Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2552/20 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., I SA/Wa 2552/20 oddalił skargę P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P.S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 34 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2000.84.948 ze zm.), dalej jako "u.PKP", przez bezzasadne przyjęcie, iż P.S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, jak również, że stwierdzenie takiego nabycia stanowiłoby naruszenie praw osób trzecich, a także, że miarodajny dla oceny uwłaszczania był moment inny niż dzień 5 grudnia 1990 r.;

2) art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U.1991.107.464 ze zm.), dalej jako "u.g.n.r.", oraz w zw. z art. 441 § 2 k.c., wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., przez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości nie spełniały przesłanki własności Skarbu Państwa;

3) art. 336 k.c. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia uwłaszczania jedynie dlatego, że innej jednostce następczo przekazano dzierżenie tychże nieruchomości;

4) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P." gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U.2001.4.29), dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 75 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a to zaniechanie stwierdzenia posiadania gruntów P., zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a., w stanie niezachowania się dokumentów, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych mimo, że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 – 2 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 – 2 u.PKP, pomimo że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów będących elementem infrastruktury kolejowej, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie skutkować mogłoby uwzględnieniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zarzuty te przenikają się, zasadniczo tycząc kwestii wypełnienia przesłanek uwłaszczenia wskazanych w art. 34 ust. 1, 3 i 4 u.PKP, do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy odnieść się łącznie.

Nie budzi zastrzeżeń zdefiniowanie w toku dotychczasowego postępowania przesłanek uwłaszczenia strony skarżącej w trybie art. 34 ust. 1, 3 i 4 u.PKP. Przepis ten stanowi bowiem, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P., zaś budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na ww. gruntach, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. (ust. 1 i 3). Z powyższego wynika, iż kluczowym warunkiem uwłaszczenia w trybie art. 34 ust. 1 u.PKP było posiadanie przez P. gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika natomiast aby grunt objęty postępowaniem uwłaszczeniowym, oznaczony jako działka nr [...], obręb B., o powierzchni 5.570 m2, stanowił własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.

Analiza akt sprawy dokonana w toku dotychczasowego postępowania wskazuje, iż aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustalenia poczynione na podstawie treści urządzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] prowadzą do wniosku, iż tytuł własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości wynika m.in. zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1993 r. w sprawie likwidacji przedsiębiorstwa państwowego pn. Przedsiębiorstwo Rolno – Przemysłowe w T., utworzonego na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] listopada 1990 r. Majątek zlikwidowanego przedsiębiorstwa został przekazany Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nadto, tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości wynika także z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] marca 1994 r., spisanego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Agencją Nieruchomości Rolnych wraz z aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., którym dopisano pominięte nieruchomości, w tym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie przepisów u.PKP, tj. w dniu 27 października 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i stanowi ją aktualnie. W sprawie brak jest jednak dowodów, z których wynikałoby kiedy i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył przedmiotowy grunt przed dniem zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1993 r. w sprawie likwidacji przedsiębiorstwa państwowego Przedsiębiorstwo Rolno – Przemysłowe w T. W toku postępowania uwłaszczeniowego nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, że przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to jednak został on skierowany wobec ograniczenia w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych. Przy czym zarzut ten nie wskazuje, którym dowodom zgromadzonym dla wykazania powyższej okoliczności w sposób nieuprawniony ograniczona została moc dowodzenia. Zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały, gdy uwzględni się, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały zgromadzone jakiekolwiek dowody wskazujące na tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Dopiero istnienie dowodów, z których wynikałoby tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., w sytuacji odmówienia im mocy dowodzenia i oparcia rozstrzygnięcia na dowodach przeciwstawnych, mogłoby uzasadniać zarzut nieuprawnionego ograniczenia mocy dowodzenia określonych dowodów. Wypada także dostrzec, iż autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wskazuje na dowody, które zostały pominięte, a mogłyby dowodzić istnienia faktów wskazujących na tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Wypada zatem uznać, iż w toku kontrolowanego postępowania nie została udowodniona kluczowa przesłanka uwłaszczenia wyrażona w art. 34 ust. 1 uPKP, zgodnie z którą to Skarbowi Państwa winno przysługiwać prawo własności nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Niespełnienie powyższego warunku samodzielnie przesadza o braku możliwości uwłaszczenia się P. na przedmiotowym gruncie w trybie powyższego przepisu.

Nietrafny jest także podnoszony w zakresie powyższego ustalenia zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 52 ust. 1 u.g.n.r., oraz w zw. z art. 441 § 2 k.c., podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestia ustalenia prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości pozostaje kwestią faktów i winna być wykazana stosownymi dowodami. Sformułowanie zatem powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto należy wskazać, iż przepisy u.g.n.r. weszły w życie w dniu 1 stycznia 1992 r., a zatem nie mogły znaleźć zastosowania do oceny stanów prawnych istniejących w dniu 5 grudnia 1990 r., zaś art. 441 k.c. wskazując, iż uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój, nie wyjaśniał kwestii własności przedmiotowego gruntu.

Niezależnie od powyższej konstatacji o braku tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., w toku postępowania administracyjnego ustalono także, że ani w owym dniu, ani też w dniu wejścia w życie przepisów u.PKP przedmiotowy grunt nie mógł pozostawać w wyłącznym posiadaniu P., gdyż wchodził wówczas w skład Przedsiębiorstwa Rolno – Przemysłowego w T., utworzonego na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] listopada 1990 r., którego majątek na podstawie ww. zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]grudnia 1993 r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] marca 1994 r., a także aneksu nr [...] do ww. protokołu, przejęła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wyprowadzenie powyższego wniosku trafnie autor skargi kasacyjnej uważa za niejasne i naruszające wymagania art. 75 k.p.a. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż P. S.A. przedstawił w toku niniejszego postępowania m.in. wykaz z ewidencji środków trwałych znajdujących się na działce nr [...] w postaci sieci trakcyjnej (rok budowy – 1970), linii kolejowej nr [...] (rok budowy – 1976) i urządzeń stacyjnych w okręgu nastawczym G. (rok budowy – 1976). Wykaz ten został sporządzony wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto do wniosku o uwłaszczenie dołączono uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 10 października 2016 r. dla działki nr [...]wraz z mapą ewidencyjną oraz oświadczenie z dnia [...] stycznia 2017 r. S. K. – [...] Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych i J. P.– [...]ds. Obrotu Nieruchomościami, z którego wynika, że przedmiotowa działka położona w obrębie B. zajęta jest pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U.2003.86.789 ze zm.), dalej jako "u.t.k.", składającą się z linii kolejowej nr [...] T. – M. Co więcej, organ I instancji potwierdził, że ww. wykaz z ewidencji środków trwałych znajdujących się na przedmiotowej działce wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. może stanowić potwierdzenie posiadania przedmiotowego gruntu przez Polskie Koleje Państwowe zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W takiej sytuacji trafnie wskazuje autor kasacji, iż powyższe dowody zgłoszone na okoliczność posiadania przez P. przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. nie doczekały się wszechstronnego rozważenia przy wyprowadzaniu wniosku w kwestii posiadania ww. nieruchomości. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany nie tylko do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego ale także do rozpatrzenia tegoż materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja tego obowiązku wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Taki charakter ma natomiast ocena okoliczności sprawy zgromadzonych dla wykazania przesłanki posiadania przedmiotowej nieruchomości przez P. w dniu 5 grudnia 1990 r. Autor kasacji trafnie wytyka brak wyjaśnienia jakie okoliczności zdecydowały o wyższym wartościowaniu dowodów wskazujących, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu Przedsiębiorstwa Rolno – Przemysłowego w T., nie zaś P. Dodatkowo należy zauważyć, iż wyłącznie z zaniechania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy zgromadzonych dla wykazania przesłanki posiadania gruntu, wynika postawienie w toku dotychczasowego postępowania tezy o współposiadaniu przedmiotowego gruntu przez ww. podmioty. Dowody zgromadzone na powyższą okoliczność pozostają w wyraźnej opozycji wobec takiego ustalenia i nie sposób na ich podstawie bronić tezy o możliwości współposiadania przedmiotowej nieruchomości przez ww. podmioty.

Powyższe naruszenie przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy ogranicza się wyłącznie do jednej z przesłanek uwłaszczenia w trybie art. 34 ust. 1 u.PKP, a wobec konieczności kumulatywnego ich spełnienia, wada ta nie podważa trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, skoro nie została wykazana przesłanka własności Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Nie można zatem w okolicznościach badanej sprawy potwierdzić trafności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 34 ust. 1 – 4 u.PKP.

Brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy w zakresie posiadania przedmiotowego gruntu przez P. w dniu 5 grudnia 1990 r. wskazuje na przedwczesność zarzutu prawa materialnego naruszenia art. 336 k.c. przez jego niezastosowanie. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego generalnie może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174).

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie, że w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 – 2 k.p.a. wskutek braku wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 – 2 u.PKP. Z okoliczności badanej sprawy wynika wszak w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa nieruchomość, co najmniej od 1993 r., stanowi własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie była podważana w podstawach kasacyjnych, a co więcej, autor kasacji wywodzi, że ten stan prawny istniał jeszcze wcześniej. Mając natomiast na uwadze, iż przepis art. 37a ust. 1 u.PKP przewiduje wywłaszczenie ma rzecz Skarbu Państwa, z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa, gruntów wchodzących w skład linii kolejowych pozostających w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. SA, niestanowiących własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A., to tym samym należy uznać, iż regulacja ta nie może znaleźć zastosowania wobec przedmiotowej nieruchomości – stanowiącej w dniu 28 lutego 2003 r. przedmiot własności Skarbu Państwa.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a..

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.