości 1/21 lub 1/22, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że organ nie wykazał, iż decyzja Komendanta WP z 28 września 2020 r. została wydana bez podstawy prawnej, która to podstawa od 6 listopada 2018 r. została uznana przez Trybunał Konstytucyjny - w zakresie ustalania współczynnika naliczania ekwiwalentu 1/30 - za niekonstytucyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja odnosząca się do powyższego zarzutu została rozwinięta.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Kasator wnioskował również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Powyższe zasady w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługują na szczególne podkreślenie, albowiem zaskarżona decyzja wydana w trybie nieważnościowym nie była poddana kontroli w ramach postępowania odwoławczego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Ta nieprawidłowość postępowania administracyjnego nie wypełnia żadnej z przesłanek, które NSA może wziąć pod uwagę z urzędu, co oznacza, że ramach sądowej kontroli instancyjnej rozpoznany został jedynie zarzut skargi kasacyjnej.

Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę nie udzielając głosu stronom albo gdy strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie, bądź w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. zawiera natomiast jedynie dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych czy też poprawności ocen prawnych (por. np. wyroki NSA z: 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15; 20 grudnia 2016 r., II OSK 630/15; 17 listopada 2016 r., II OSK 319/15; 30 listopada 2016 r., I GSK 154/15; 14 grudnia 2016 r., I OSK 323/15).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe unormowanie we wskazany sposób. Natomiast kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia wskazanego przepisu poprawności argumentacji Sądu nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w tym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej odwołać się jedynie można do bogatego w tym zakresie orzecznictwie NSA, w którym jednolicie przyjmuje się, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że należy po wyliczeniu liczby dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby (por. np. wyroki NSA z: 21 listopada 2024., III OSK 2528/23; 21 listopada 2024 r., III OSK 2568/23; 14 listopada 2024 r., III OSK 2515/23).

Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sądowi pierwszej instancji można zarzucić naruszenie ww. przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie WSA w Gliwicach ocenił, że zaistniały przesłanki pozwalając na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten stwierdził takie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa zostały naruszone.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił.