Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu Ł.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 stycznia 2026 roku nr SKO.4120.3,4.26 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego Ł.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2026 r. nr SKO.4120.3,4.26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako: "k.p.a.") uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia 4 grudnia 2025 r., znak: IGP.6730.1.373.2025.DN, którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z. Ponadto organ odwoławczy przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 4 kwietnia 2025 r. U.M. i Ł.M. wystąpili do Wójta Gminy Zduńska Wola z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. [...] obręb [...], gm. Z.

Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną, w trakcie której ustalił, iż działki objęte wnioskiem nie są zabudowane, sąsiednie działki są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, w skład której wchodzą parterowe i piętrowe budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze i garażowe. Ponadto występują tu również tereny rolne i droga gminna. Organ przeanalizował zabudowę na działkach nr [...]. Ustalono, że dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,9 m, średnia wysokość budynku to 7,2 m, natomiast średnia intensywność zabudowy dla działek w obszarze analizowanym wynosi 0,12, średnia nadziemna intensywność zabudowy to 0,10, średnia powierzchnia zabudowy to 6,3 %, a średnia powierzchnia biologicznie czynna wynosi 93,3 %.

Decyzją z dnia 23 lipca 2025 r. Wójt Gminy Zduńska Wola ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 sierpnia 2025 r. decyzja ta została uchylona w całości, zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, która część terenu inwestycji stanowi jej front, determinujący wyznaczenie obszaru analizowanego. Ponadto organ I instancji nie uwzględnił wszystkich zabudowań, znajdujących się w obszarze analizowanym i nie wskazał wynikającej z rozporządzenia podstawy prawnej ustalenia poszczególnych wskaźników. Wójt nie uwzględnił również tego, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sytuowana w głębi terenów rolnych. Na podstawie poczynionych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, nie sposób także stwierdzić spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.").

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pismem z dnia 2 września 2025 r. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o dokumenty potwierdzające możliwość zapewnienia dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii i wody. Ponadto do określenia sposobu odprowadzania ścieków, bowiem we wsi [...] nie istnieje sieć kanalizacyjna oraz do określenia, z której drogi gminnej ma się odbywać główny wjazd na działkę.

W piśmie z dnia 4 listopada 2025 r. U. M. poinformowała, że przewiduje odbiór nieczystości bytowych z przedmiotowej inwestycji za pomocą przydomowej oczyszczalni ścieków lub szamba szczelnego, zaś front terenu oraz główny wjazd znajduje się od działki drogowej nr [...], obr. [...], gm. Z. Do swojego pisma inwestorka dołączyła oświadczenie P. S.A. Oddział Ł. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej.

Organ I instancji ponownie wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną, w trakcie której ustalił m.in., iż działki objęte wnioskiem nie są zabudowane, sąsiednie działki są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, w skład której wchodzą parterowe i piętrowe budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze i garażowe. Ponadto występują tu również tereny rolne i droga gminna. Organ przeanalizował zabudowę na działkach nr [...]. Ustalono, że dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,7 m, średnia wysokość budynku to 7,2 m, natomiast średnia intensywność zabudowy dla działek w obszarze analizowanym wynosi 0,09, średnia nadziemna intensywność zabudowy to 0,08, średnia powierzchnia zabudowy to 5,2 %, a średnia powierzchnia biologicznie czynna wynosi 94,3 %. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się dachami jedno-, wielo- lub dwupołaciowymi o stromym lub płaskim pochyleniu połaci dachów i kalenicami usytuowanymi w stosunku do frontu terenu równolegle lub prostopadle.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 grudnia 2025 r. Wójt Gminy Zduńska Wola ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż sąsiednie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren może posiadać dostęp do drogi publicznej. Projektowane uzbrojenie terenu w sieć energetyczną i wodociągową jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przechodząc do wyznaczenia poszczególnych parametrów inwestycji, organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116, dalej również jako: "rozporządzenie") i podkreślił, iż zgodnie ze sporządzoną analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu średnia maksymalna intensywność zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowany terenie wynosi 0,09. W badanym obszarze wskaźnik ten waha się od 0,03 do 0,28. Organ w powyższej sprawie ustalił maksymalną intensywność zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,14, dzięki czemu inwestor będzie mógł zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie ze złożonym wnioskiem, a ustalony wskaźnik znajduje się w granicach wyznaczonych w analizie.

Dalej organ wskazał, że wartość wskaźnika udziału powierzchni zabudowy waha się w obszarze analizowanym od 0,3 - 16,2 %. Zgodnie ze sporządzoną analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w strefie analizowanej wynosi 5,2 %. Organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie od 0,3 do 16,2 % powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Jeśli chodzi o wysokość budynków, to w obszarze analizowanym waha się ona od 5,0 do 9,0 m, a średnia wysokość budynków wynosi 7,2 m. Określone w decyzji wysokości nowej zabudowy zostały wyznaczone na poziomie od 5,0 do 9,0 m na podstawie przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, a następnie dostosowane do parametrów ustalonych we wniosku przez inwestora. Wyznaczenie wysokości budynków na zasadzie odstępstwa, zdaniem organu nie zaburzy ładu przestrzennego. Organ ustalił ten wskaźnik na podstawie ogólnej reguły wynikającej z przepisu prawa, znajdującej odzwierciedlenie w zabudowie zastanej na obszarze analizowanym.

Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na analizowanym terenie waha się od 83 % do 99%. Organ ustalił wartość tego wskaźnika od 83 %. W ocenie organu ustalone wartości wskaźników będą powodować zachowanie ładu przestrzenno- urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Organ wskazał również, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,7 m. Szerokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych waha się od 8,5 m do 13,0 m. Organ w powyższej sprawie ustalił szerokości budynków w granicach minimalnych i maksymalnych wartości występujących na badanym obszarze (od 8,6 do 12,8 m), dzięki czemu inwestorka będzie mogła zagospodarować swoją nieruchomość a ustalone wskaźniki znajdują się w granicach wyznaczonych w analizie. Organ ocenił, iż dopuszczenie takich wartości nie zaburzy ładu przestrzennego, ponieważ w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest bardzo zróżnicowana. Zdaniem organu ustalone wartości wskaźników będą powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, a jego wartości nie stanowią anomalii w strukturze przestrzennej ww. obszaru.

Natomiast nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi gminnej Nr [...] ustalono na podstawie sąsiedniej zabudowy na dz. nr [...], zaś od strony drogi gminnej Nr [...] na podstawie przepisów odrębnych.

Końcowo organ podkreślił, że przedmiotowy teren nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec powyższego podstawą do określenia ustaleń decyzji są przepisy szczególne. Działka nie leży na terenach chronionych Natura 2000 i realizacja ww. inwestycji w przedmiotowym miejscu nie będzie miała wpływu na najbliższe tereny objęte ochroną. Na przedmiotowym terenie nie występują obszary wodno-błotne, wybrzeży, górskie i leśne, strefy ochronne ujęć wód, wymagającej specjalnej ochrony siedliska zwierząt i roślin, obszary przylegające do jezior, obszary ochrony uzdrowiskowej, dużej gęstości zaludnienia, obszary oznaczeniu kulturowym i takie na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone. Ponadto skala przedsięwzięcia i jej zasięg oddziaływania nie przekroczą granic przedmiotowej nieruchomości. Decyzja została uzgodniona w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w zakresie melioracji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Dyrektorem Zarządu Zlewni w S., w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą Zduńskowolskim oraz pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, którzy nie zajęli stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a zatem uzgodnienie projektu decyzji uważa się za dokonane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D.J. i R.J.. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż organ I instancji nie wypełnił wszystkich zaleceń wynikających z decyzji Kolegium z dnia 29 sierpnia 2025 r., dotyczących sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej i w dalszym ciągu pozostają one aktualne.

Kolegium podkreśliło, że jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia określonego parametru o wartości średniej, musi, pod rygorem uznania wadliwości decyzji, oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych, wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odstępstwa od poszczególnych parametrów zostały lakonicznie uzasadnione brakiem zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, co organ odwoławczy uznał za niewystarczające.

Ponadto, zdaniem Kolegium, wyznaczając poszczególne parametry organ I instancji powinien był także wskazać podstawę prawną ustalenia wskaźników wynikającą z rozporządzenia (konkretny ustęp stosownego paragrafu, a nie cały przepis).

Jednakże najwięcej wątpliwości organu odwoławczego wzbudził sposób wyznaczenia linii zabudowy w aspekcie uwarunkowań istniejących w obszarze analizowanym. Linia zabudowy została bowiem wyznaczona wyłącznie w odniesieniu do istniejących ciągów komunikacyjnych. Organ pominął, że zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. Jak natomiast zostało to już przez Kolegium wskazane w decyzji z dnia 29 sierpnia 2025 r., wyznaczenie w aspekcie niniejszej sprawy linii zabudowy wyłącznie od strony dróg może okazać się niewystarczające i organ powinien rozważyć wyznaczenie dodatkowej linii ograniczającej zabudowę idącą w głąb nieruchomości z dostosowaniem do już istniejących uwarunkowań. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga bowiem, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Usunięcie wskazanych powyżej uchybień zdaniem Kolegium pozwoli na stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Reasumując, Kolegium uznało, że ze względu na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Ł.M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazując na nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. W ocenie strony wnoszącej sprzeciw wskazane przez Kolegium uchybienia nie stanowią na tyle istotnych wad postępowania, aby uzasadniały uchylenie całej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący uważa, że decyzja Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia 4 grudnia 2025 r. prawidłowo ustaliła warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględniając przy tym obowiązujące przepisy prawa oraz stan faktyczny istniejący na obszarze analizowanym.

Skarżący podkreślił, że w analizowanym przypadku wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o istniejącą infrastrukturę drogową oraz wskazanie przez inwestora drogi, z której będzie się odbywała obsługa komunikacyjna dla danej inwestycji, jest logiczne i stanowi podstawę do dalszego kształtowania zabudowy. Organ pierwszej instancji wykazał, że linia zabudowy jest zgodna z zastanym stanem zagospodarowania. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji można znaleźć odniesienia do istniejącego ładu przestrzennego, co w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi argument za prawidłowym ustaleniem warunków zabudowy. Lakoniczne uzasadnienie, o którym wspomina Kolegium, nie powinno prowadzić do uchylenia decyzji. Organ pierwszej instancji dokonał analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, co pozwala na stwierdzenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa spełnia warunki, by harmonijnie wkomponować się w istniejący kontekst.

Ponadto skarżący wskazał, iż Kolegium nie dopełniło obowiązku powiadomienia go o wydanej decyzji. O decyzji organu odwoławczego został poinformowany przez organ I instancji. Niedopełnienie obowiązku naraziło stronę na opóźnienia i koszty związane z rozpoczęciem prac planistycznych.

W związku z powyższym skarżący uważa, że uchylenie decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest nieproporcjonalne do stwierdzonych uchybień. Prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji ma kluczowe znaczenie dla dalszych działań związanych z jej realizacją.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, z uwzględnieniem powyższych argumentów.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny zostały określone w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, iż rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 64(e)). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Należy także zważyć, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.pa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Niemniej aktualna treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności. Może być zastosowany tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Powyższe unormowania wskazują, że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji sąd administracyjny bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; czy dokonana przez organ drugoinstancyny ocena materiału dowodowego wskazuje, że nie jest on wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a.

Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzji z dnia 30 stycznia 2026 r., znak SKO.4120.3,4.26, będącej decyzją kasatoryjną, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie wykazał bowiem, aby decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło, iż organ I instancji nie wypełnił wszystkich zaleceń, wynikających z decyzji Kolegium z dnia 29 sierpnia 2025 r., dotyczących sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej i w dalszym ciągu pozostają one aktualne. W ślad za tym ogólnym spostrzeżeniem SKO wskazuje, że odstępstwa od poszczególnych parametrów średnich zostały przez organ I instancji lakonicznie uzasadnione brakiem zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, co należy uznać za niewystarczające. Tymczasem, jak stwierdza Kolegium, odstąpienie od zasady wyznaczenia określonego parametru o wartości średniej wymaga oparcia ustaleń organu na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec tak sformułowanych wskazań odnośnie wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej należy zauważyć, że w aktach postępowania ponownie prowadzonego przez Wójta Gminy Zduńska Wola znajduje się tabela zatytułowana "Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu", w której, dla każdej z działek wskazano rodzaj zabudowy, funkcję budynków, wysokość elewacji frontowej, wysokość budynków, rodzaj, kąt nachylenia oraz układ głównych połaci dachu, intensywność zabudowy, nadziemną intensywność zabudowy, powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną. Tabela obejmuje również zabudowę na działkach nr [...] i nr [...], odnośnie których w decyzji z 29 sierpnia 2025 r. SKO w Sieradzu wskazało, iż zostały one pominięte. Wobec tego, że w przywołanej decyzji kasatoryjnej z 29 sierpnia 2025 r. SKO w Sieradzu podnosiło także konieczność uzupełnienia pozostałego materiału dowodowego, wypada zauważyć, iż w aktach postępowania znajdują się uzupełnione dokumenty, do których należą: oświadczenie P. S.A. z dnia 20 października 2025 r. o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, pismo określające warunki przyłączenia do sieci wodociągowej z dnia 25 września 2025 r. oraz oświadczenie inwestora, że przewiduje odbiór nieczystości bytowych za pomocą przydomowej oczyszczalni ścieków lub szamba szczelnego, oraz że główny wjazd na teren przedmiotowych inwestycji znajduje się od działki drogowej nr [...].

Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, zastrzeżenia Kolegium wzbudziło nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej zastosowanej przez organ I instancji dla ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji. Brak ten polegać ma na niepowołaniu konkretnego ustępu zastosowanego paragrafu.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie rozważył konieczności wyznaczenia dodatkowych linii zabudowy, ograniczających zabudowę idącą w głąb nieruchomości, podczas gdy wyznaczenie linii zabudowy wyłącznie od strony dróg w aspekcie kontrolowanej sprawy może okazać się niewystarczające.

W ocenie Sądu analiza powyższych ustaleń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W decyzji z dnia 30 stycznia 2026 r. nr SKO.4120.3,4.26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie sprecyzowało jakie braki w materiale dowodowym wymagają uzupełnienia, jakie okoliczności pozostają nieustalone. Wskazało natomiast na konieczność dokonania oceny zgromadzonego materiału odmiennej od tej, którą przeprowadził Wójt Gminy Zduńska Wola.

Należy zatem wziąć pod uwagę, że w sytuacji, gdy organ nie wykaże, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a jedynie dokona oceny merytorycznej odmiennej od tej, jaka stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, wówczas brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna ocena merytoryczna wpisuje się bowiem w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 KPA świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 2665/24).

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nie wskazał też przyczyn, dla których uznał, że nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2026 r., sygn. II SA/Gl 662/26). Wymogu tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wypada także zaznaczyć, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczna i to ona powinna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy bądź też w zależności od wyników analizy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej winna zostać poddana pogłębionej analizie organu z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa.

Jednakże w kontrolowanej decyzji organ nie sprecyzował tezy, aby analiza urbanistyczna dotknięta była konkretnymi brakami formalnymi lub merytorycznymi skutkującymi koniecznością jej ponownego przeprowadzenia lub uzupełnienia w istotnej części. Podkreślić przy tym należy, że kontrola sądowa prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. Natomiast ocena zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy nie sformułował w tym zakresie zarzutów uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej. Nie wskazał czy analiza urbanistyczna nie odpowiada prawu, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn i w jakim zakresie powinna zostać uzupełniona lub zmieniona. Warto też zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się uzupełnienie analizy urbanistycznej w toku postępowania odwoławczego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 czerwca 2024 r., sygn. IV SA/Po 288/24).

Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw zasadnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji wyroku stosownie do art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a.