III FSK 605/24 - Postanowienie I

Data orzeczenia	2024-10-07	
Data wpływu	2024-05-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Aleksandra Wrzesińska- Nowacka
Małgorzata Pocztarek
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Ryszard Pęk	
Symbol z opisem	6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Wa 2023/23	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Wyłączono sędziego	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1267; art. 5a.; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku D.W. o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawie ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 2023/23 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. nr 1401-IEW-1.4123.48.2018.EW w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności byłego prezesa zarządu wraz ze spółką za zaległości podatkowe spółki w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. i 2014 r. postanawia: wyłączyć sędziego Annę Dalkowską od rozpoznania sprawy III FSK 605/24.	
Uzasadnienie
D.W. (dalej: skarżący kasacyjnie, wnioskodawca) wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 2023/23 oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. nr 1401-IEW-1.4123.48.2018.EW w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności byłego prezesa zarządu wraz ze spółką za zaległości podatkowe spółki w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. i 2014 r. 

Zarządzeniem z dnia 25 lipca 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczył termin rozprawy w sprawie powyższej skargi kasacyjnej na dzień 5 września 2024 r. w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Brolik, sędzia NSA Anna Dalkowska, sędzia del. WSA Agnieszka Olesińska (sprawozdawca).

W terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia dokonanego na podstawie art. 5a § 4 zdanie trzecie ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2024 r. wniósł o zbadanie spełnienia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności, wyłączenie sędziego Anny Dalkowskiej od orzekania w sprawie ze względu na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności w tej sprawie oraz pominięcie przy wyznaczaniu do rozpoznania tego wniosków sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: B.D. oraz S.P.

W ocenie wnioskodawcy objęta wnioskiem sędzia nie spełnia konstytucyjnego, konwencyjnego i traktatowego standardu niezawisłości i bezstronności, w związku z tym jej udział w tym postępowaniu w składzie orzekającym będzie prowadził do naruszenia art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych. Stąd wniosek o wyłączenie na podstawie art. 5a p.u.s.a. jest konieczny z uwagi na prawo skarżącego do sądu spełniającego ww. standardy. Podkreślono, że obiekcje skarżącego odnośnie do niezawisłości i bezstronności sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Anny Dalkowskiej związane są zarówno z trybem i okolicznościami jej powołania, jak i jej dotychczasową działalnością, w związku z którą nie można uznać, że nie ma wątpliwości odnośnie do jej niezawisłości i bezstronności przy orzekaniu w tej sprawie.

Konkretyzując wskazano, że wątpliwości te wynikają z następujących okoliczności: 1) braku odpowiednich kwalifikacji merytorycznych i doświadczenia do zajmowania urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza 2) powołanie na urząd sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie innych niż merytoryczne powodów, a mianowicie udziału w latach 2017-2021 (i obecnie) w grupie polityczno-prawniczej skupionej wokół byłego Ministra Sprawiedliwości Z.Z. i korzystającej z politycznego wsparcia partii P., grupy promującej się nawzajem, udzielającej wsparcia i realizującej program ww. polityka i partii politycznej, a obecnie broniącej czynnie status quo wprowadzonych w systemie wymiaru sprawiedliwości zmian oraz aktywnego udziału w przygotowywaniu, wdrażaniu i obronie zmian w systemie wymiaru sprawiedliwości polegających (w uproszczeniu) na poddaniu kontroli politycznej sądów i sędziów.

Uzasadniając zajęte stanowisko skarżący kasacyjnie wskazał, że sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna Dalkowska spełniała formalne wymogi powołania na urząd sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (wiek, ukończone studia prawnicze, obywatelstwo), nie spełnia kryterium merytorycznego w postaci wyróżniania się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej (art. 6 § 1 pkt 6 w zw. z art. 7 § 1 p.u.s.a.) - konkretnie z dziedziny prawa podatkowego i finansowego, niezbędnego przy pełnieniu urzędu w Izbie Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnioskodawca zauważył, że sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna Dalkowska należy do niewielkiej grupy 11 sędziów powołanych do orzekania bez jakiegokolwiek doświadczenia orzeczniczego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie orzekała także w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Nie posiada także wybitnych osiągnięć naukowych z zakresu prawa finansowego. Podkreślono, że sędzia posiada co prawda tytuł naukowy doktora nauk prawnych, co nie jest naturalnie bez znaczenia, ale świadczy to jedynie o dużej wiedzy w przedmiocie egzekucji administracyjnej, ale nie świadczy o wyróżnianiu się w tej dziedzinie. Także wykaz jej publikacji nie wskazuje na jej zainteresowanie prawem finansowym lub podatkowym. Obszarem jej zainteresowań, który może mieć znaczenie, jest jedynie egzekucja administracyjna (stosowana dla zobowiązań podatkowych), jednakże w warstwie procedury podatkowej oraz materialnego prawa finansowego nie wykazywała zainteresowań naukowych lub dydaktycznych.

Wnioskodawca zauważył, że zasadniczo doświadczenie i praktyka sędzi ogniskowały się na prawie cywilnym materialnym, a na prawie administracyjnym - w odniesieniu do kwestii nieruchomościowych (silnie związanych z prawem rzeczowym – także cywilnym). Otóż sędzia bezpośrednio przed powołaniem pełniła funkcję urzędniczą (jako sędzia delegowana) w departamencie prawa administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, ale zajmowała się tam sprawami z zakresu nieruchomości i reprywatyzacji. Po późniejszym awansie na stanowisko polityczne -podsekretarza stanu w tym ministerstwie - także nie zajmowała się sprawami podatkowymi lub finansowymi (te należą do właściwości Ministra Finansów w administracji rządowej).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, znaczenie ma i to, że doświadczenie orzecznicze sędzi Anny Dalkowskiej polega na orzekaniu wyłącznie w sądzie rejonowym, a więc najniższego szczebla, w sprawach o mniejszym ciężarze gatunkowym i stopniu skomplikowania. Zauważono, że systemowo wojewódzki sąd administracyjny ma pozycję odpowiadającą sądowi apelacyjnemu w sądownictwie powszechnym, zaś Naczelny Sąd Administracyjny – pozycję Sądu Najwyższego. Można więc powiedzieć, że powołanie sędzi Anny Dalkowskiej nastąpiło z przeskokiem - z pominięciem 2 szczebli pośrednich. Według informacji dostępnych publicznie w 2011 r. sędzia nieskutecznie ubiegała się o rekomendację KRS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w 2011 r. W tamtym czasie KRS nie uznała, że ma kwalifikacje do awansu o dwa stopnie zawodowe. Tymczasem około 10 lat później KRS (ukształtowana w swoim składzie przez czynniki polityczne, tzn. przez większość sejmową składającą się z polityków partii Prawo i Sprawiedliwość) uznała, że sędzia nie tylko zasługuje na awans, ale na awans z przeskokiem – od razu do poziomu najwyższego z możliwych.

Następnie wskazano, że przy rekomendowaniu sędzi Anny Dalkowskiej eksponowano pozytywne opinie wydane na jej temat, przy czym opinie te pochodziły od dyrektora Departamentu Prawa Administracyjnego MS - ówczesnego przełożonego sędzi, Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, w którym zainteresowana była w delegacji od 2017 r., a następnie była podsekretarzem stanu, Rektora W. w G., w której zainteresowana jest adiunktem - w opinii tej wskazano na wysoki poziom wiedzy w dziedzinie prawa m.in. podatkowego, co budzi zasadnicze wątpliwości mając na uwadze pełnione funkcje i dostępne publikacje zainteresowanej oraz Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku - osoby powołanej przez Ministra Sprawiedliwości. Wnioskodawca zauważył, że opinie te pochodzą przede wszystkim z Ministerstwa Sprawiedliwości lub od osoby zależnej od Ministra Sprawiedliwości w wykonywaniu funkcji prezesa sądu. Zdaniem wnioskodawcy, pozytywna ocena sędzi ze strony kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości z okresu 2015-2023 nie jest pozytywną rekomendacją w sensie obiektywnym, ponieważ pochodzi od kierownictwa ministerstwa stanowiącego centrum niszczenia systemu wymiaru sprawiedliwości, dla którego niezawisłość oznacza podległość polityczną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe okoliczności potwierdzają, że kryterium decyzji o rekomendowaniu (a w efekcie powołaniu sędzi Anny Dalkowskiej do pełnienia urzędu w Naczelnym Sądzie Administracyjnym) nie była wyróżniająca się wiedza merytoryczna z zakresu prawa podatkowego albo finansowego - niezbędna dla wykonywania roli w Izbie Finansowej NSA, a znajomość przez sędzię Annę Dalkowską zagadnień procedury egzekucyjnej - cywilnej albo administracyjnej oraz ogólnego prawa administracyjnego – nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą tak istotny awans, w szczególności na urząd sędziego w Izbie Finansowej NSA. Krajowa Rada Sądownictwa wykazała się zatem swobodnym podejściem do wymagań, jakie należy stawiać osobom ubiegającym się o urząd - czyniąc ze słabości zalety (np. doświadczenia z innych niż prawo finansowe dziedzin traktowano jako atut różnorodności).

Skarżący kasacyjnie uznaje, że istnieją co najmniej wątpliwości odnośnie do legalności działania całej KRS i podejmowanych przez nią decyzji. Podkreślono, że wniosek niniejszy nie opiera się jednak wyłącznie na tej okoliczności. Chodzi o to, że na przykładzie sędzi (i podobnych przykładów - np. sędziego L.P.) zastrzeżenia ogólne dotyczące KRS i jej upolitycznienia materializują się w konkretnym przypadku osoby, która została powołana nie z powodów merytorycznych, ale relacji politycznych i przynależności do grupy decydentów w Krajowej Radzie Sądownictwa i Ministerstwie Sprawiedliwości.

Końcowo w kwestii konkursu, w którym uczestniczyła sędzia Anna Dalkowska – wskazano, że z uchwały w tej sprawie wynika, iż sędzia w trakcie procedury zadeklarowała rezygnację z funkcji w Ministerstwie Sprawiedliwości w razie powołania. Jednakże tak się nie stało - po powołaniu przez Prezydenta na urząd sędziego NSA zwlekała ponad 2 miesiące z rezygnacją. W tym czasie sytuacja ta odbiła się bardzo negatywnym echem w opinii publicznej, wpływając niekorzystnie na autorytet Państwa i sądownictwa.

Następnie zauważono, że począwszy od 2017 r. sędzia związała się zawodowo z Ministerstwem Sprawiedliwości. W ocenie wnioskodawcy, powierzenie jej funkcji zastępcy dyrektora, potem dyrektora departamentu (urzędniczej), a następnie podsekretarza stanu (politycznej) - świadczy jednoznacznie o pełnym zaufaniu, jakim cieszyła się u kierownictwa politycznego Ministerstwa Sprawiedliwości, w czasie gdy Ministerstwo to było odpowiedzialne za kolejne bardzo negatywne w treści i skutkach zmiany legislacyjne dotyczące sądownictwa i prawa do sądu. W ocenie skarżącego, sędzia Anna Dalkowska była doceniana i dobrze wynagradzana – w różnych formach, w związku z jej zaangażowaniem, lojalnością i realizacją zamierzeń politycznych jej zwierzchnika - Ministra Sprawiedliwości, a dzięki kolejnym powołaniom – do Naczelnego Sądu Administracyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa uzyskała dalsze korzyści, zabezpieczenia i przywileje.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że odnosi się głęboko krytycznie do tych zmian i uważa, że osoby, które je wdrażały – w tym sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna Dalkowska - są odpowiedzialne za ich skutki w postaci głębokiego kryzysu praworządności i systemowych problemów legitymacji władzy sądowniczej (w tym problematyki orzekania przez tzw. neosędziów).

Zdaniem wnioskodawcy, sędzia Anna Dalkowska, pozostając we wskazanym środowisku polityczno-prawniczym (także obecnie), w pełni czynnie i swoją postawą autoryzowała i autoryzuje skutkujące tak głębokim kryzysem zmiany. Nie wyraża i nie wyrażała żadnych słów krytycyzmu wobec skutków m.in. swojego oraz swojej grupy działania. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, wedle którego tego rodzaju konsekwencja świadczy o braku niezbędnej refleksji także w pełnieniu urzędu. Stan ten trwa - pełniąc swoje funkcje w Krajowej Radzie Sądownictwa (jako wiceprzewodnicząca tego organu, co świadczy o wysokiej pozycji w hierarchii tej grupy) - przygotowuje skargi do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentuje Radę przed Trybunałem Konstytucyjnym - w odniesieniu do zmian, które mają na celu sanowanie sytuacji w wymiarze sprawiedliwości i doprowadzenie do zgodności z Europejską Konwencją Praw Człowieka i prawem Unii.

Dlatego też, w ocenie wnioskodawcy, przed powołaniem (mianowicie od 2017 r., kiedy rozpoczęła się jej błyskawiczna kariera i awanse) i po powołaniu na urząd sędziego NSA, postawa sędzi Anny Dalkowskiej nie daje rękojmi niezawisłości i bezstronności w sporze skarżącego z administracją podatkową, w szczególności w sporze, w którym skarżący powołuje się na zasady i przepisy prawa Unii Europejskiej, jako nadrzędne wobec ustaw krajowych. W związku z tym, ze względu na uzewnętrzniany przez sędzię Annę Dalkowską negatywny (a jednocześnie sprzeczny z Konstytucją i wiążącymi umowami międzynarodowymi) stosunek do stosowania prawa Unii Europejskiej i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w Polsce - skarżący nie może liczyć na jej niezawisłość i bezstronność w sprawie.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na bliskie relacje sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Anny Dalkowskiej z osobami, którym mają być lub mogą być postawione zarzuty. Podniesiono także, że sędzia sprawując stanowisko polityczne w kierownictwie Ministerstwa Sprawiedliwości, współpracowała z innymi politykami, ze Z.Z. na czele. Części z nich postawiono zarzuty (poseł M.R., poseł M.W.), części zarzuty grożą (Z.Z. - sprawa Funduszu Sprawiedliwości, sprawa akt postępowania nielegalnie przetrzymywanych przez niego w domu prywatnym). Także inne osoby ze wskazanej grupy polityczno-prawniczej przewijają się (bynajmniej nie jako pokrzywdzeni) w sprawach karnych. Posługując się listą poparcia, jakiego udzielili jej sędziowie w procedurze powołania przez Sejm do Neo-KRS wskazano, że są to m.in. sędziowie: P.S. - Rzecznik Dyscyplinarny Sędziów Sądów Powszechnych i jego zastępcy: P.R. (a ponadto jego żona SNSA G.Z.) i M.L. Są oni łączeni według informacji medialnych z postępowaniami przygotowawczymi. Dla skarżącego kasacyjnie nie daje rękojmi niezawisłości i bezstronności osoba, która mimo takich okoliczności nie widziała niczego niestosownego ze skorzystania z poparcia ww. osób w procedurze kandydowania do KRS, mimo ich szczególnej roli w systemie represji. Fakt ten dowodzi w ocenie wnioskodawcy wystarczająco, że sędzia Anna Dalkowska aprobowała ich postępowanie i zgadzała się z nim, mimo podnoszonych wielokrotnie i przez wiele osób zastrzeżeń i krytyki.

Konkludując wskazano, że wniosek na podstawie art. 5a p.u.s.a. dotyczy tej konkretnej sprawy, ale i tego konkretnego skarżącego. Skarżący wyraża poglądy na rolę sędziego i sądów diametralnie różne od tych konsekwentnie prezentowanych przez sędzię Naczelnego Sądu Administracyjnego Annę Dalkowską. W ocenie wnioskodawcy kontrola polityczna nad sądami i sędziami jest niedopuszczalna. Podobnie niedopuszczalna jest realizacja przez sędziów celów grupy osób uwikłanej w niezgodne z prawem działania i lojalnie wspierających się w obawie przed odpowiedzialnością i pozbawieniem nabytych w ramach tej lojalności przywilejów.

W piśmie z dnia 4 września 2024 r. sędzia Anna Dalkowska wniosła, na podstawie art. 5a § 6 p.u.s.a., o odrzucenie wniosku z dnia 9 sierpnia 2024 r. w sprawie zbadania spełnienia przez nią wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a i nast. p.u.s.a., z uwagi na jego braki formalne. Jednocześnie sędzia Anna Dalkowska oświadczyła, że w jej ocenie nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o braku jej bezstronności w niniejszej sprawie, jak i nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku oraz poinformowała, że złożyła wniosek o wyłączenie sędzi Aleksandry Wrzesińskiej-Nowackiej od rozpoznania niniejszej sprawy. Sędzia Anna Dalkowska podkreśliła także, że zastrzega sobie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie i nadania wnioskowi o zbadanie wymogów bezstronności i niezawiłości w niniejszej sprawie merytorycznego biegu, możliwość złożenia oświadczenia w trybie art. 5a § 11 p.u.s.a. i zajęcia stanowiska odnośnie do zarzutów, w terminie 3 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wyłączenia sędzi Aleksandry Wrzesińskiej-Nowackiej.

Uzasadniając konieczność odrzucenia wniosku o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności sędzia Anna Dalkowska podniosła, że w treści wniosku nie przywołano żadnych okoliczności towarzyszących jej powołaniu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza faktem udziału przy jej nominacji Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Nie przedstawiono przy tym żadnych "okoliczności towarzyszących powołaniu i postępowaniu po powołaniu", o których mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a., które mogłyby w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. W ocenie sędzi Anny Dalkowskiej zarzuty wskazane we wniosku sprowadzają się do przypuszczeń i insynuacji oraz subiektywnych odczuć wnioskodawcy co do braku jej bezstronności i niezależności oraz do kwestionowania prawomocnej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, do czego wnioskodawca nie posiada żadnych kompetencji. Sędzia Anna Dalkowska podkreśliła, że wniosek o stwierdzenie przesłanek z art. 5a § 1 p.u.s.a. musi odpowiadać wymogom określonym w § 5 tego przepisu, tj. powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. oraz przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie, a przesłanki te należy ocenić w kontekście tego, czy w okolicznościach sprawy, w której sędzia ma orzekać, z uwzględnieniem charakteru tej sprawy oraz okoliczności dotyczących strony postępowania, standard niezawisłości lub bezstronności może być naruszony. Natomiast wniosek niespełniający powyższych wymagań, zgodnie z art. 5a § 6 p.u.s.a. podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych.

Sędzia Anna Dalkowska podniosła, że nie można skutecznie wszcząć postępowania o przeprowadzenie, tzw. "testu niezawisłości", w przypadku gdy strona w złożonym wniosku powołuje się jedynie na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu powołania go przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw oraz z uwagi na wykonywane przez sędziego przed powołaniem obowiązki zawodowe, czy też jego aktywność naukową oraz dydaktyczną, bowiem tego rodzaju okoliczności nie mogą zostać uznane za dowód, o którym mowa w art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a. Sędzia Anna Dalkowska, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2633/20, dodała, że ustawodawca wprowadzając nową procedurę wyłączenia sędziego nie przedstawił przesłanki nieprawidłowości powołania sędziego jako samoistnej podstawy jego wyłączenia, jak i nie wyposażył sądów administracyjnych w kompetencje do badania prawidłowości tego powołania oraz do merytorycznej kontroli uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w ramach postępowania o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności. Jak wskazała sędzia Anna Dalkowska na gruncie art. 5a § 1 p.u.s.a. istotne jest bowiem spełnienie przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności jedynie z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i zachowaniu po powołaniu, a nie sama zgodność tego powołania z przepisami prawa. Zdaniem sędzi Anny Dalkowskiej przez "okoliczności uzasadniające żądanie" należy rozumieć przede wszystkim okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego, a przywołanie tych okoliczności i przedstawienie dowodów jest obligatoryjne, bowiem to właśnie one stanowią o odrębności podstawy wyłączenia sędziego na podstawie art. 5a p.u.s.a. W ocenie sędzi Anny Dalkowskiej zbadanie przez sąd administracyjny wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy strona sformułuje zarzut niespełnienia powyższych wymogów przez konkretnego sędziego i powiąże ten zarzut z konkretną okolicznością faktyczną sprawy.

Niezależnie od powyższego sędzia Anna Dalkowska wskazała, że podnoszone przez wnioskodawcę we wniosku okoliczności nie mogą stanowić dowodu uzasadniającego jego żądanie z uwagi na to, że powołał się on jedynie na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Tymczasem dla skuteczności zarzutu podważającego bezstronność sędziego z uwagi na procedurę powołania konieczne jest dowiedzenie, że sędzia nie gwarantuje minimalnego standardu w tym zakresie i niezbędne jest przy tym wykazanie realności takiego niebezpieczeństwa, a także związku przyczynowego między rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, a zakresem i charakterem stwierdzonych uchybień (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2023 r., III KS 59/23). Sędzia Anna Dalkowska podkreśliła, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 czerwca 2022 r., I KZP 2/22 Sąd Najwyższy stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia a priori, że każdy sędzia, który uzyskał nominację w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po dniu 17 stycznia 2018 r. nie spełnia minimalnego standardu bezstronności. W postępowaniu w sprawie badania przesłanek bezstronności należy wykazać in concreto, że z uwagi na dające się zidentyfikować okoliczności związane z powołaniem danego sędziego do sądu, istnieją tego rodzaju wątpliwości, że sąd w składzie którego zasiada taki sędzia jest sądem nienależycie obsadzonym.

Ponadto, odwołując się do pozostałych okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę, sędzia Anna Dalkowska wskazała, że fakt, że jest członkiem konstytucyjnego organu państwa, tj. Krajowej Rady Sądownictwa, czy też wykonywanie przez nią obowiązków służbowych związanych z pełnieniem funkcji Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości przed objęciem urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym reprezentowanie Polski przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i prowadzona przez nią działalność naukowa, w tym pełnienie funkcji redaktora czasopisma naukowego, a także działalność dydaktyczna, nie mogą w żadnym stopniu stanowić dowodu na brak jej bezstronności w okolicznościach niniejszej sprawy – dotyczącej odpowiedzialności członka zarządu spółki za zobowiązania podatkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2024 r., III FSK 605/24 oddalił wniosek sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Anny Dalkowskiej o wyłączenie sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Aleksandry Wrzesińskiej-Nowackiej od orzekania w sprawie wniosku D.W. o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a p.u.s.a. w sprawie ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 2023/23.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2024 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe okoliczności potwierdzające – w jego ocenie - zasadność złożonego wniosku o zbadanie spełnienia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności. Skarżący kasacyjnie podniósł, że sędzia NSA Anna Dalkowska pełni wiodącą rolę w działalności Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie kwestionowania zmian legislacyjnych wprowadzanych przez Ministra Sprawiedliwości, po tym jak zmianie uległa większość polityczna w Sejmie RP, jak i orzeczeń sądowych lub ich podstaw prawnych, gdy orzeczenia te wskazują na wady powołań sędziowskich przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami z 2017 roku, czy też kwestionowania podstaw prawnych działalności Rady Ministrów ukształtowanej po wyborach parlamentarnych w 2023 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 5a § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) – dalej: p.u.s.a., "Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy". Według art. 5a § 2 p.u.s.a., "Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 1, może być złożony wobec sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną".

Wniosek D.W. z dnia 9 sierpnia 2024 r., jak wynika z jego treści, jest wnioskiem złożonym w sprawie o sygn. akt III FSK 605/24 "na podstawie art. 5a § 1 i 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych" i dotyczy "zbadania spełnienia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego – Annę Dalkowską - wymogów niezawisłości i bezstronności oraz wyłączenia sędziego Anny Dalkowskiej od orzekania w sprawie – ze względu na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności w tej sprawie".

Wniosek ten spełnia wymogi formalne określone w art. 5a § 5 p.u.s.a., w tym zawiera żądanie stwierdzenia, że w sprawie skarżącego zachodzą wobec sędziego NSA Anny Dalkowskiej przesłanki wskazane w art. 5a § 1 p.u.s.a. oraz przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Okoliczności te, wskazywane przez wnioskodawcę, dotyczą powołania sędzi Anny Dalkowskiej na urząd sędziego NSA przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) i postępowania sędzi po powołaniu, a koncentrują się na wskazywaniu braku odpowiednich kwalifikacji merytorycznych i doświadczenia do zajmowania urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Annę Dalkowską oraz wskazywaniu okoliczności, które determinowały – w ocenie wnioskodawcy – zarówno wybór jej kandydatury przez Krajową Radę Sądownictwa, jak i postawę Anny Dalkowskiej po objęciu funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wynikające z jej zaangażowania w działalność grupy polityczno-prawniczej skupionej wokół byłego Ministra Sprawiedliwości Z.Z. Nie jest zatem prawdziwe stanowisko sędzi Anny Dalkowskiej wyrażone w piśmie z dnia 4 września 2024 r., że wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności towarzyszących jej powołaniu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego poza faktem udziału przy nominacji Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Treść wniosku przeczy również stanowisku Anny Dalkowskiej, że nie zawiera on żadnego odniesienia do wymogów niezawisłości i bezstronności w konkretnej sprawie, ani do zachowania sędzi Anny Dalkowskiej po powołaniu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako dowody na poparcie przytoczonych przez wnioskodawcę okoliczności wskazano na informacje publicznie dostępne (w sieci Internet) zawarte m.in. w materiałach sejmowych, materiałach Krajowej Rady Sądownictwa (m.in. uchwała nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.), orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21) i publikacjach prasowych. Kserokopie tych materiałów dołączono do wniosku. Wskazane wyżej unormowania p.u.s.a. nie precyzują pojęcia dowodu, należy zatem przyjąć, zgodnie z ogólnym standardem proceduralnym dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę łącznie z wnioskiem spełnia te kryteria.

Wniosek D.W. z dnia 9 sierpnia 2024 r. nie podlegał zatem odrzuceniu. Należy przy tym podkreślić, w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego przez sędzię Annę Dalkowską w piśmie z dnia 4 września 2024 r., że brak podstaw prawnych do konstruowania instytucji zastrzeżenia terminu do złożenia oświadczenia w trybie art. 5a § 11 p.u.s.a. Sędzi Annie Dalkowskiej zagwarantowano możliwość jej wysłuchania w drodze złożenia oświadczenia w trybie art. 5a § 11 p.u.s.a., o czym świadczy fakt i treść pisma z dnia 4 września 2024 r.

Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 5a § 1 p.u.s.a., badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności powinno zostać przeprowadzone "z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu", a koniunkcja ta oznacza konieczność brania pod uwagę (uwzględniania) obydwu wymienionych w tym przepisie okoliczności, przy czym pełna wykładnia tego przepisu – językowa, celowościowa i systemowa – prowadzą do wniosku, zgodnie z którym dla wyłączenia sędziego w trybie art. 5a § 1 – 13 p.u.s.a. nie jest konieczne spełnienie łącznie obydwu przesłanek. Powyższa regulacja literalnie wprowadza obowiązek "uwzględnienia" wskazanych w niej okoliczności, co oznacza obowiązek ich rozważenia, wzięcia pod uwagę, przeanalizowania. W kontekście celu tej regulacji, jakim jest zagwarantowanie obiektywnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez bezstronnych i niezawisłych sędziów oraz mając na uwadze konstytucyjnie gwarantowane standardy niezawisłości sędziego (art. 178 Konstytucji RP), brak byłoby podstaw do przyjęcia, że sędzia spełnia wymóg niezawisłości i bezstronności, w sytuacji, gdy przeczą temu – choćby tylko niektóre - okoliczności spośród wymienionych w art. 5a § 1 p.u.s.a. Podzielić tym samym należy stanowisko prezentowane w piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym "przesłankami wyłączenia są zarówno okoliczności związane z powołaniem sędziego, jak i jego postępowaniem po tym powołaniu (...) trzeba odczytywać więc te przesłanki wyłączenia sędziego tak, jakby każda z nich mogła oddzielnie uzasadniać wyłączenie sędziego" (zob. J. Chlebny, W. Chróścielewski, Test niezawisłości i bezstronności sędziego – forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym, Państwo i Prawo z 2024 r., nr 6, s. 12).

Również wykładane w powyższy sposób przesłanki: "okoliczności danej sprawy" "z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy" powinny być odczytywane jako przesłanki negatywne uwzględnienia wniosku wtedy tylko, gdy nie został on złożony w konkretnej sprawie administracyjnej albo w stosunku do sędziego, który nie został "wyznaczony do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną" (art. 5a § 2 p.u.s.a.), a zwłaszcza brak podstaw, aby "okoliczności dotyczące uprawnionego", "okoliczności danej sprawy", "charakter sprawy" uzasadniały różnicowanie spraw sądowoadministracyjnych na sprawy "ważniejsze", w których standard niezawisłości sędziego powinien być realizowany oraz inne sprawy, w których wymóg taki mógłby być niespełniony. Prawo do bezstronnego i niezawisłego sądu jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym w każdej sprawie sądowej, zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – dalej: Konstytucja RP, "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W umowach międzynarodowych prawo to zagwarantowano w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) – dalej jako Europejska Konwencja Praw Człowieka, oraz w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 38, poz. 167). O prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy stanowi także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 r. Nr 303/1) – dalej: KPP. Z kolei Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, dalej: TUE) w art. 19 ust. 1 stanowi, że Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22 – odwołującej się do oceny obiektywnych warunków postrzegania sądu jako niezawisłego i bezstronnego, zgodnie z kryteriami wskazanymi w wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz nawiązującej do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały połączonych Izb Sądu Najwyższego: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA-I-4110-1/20, rozwiniętej później w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I KZP 2/22 (OSNK 2022, nr 6, poz. 22) - wskazano, że mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności powinien polegać na ocenie zarówno stopnia wadliwości poszczególnych postępowań konkursowych, jak też okoliczności odnoszących się do samych sędziów biorących w nich udział oraz charakteru spraw, w których orzekają (orzekały) sądy z ich udziałem, co oznacza, że przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów. Mianowicie: 1) w przypadku sądów wyższego szczebla w strukturze organizacyjnej organów wymiaru sprawiedliwości za obowiązujący trzeba przyjąć wyższy poziom wymagań w zakresie minimalnych warunków bezstronności i niezawisłości; 2) rozróżnić należy sytuacje, w których oceniane powołanie nastąpiło po raz pierwszy na urząd sędziego, oraz w których wiązało się z objęciem kolejnego urzędu przez sędziego, w sądzie wyższego rzędu (uwzględnienie charakteru awansu - jak szybko do niego doszło, na jakie stanowisko awansował dany sędzia); 3) przy dokonywaniu tej oceny znaczenie mogą mieć szczególne okoliczności dotyczące samego sędziego (np. zaangażowanie sędziego bezpośrednio przed powołaniem na urząd w jednostkach podległych Ministrowi Sprawiedliwości lub innych organach władzy wykonawczej lub Krajowej Radzie Sądownictwa – w okresie, w którym kierownictwo organów zwierzchnich tych jednostek kształtowane było przez większość parlamentarną uchwalającą ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw; 4) stosunek sędziego do dokonywanych zmian, publicznie wyrażany zarówno w procedurze konkursowej, jak i później, zwłaszcza w zakresie akceptacji niekonstytucyjnych działań organów władzy wykonawczej wobec sądów, czy akceptacji utraty przez Krajową Radę Sądownictwa przymiotu niezależności); 5) wpływ na ocenę bezstronności i niezawisłości sędziego może mieć również stwierdzenie innych wadliwości postępowania konkursowego, takich jak np.: zaniechanie wyłączenia się poszczególnych członków Krajowej Rady Sądownictwa z postępowania prowadzonego wobec osób z nimi powiązanych; pozytywne rozstrzyganie konkursów na urząd sędziego na rzecz osób uzyskujących awanse o charakterze administracyjnym w strukturze sądownictwa w drodze arbitralnych decyzji Ministra Sprawiedliwości; szczególny brak transparentności procedur konkursowych; uzyskanie wskazania Rady na urząd sędziego przy braku opinii organów samorządu sędziowskiego lub po uzyskaniu opinii wyraźnie ukazującej brak poparcia kandydatury lub wskazanie osoby o oczywiście mniejszych kompetencjach w stosunku do innych osób startujących w konkursie; 6) wobec strukturalnego uzależnienia Krajowej Rady Sądownictwa od władzy politycznej, większe wątpliwości co do dochowania standardów bezstronności i niezawisłości będą występować wówczas, gdy w danej sprawie sąd miałby orzekać w kwestiach istotnych z punktu widzenia tej władzy. Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego, w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, zwrócono również uwagę, że pewne okoliczności mogą wskazywać, że mimo wadliwości procedury powołania co do konkretnego sędziego zachowany został minimalny standard warunkujący postrzeganie sądu jako bezstronnego i niezawisłego, w szczególności w sytuacji, w której dana osoba spełniałaby obowiązujące kryteria wskazania na urząd sędziego także w poprawnie ukształtowanej procedurze postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa.

Podkreślenia wymaga, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. C-562/21 PPU w odniesieniu do kryteriów naruszenia prawa podstawowego do sądu ustanowionego na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych stwierdził, że nie każda nieprawidłowość w ramach powołania sędziów może być uznana za stanowiącą takie naruszenie. W ocenie Trybunału nieprawidłowość zaistniała przy powołaniu sędziów w ramach danego systemu sądownictwa skutkuje takim naruszeniem w szczególności, gdy ta nieprawidłowość ma taki charakter i wagę, że stwarza ona rzeczywiste ryzyko, iż pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, będą mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień w sposób zagrażający prawidłowości skutku, do którego prowadzi procedura powołania, wzbudzając w ten sposób w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów. Trybunał podkreślił, że stwierdzenie związane z istnieniem naruszenia wymogu dotyczącego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy oraz ze skutkami takiego naruszenia zależy od całościowej oceny określonej liczby okoliczności, które, rozpatrywane łącznie, przyczyniają się do powstania, w przekonaniu jednostek, uzasadnionych wątpliwości dotyczących niezawisłości i bezstronności sędziów.

Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56). Jednakże, możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C-791/19, EU:C:2021:596), pkt 103)".

Mając na uwadze treść i motywy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22 należy przyjąć, że przesłanka spełniania przez sędziego sądu administracyjnego wymogów "niezawisłości i bezstronności" ma charakter autonomiczny z akcentem na niezawisłość jako kategorię szerszą od bezstronności, tj. obejmującą również bezstronność jako brak powiązań sędziego (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) mających wpływ na orzekanie w postępowaniu sądowym na każdym jego etapie. W piśmiennictwie podkreśla się, że na pojęcie "niezawisłości" składa się wiele elementów, takich jak: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władzy, 4) niezależność od czynników politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji RP, Państwo i Prawo 1997, nr 11-12, s. 99-100). Określenie "niezawisłość" jest zatem szersze niż "bezstronność". To drugie pojęcie odnosi się bowiem wyłącznie do braku jakichkolwiek powiązań, pozytywnych i negatywnych, w stosunku do stron postępowania lub przedmiotu sprawy.

Walor niezawisłości uzyskuje szczególną wagę w sądach administracyjnych rozpatrujących sprawy, w których jedną ze stron postępowania sądowoadministracyjnego jest organ administracji publicznej, a więc - odnosząc to do wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady podziału władzy - organ władzy wykonawczej. W przypadku postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać, że bezstronnym sędzią sądu administracyjnego jest taki sędzia, który nie jest powiązany ze stronami postępowania lub ze sprawą w sposób określony w art. 18, art. 19 lub art. 285i § 2 p.p.s.a. Natomiast "niezawisłość" obejmuje swym zakresem bezstronność, ale także odnosi się do braku jakiegokolwiek podporządkowania sędziego w procesie sprawowania urzędu czynnikom administracyjnym, politycznym, ale także poglądom opinii społecznej. Sędzia jest podporządkowany jedynie Konstytucji oraz ustawom, przy czym podporządkowanie to oznacza również wymóg poszanowania art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Zgodnie z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów zapewnia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei według art. 46 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Wysokie Układające się Strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami".

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy wniosek o wyłączenie sędzi Anny Dalkowskiej od rozpoznania sprawy o sygn. III FSK 605/24, szereg argumentów podniesionych w tym wniosku czyni ten wniosek zasadnym. Okoliczności towarzyszące powołaniu sędzi Anny Dalkowskiej do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i okoliczności jej postępowania po powołaniu uzasadniają stanowisko wnioskodawcy, że orzekanie przez sędzię Annę Dalkowską w sprawie o sygn. III FSK 605/24 naruszałoby standard niezawisłości i bezstronności z wpływem na wynik sprawy mającej charakter sprawy z zakresu prawa finansowego i dotyczącej interesu prawnego skarżącego, który – co podkreślono we wniosku – podziela krytyczną ocenę Krajowej Rady Sądownictwa wyrażaną przez trybunały międzynarodowe i wyraża uargumentowaną obawę, że istotna społecznie - z jego punktu widzenia - sprawa zostanie rozstrzygnięta przez sąd w składzie obejmującym sędzię niedającą gwarancji niezawisłości i bezstronności w szczególności odnośnie do oceny stosowania prawa unijnego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w jego sprawie i potrzeby kierowania pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o co skarżący wnioskuje w skardze kasacyjnej.

Sędzia Anna Dalkowska została powołana na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Nr 1130.20.2021 z dnia 15 lutego 2021 r., na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W wyniku przywołanej nowelizacji w skład tego organu wchodzi obecnie 19 osób wybranych przez Sejm (w tym 15 sędziów), 2 osoby wybrane przez Senat, po jednej wybranej przez Prezydenta RP i przez Radę Ministrów oraz z urzędu Prezes Sądu Najwyższego i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestionowanie legalności powoływania sędziów na wniosek KRS ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. nie jest wyłącznie subiektywnym zapatrywaniem wnioskodawcy. Legalność powołania sędziów na wniosek tak ukształtowanego podmiotowo organu zakwestionowano w orzecznictwie, tj.: w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa i C.P. i D.O. przeciwko Sądowi Najwyższemu (EU:C:2019:982), w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21 przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa; w wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce (HUDOC); z dnia 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (HUDOC); z dnia 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce (HUDOC). Również podstawą i przyczyną unormowań prawnych stanowiących podstawę rozpatrywania niniejszego wniosku, które weszły w życie od dnia 15 lipca 2022 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1259), było podważanie statusu sędziów, którzy zostali powołani przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Należy w związku z tym z całą mocą podkreślić, że powyższe stanowiska, w tym stanowisko wnioskodawcy, nie dotyczą istoty Krajowej Rady Sądownictwa jako konstytucyjnego organu państwa, lecz Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.) ukształtowanej podmiotowo przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. i działalności tak właśnie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. Kwestia braku instytucjonalnego zakwestionowania konstytucyjności tak ukształtowanej KRS nie zmienia faktu, że kształt tej Rady został oceniony we wskazanych wyżej i wiążących Rzeczpospolitą Polską orzeczeniach jako niespełniający standardów prawa unijnego wynikających z art. 19 ust. 1 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym "Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii". Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że wymagane na mocy prawa Unii w odniesieniu do sądów, do których należy dokonywanie wykładni i stosowanie prawa Unii, gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w szczególności wartości państwa prawnego (por. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska, C-791/19, EU:C:2021:596, punkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo). Ukształtowanie podmiotowe Krajowej Rady Sądownictwa przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. stanowi jeden z koniecznych do wzięcia pod uwagę elementów kontekstu systemowo-celowościowego w ocenie, czy sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa dają – mimo to - gwarancję niezawisłości i bezstronności. Jak podkreślono w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21 przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, KRS w nowym składzie wynikającym z wprowadzenia art. 9a ustawy o KRS został ukształtowany w realiach, w których trwająca wówczas kadencja niektórych członków wchodzących wcześniej w skład KRS, która zgodnie z art. 187 ust. 3 Konstytucji powinna trwać cztery lata, została skrócona, a na mocy tego art. 9a piętnastu członków KRS, którzy są sędziami i byli wcześniej wyłaniani przez środowisko sędziowskie, zostało w wypadku nowej KRS wybranych przez Sejm z tym skutkiem, że 23 z 25 członków wchodzących w skład tego organu zostało wskazanych przez polską władzę wykonawczą i ustawodawczą lub jest członkami organów tych władz (punkt 63 wyroku). Trybunał uznał właśnie tę okoliczność jako jeden z istotnych elementów systemowo-celowościowych wskazujący na to, że sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa nie dają gwarancji niezawisłości i bezstronności (punkt 77 wyroku). Okoliczność ta w żadnym wypadku nie może być bagatelizowana i pomijana również w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza, że orzeczenia te dotyczą konkretnie tej właśnie Krajowej Rady Sądownictwa w jej kształcie podmiotowym wynikającym z ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.

Niewątpliwie powołanie sędzi Anny Dalkowskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw wchodzi w zakres okoliczności towarzyszących jej powołaniu, których nie można pomijać. W przypadku sędzi Anny Dalkowskiej – z niżej wskazanych powodów - okoliczność ta ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o powołanie tej właśnie osoby do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej do objęcia funkcji sędziego sadu administracyjnego były już wcześniej badane przez Krajową Radę Sądownictwa przed nadaniem tej Radzie obecnego kształtu na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Sędzia Anna Dalkowska podejmowała bowiem w 2012 roku starania w konkursie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konkursie tym jej kwalifikacje do pełnienia funkcji sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały ocenione niżej niż kwalifikacje kandydata będącego referendarzem sądowym w sądzie administracyjnym. Należy mieć na uwadze, że w 2012 r. sędzia Anna Dalkowska od 12 lat sprawowała urząd sędziego Sądu Rejonowego w Gdyni wykonując obowiązki orzecznicze w I Wydziale Cywilnym tego Sądu, została bowiem powołana na ten urząd postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2000 r. Krajowa Rada Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr 97/2012 z dnia 27 marca 2012 r. postanawiającej m.in. o nieprzedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sędzi Anny Dalkowskiej wskazała, że ogólna ocena jej kwalifikacji skutkowała tym, że na Annę Dalkowską nie oddano głosów "za", oddano 6 głosów "przeciw" przy 8 głosach "wstrzymujących się". Anna Dalkowska nie skorzystała z prawa do złożenia odwołania od tej uchwały. Nie ubiegała się również już później ani o stanowisko asesora, ani o stanowisko sędziego w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Jest zatem osobą, która przed powołaniem do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miała jakiegokolwiek doświadczenia w pracy sędziego administracyjnego, nawet na poziomie asesora sądu administracyjnego.

Składając swoją kandydaturę w związku z obwieszczeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 2018 r. nr 127.2.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sędzia Anna Dalkowska legitymowała się dodatkowo – w stosunku do kwalifikacji, jakie posiadała w 2012 roku - stopniem doktora nauk prawnych w zakresie prawa uzyskanym w 2009 roku, dorobkiem publikacyjnym, dorobkiem naukowo-dydaktycznym w W.1. w G. (2009-2013) oraz w W. w G. (od 2013 r.), a także zaangażowaniem w prace Ministerstwa Sprawiedliwości, do którego została delegowana od dnia 1 lutego 2017 r. i w którym w latach 2018-2019 pełniła funkcję dyrektora Departamentu Wykonania Orzeczeń i Probacji, a następnie od 2019 roku funkcję podsekretarza stanu. Okolicznością powszechnie znaną w domenie publicznej jest to, że właśnie środowisko tego ministerstwa jest autorem kształtu zmian w polskim sądownictwie, w tym zwłaszcza w zakresie ukształtowania podmiotowego Krajowej Rady Sądownictwa godzącego – jak wykazuje wiążące orzecznictwo unijne – w standardy prawa do sądu, w tym w zakresie gwarancji niezawisłości sędziów. Sędzia Anna Dalkowska przed powołaniem do sprawowania funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nigdy nie orzekała w sprawach sądowoadministracyjnych, nie była bowiem, jak wyżej wskazano, ani asesorem w wojewódzkim sądzie administracyjnym, ani sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie faktycznym Krajowa Rada Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r. wskazała, że o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej zadecydowały oceniane łącznie wieloletnie doświadczenie zawodowe i przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy. Ocena stanowiska zaprezentowanego przez Krajową Radę Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r. jest oceną – wskazywanych przez samą Radę - okoliczności powołania Anny Dalkowskiej do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie ma żadnego związku z kwestią ocen skutków prawomocności tej uchwały. Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym przez sędzię Annę Dalkowską w piśmie z dnia 4 września 2024 r. ocena tych okoliczności – podkreślanych przez wnioskodawcę – ma wpływ w kwestii ustalenia, czy wybór dokonany przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. w tym konkretnym przypadku był wyborem, który uzasadnia stanowisko wnioskodawcy, że w jego sprawie orzekałaby sędzia niedająca gwarancji niezawisłości i bezstronności.

Ocena Krajowej Rady Sądownictwa, że o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej zadecydowały oceniane łącznie wieloletnie doświadczenie zawodowe i przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy oraz stwierdzenie, że pozostali uczestnicy postępowania, biorący udział w konkursie nie legitymują się wyższym poziomem wiedzy z zakresu prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej, nie znajduje potwierdzenia zarówno w przytoczonej wyżej ścieżce rozwoju zawodowego Anny Dalkowskiej, ani w przytoczonych w uzasadnieniu uchwały charakterystykach pozostałych kandydatów.

Uwagę należy zwrócić na trzy kandydatury.

Kandydujący P.N. legitymował się tytułem naukowym profesora nauk prawnych, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym oraz wieloletnią praktyką radcy prawnego. Kandydujący M.O. legitymował się wykształceniem wyższym w dwóch kierunkach: administracji i prawa, kilkunastoletnią praktyką orzeczniczą w administracji finansowej, ukończeniem studiów podyplomowych m.in. w zakresie prawa podatkowego Unii Europejskiej, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym w zakresie prawa finansowego i administracyjnego oraz kilkunastoletnim dorobkiem orzeczniczym w sądownictwie administracyjnym, w którym w latach 2005-2007 zajmował początkowo stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu, a następnie – od 2007 roku – sędziego tego sądu, przy czym od 2013 roku pozostawał delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej, a także bardzo dobrymi opiniami sędziów administracyjnych – Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Prezesa tego Sądu. Wreszcie kandydujący W.S. legitymował się kilkuletnią praktyką orzeczniczą w administracji finansowej, ukończeniem studiów podyplomowych m.in. w zakresie prawa podatkowego Unii Europejskiej, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym w zakresie prawa finansowego i administracyjnego, stopniem doktora nauk prawnych oraz kilkunastoletnim dorobkiem orzeczniczym w sądownictwie administracyjnym, w którym w latach 2004-2007 zajmował początkowo stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku, a następnie – od 2007 roku – sędziego tego Sądu, był również delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej, legitymował się ponadto także pozytywną opinią sędziego administracyjnego – Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Na tle osiągnięć i przygotowania merytorycznego wskazanych wyżej trzech kandydatów dostrzeżonych przez Krajową Radę Sądownictwa, stwierdzenie przez tę Radę, że m.in. powyższe trzy kandydatury nie przedstawiają się jako szczególnie wyróżniające na tle kandydatury sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej oraz kandydatury G.Z. legitymującej się doświadczeniem urzędniczym i doświadczeniem w pracy radcy prawnego, nie znajduje oparcia w ustalonym przez Radę stanie faktycznym. Z uzasadnienia uchwały wynika ponadto, że Krajowa Rada Sądownictwa nie kwestionując kwalifikacji żadnego z kandydatów stanęła na stanowisku o "wadze i potrzebie" reprezentowania w składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawników wykonujących inne zawody prawnicze niż zawód sędziego administracyjnego. Stanowisko takie – afirmujące w istocie preferencyjne traktowanie kandydatów niemających jakiegokolwiek doświadczenia w pracy orzeczniczej sędziego administracyjnego na tle kandydatur osób, których droga zawodowa obejmuje działalność w administracji publicznej, a następnie okresy doświadczenia zawodowego w ramach asesury sądowoadministracyjnej, pełnienie funkcji sędziego sądu administracyjnego, w tym w ramach delegacji orzeczniczej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie tylko jest nieracjonalna i jako taka może budzić uzasadnione wątpliwości po stronie skarżących oczekujących największego profesjonalizmu od sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz również nie znajduje uzasadnienia w regulacjach dotyczących wymogów stawianych kandydatom do funkcji sędziego NSA. Warto zwrócić uwagę na treść art. 7 § 1 p.u.s.a., w którym bezwzględny wymóg wieku ukończenia 40 lat jest wyłączony w stosunku do sędziego, który co najmniej przez trzy lata pozostawał na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Również powołanie się przez Krajową Radę Sądownictwa, w odniesieniu do kandydatury Anny Dalkowskiej, na "przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy" nie uzasadnia dokonanego wyboru, skoro przynajmniej dwaj inni kandydaci – sędziowie sądów administracyjnych – także legitymowali się pozytywnymi opiniami zawodowymi. Podkreślenia wymaga, że jedynie w przedłożonej przez sędzię Annę Dalkowską opinii Rektora W. w G. wskazywano na wysoki poziom wiedzy kandydatki w zakresie prawa podatkowego, natomiast w pozostałych opiniach nie wskazywano na jej merytoryczne kompetencje w zakresie prawa finansowego, mimo że kandydatka ubiegała się o stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej. Ponadto opinia Rektora W. w G. potwierdzająca kwalifikacje dydaktyczne i naukowe sędzi Anny Dalkowskiej w żadnym stopniu nie pozwalała na przyjęcie, że są one wyższe niż dorobek pozostałych kandydatów w tym zakresie, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że również wśród tych kandydatów znajdowały się osoby ze stopniem naukowym doktora (sędzia sądu administracyjnego W.S.) oraz tytułem naukowym profesora nauk prawnych (P.N.). Uzyskanie przez sędzię sądu rejonowego Annę Dalkowską stopnia doktora nauk prawnych niewątpliwie świadczyło o jej rozwoju naukowym, jednakże w realiach konkursu, w którym brała udział, nie wskazywało na jej szczególne predyspozycje do wykonywania funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Izbie Finansowej. Trafnie przy tym wskazuje wnioskodawca, że dorobek naukowy sędzi Anny Dalkowskiej koncentrujący się na kwestiach egzekucji administracyjnej nie pozwala uznać go za szczególny w zakresie spraw finansowych rozpatrywanych w Izbie Finansowej w zestawieniu z dorobkiem sędziów sądów administracyjnych: W.S. i M.O. Dorobek orzeczniczy kandydującej sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej, a następnie związany z jej pracami w Ministerstwie Sprawiedliwości, gdzie nie zajmowała się sprawami finansowymi, w tym podatkowymi, lecz sprawami związanymi z nieruchomościami i reprywatyzacją, w tym dotyczącymi przygotowania ustawy reprywatyzacyjnej (zadaniem Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości była obsługa merytoryczna, administracyjna i biurowa Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich) i sprawami pozostającymi w zakresie właściwości rzeczowej Komisji ds. reprywatyzacji, a także profil czasopism, w których prowadzenie i redakcję była zaangażowana ("[...]", "[...]", "[...]"), nie wskazują z całą pewnością na kompetencje sędzi Anny Dalkowskiej w zakresie prawa finansowego, a raczej na cywilnoprawne ukierunkowanie jej predyspozycji, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że ustawa reprywatyzacyjna, w której przygotowanie była zaangażowana (jak wynika z dostępnego w domenie publicznej zgłoszenia kandydatury Anny Dalkowskiej na członka Krajowej Rady Sądownictwa – w latach 2017-2019 brała ona udział w pracach legislacyjnych związanych z działalnością Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczących m.in. ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa), w jej warstwie administracyjnoprawnej jest obarczona istotnymi mankamentami systemowymi, na co wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i co skutkowało koniecznością zajęcia stanowiska przez ten sąd w formie uchwały (w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził krytyczną ocenę co do poziomu techniki legislacyjnej zastosowanej w unormowaniach ustawy reprywatyzacyjnej, w których nastąpiło swoiste pomieszanie trybów i kompetencji organu, uregulowanych w ustawie). Również dorobek naukowy sędzi Anny Dalkowskiej dotyczący zasadniczo problematyki egzekucji, nie wskazuje na jej merytoryczne kompetencje w zakresie prawa finansowego. Jak słusznie zauważono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "dotychczas na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego wybierane były osoby, które wyróżniały się doświadczeniem w praktycznym stosowaniu prawa administracyjnego, tj. sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych, lub osoby posiadające znaczący dorobek naukowy ze stopniem co najmniej doktora habilitowanego nauk prawnych" (postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2023 r., III OSK 467/23). Sędzia Anna Dalkowska stopniem takim się nie legitymuje.

W ramach oceny doświadczenia zawodowego sędzi Anny Dalkowskiej Krajowa Rada Sądownictwa zwróciła ponadto uwagę na pozytywną opinię Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku. Również ta okoliczność nie wyróżniała kandydatury Anny Dalkowskiej, skoro niektórzy z pozostałych kandydatów legitymowali się pozytywnymi opiniami prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych, tj. sądów, w których ocena umiejętności i predyspozycji do wykonywania funkcji sędziego sądu administracyjnego, jakim jest NSA, jest realna, a nie jedynie hipotetyczna, jak ma to miejsce w przypadku opinii pochodzącej od prezesa sądu powszechnego. Również wyłącznie hipotetyczny, a zatem w realiach przedmiotowego konkursu, nierozstrzygający charakter mogły mieć opinie urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości, skoro kandydujący sędziowie sądów administracyjnych legitymowali się wieloletnią wcześniejszą służbą w administracji publicznej z ukierunkowaniem na administrację finansową. Tymczasem Krajowa Rada Sądownictwa kierowała się właśnie powyższymi opiniami, przypisując zawartym w nich ocenom i tezom szczególnie istotny charakter, pomijając przy tym oczywistą okoliczność, że dwie z nich zostały sporządzone w Ministerstwie Sprawiedliwości przez dyrektora Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a Minister Sprawiedliwości jest jednym z członków KRS. Opinie przedłożone przez pozostałych kandydatów nie pochodziły od osób pozostających w zależności służbowej z członkami KRS.

W tym stanie rzeczy awans zawodowy sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej cechował się niewątpliwie nadzwyczajną sytuacją, kiedy to sędzia sądu rejonowego z pominięciem szczebli kariery sędziowskiej zostaje od razu sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego (odpowiednikiem w strukturze sądownictwa administracyjnego Sądu Najwyższego), nie mając żadnego doświadczenia w orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, ani też żadnego doświadczenia w orzekaniu w sądzie odwoławczym. W istocie osoba legitymująca się teoretyczną ogólną wiedzą z zakresu prawa administracyjnego i doświadczeniem w pracy urzędniczej uzyskała możliwość zdobycia doświadczenia w sądowym stosowaniu prawa finansowego w ramach kontroli administracji publicznej dopiero po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminując z uzyskania tego stanowiska osoby o znacznie wyższym przygotowaniu merytorycznym i mające wieloletnie doświadczenie w pracy sędziego administracyjnego, w tym sędziego sądu administracyjnego w sądzie odwoławczym w związku z orzekaniem w ramach delegacji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że Krajowa Rada Sądownictwa w konkursie na stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej oceniła jako gorsze w stosunku do kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej kwalifikacje kandydatów o bogatym przygotowaniu merytorycznym i doświadczeniu orzeczniczym w zakresie prawa finansowego, jednocześnie w żadnym miejscu uzasadnienia podjętej przez siebie uchwały nie wskazując na jakiekolwiek kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej w zakresie prawa finansowego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z jego ustrojowej roli ukształtowanej w art. 184 Konstytucji RP, wraz z innymi sądami administracyjnymi sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Wobec tego – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 grudnia 2023 r., III OSK 467/23 – "w społecznym odbiorze trudna może być do zaakceptowania sytuacja, kiedy to sędzia sądu wyższej instancji, od którego orzeczeń nie przysługują już żadne środki odwoławcze, posiada zdecydowanie niższe doświadczenie zawodowe i praktykę w sprawach dotyczących prawa administracyjnego, niż sędziowie, którzy orzekali w postępowaniu w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze jego ustrojową pozycję, nie powinien być co do zasady miejscem zdobywania pierwszych doświadczeń sędziowskich związanych z kontrolą działalności administracji publicznej, rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych, czy rozpoznawaniem skarg kasacyjnych od orzeczeń sądów wojewódzkich". W świetle powyższych spostrzeżeń nie można dostrzec na tle innych kandydatur nie tylko szczególnych osiągnięć sędzi Anny Dalkowskiej, lecz również stwierdzić, w jaki sposób osiągnięcia te - jak przyjęto w uzasadnieniu uchwały KRS – "mogłyby wnieść pozytywną wartość do środowiska sędziowskiego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w sposób istotny przyczyniając się do utrzymania jego wysokiego poziomu". Ścieżka kariery zawodowej sędzi Anny Dalkowskiej pozwala twierdzić, że działalność orzecznicza traktowana jest przez nią fakultatywnie i świadomie ograniczana na rzecz pełnienia rozmaitych funkcji pozaorzeczniczych, czy to w ramach delegacji do administracji rządowej, czy to w ramach działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa. W związku z wnioskami sędzi Anny Dalkowskiej z dnia 14 czerwca 2022 r. i z dnia 15 listopada 2022 r. o zmniejszenie wymiaru orzekania z uwagi "na szczególne obciążenie obowiązkami w Krajowej Radzie Sądownictwa" korzystała ona ze zmniejszonego wymiaru orzekania do jednej sesji w miesiącu w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., a od 1 stycznia 2023 r. korzysta ze zmniejszonego wymiaru orzekania do dwóch sesji w miesiącu. Podkreślenia wymaga, że już po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia Anna Dalkowska nadal podejmowała przez ponad dwa miesiące działalność na stanowisku podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a także podjęła działania zmierzające do uzyskania statusu członka Krajowej Rady Sądownictwa akceptując tym samym ograniczenie działalności orzeczniczej. Nietrafiona – na tle ścieżki kariery zawodowej sędzi Anny Dalkowskiej - prognoza KRS o przyczynianiu się przez kandydatkę w sposób istotny do utrzymania wysokiego poziomu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła zatem zostać zrealizowana również w wyniku postępowania Anny Dalkowskiej po jej powołaniu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższe okoliczności powołania sędzi Anny Dalkowskiej wskazują, że obiektywnie uzasadnione jest stanowisko wnioskodawcy, że nie merytoryczne kwalifikacje i doświadczenia legły u podstaw powołania jej na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak już wyżej sygnalizowano, nie można tracić z pola widzenia, że Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., jest wynikiem zaangażowania władzy wykonawczej, w której pracach i inicjatywach – jako urzędnik Ministerstwa Sprawiedliwości (w tym pełniąc funkcję polityczną podsekretarza stanu) – sędzia Anna Dalkowska brała aktywny udział i publicznie wypowiadała się i wypowiada o zgodności z prawem przyjętego modelu Krajowej Rady Sądownictwa (co jest okolicznością powszechnie znaną, a ponadto wynika z załączonej do wniosku dokumentacji), również jako pełnomocnik RP w postępowaniach przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czyni to również w treści pisma z dnia 4 września 2024 r. Podkreślenia wymaga, że istotna jest treść tych wypowiedzi pozostająca w sprzeczności z porządkiem unijnym, a nie sam fakt korzystania przez sędzię Annę Dalkowską ze swobody wypowiedzi, czy udział w działalności organów państwa, chyba że kształt podmiotowy tych organów – stwierdzony wiążącymi wyrokami trybunałów europejskich - nie spełnia standardów prawnych, w czym mieszczą się również standardy prawa unijnego. Postawa sędziego, który manifestuje publicznie poglądy o niewiążącym charakterze części unormowań prawnych obowiązujących również w przestrzeni polskiego porządku prawnego może wzbudzać uzasadnioną obawę u skarżącego, że jego sprawa zostanie rozstrzygnięta według nieznanych mu kryteriów, a sędzia rozpatrujący sprawę nie jest "zawisły" od prawa powszechnie obowiązującego.

Podkreślić również trzeba powszechnie znaną okoliczność, że sędzia Anna Dalkowska była członkiem grupy skupionej wokół Ministra Sprawiedliwości realizującej jego program polityczny, którego jednym z filarów była zmiana modelu Krajowej Rady Sądownictwa w kierunku wprowadzonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Okoliczność ta, jak i kryteria wyboru kandydatów zastosowane w konkursie zakończonym uchwałą KRS nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r., mogą wskazywać, że Krajowa Rada Sądownictwa w tym konkursie popierała kandydatury swojego własnego środowiska kosztem kandydatów legitymujących się w tym konkursie kwalifikacjami znacznie przewyższającymi kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej, co z kolei może budzić w odczuciu społecznym nie tylko wątpliwości, ale i przekonanie o braku niezawisłości sędzi Anny Dalkowskiej, gdy się zważy, że na charakter Krajowej Rady Sądownictwa określany powszechnie jako "upolityczniony" wskazuje orzecznictwo unijne w przytaczanych wyżej orzeczeniach, a zatem nie jest to wyłącznie subiektywna ocena wnioskodawcy, a także okoliczność, że sędzia Anna Dalkowska już po otrzymaniu nominacji do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew składanym przed Krajową Radą Sądownictwa zapewnieniom (co wynika z treści uzasadnienia uchwały nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.) nie tylko od razu nie zrezygnowała z funkcji podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, sprawując ją jeszcze przez prawie dwa miesiące, tj. od czasu nominacji w dniu 23 lutego 2021 r. do dnia 12 kwietnia 2021 r., ale już jako sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie widziała elementarnej niestosowności ani kolizji ze standardami demokratycznego państwa prawa w postawie polegającej na łączeniu funkcji urzędniczej w strukturze władzy wykonawczej z funkcją sędziego sądu administracyjnego powołanego do dokonywania w ramach sądownictwa administracyjnego kontroli administracji publicznej. Z akt osobowych sędzi Anny Dalkowskiej wynika, że już w dniu odbioru aktu nominacji do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 23 lutego 2021 r. złożyła ona oświadczenie o wyrażeniu zgody na delegowanie do Ministerstwa Sprawiedliwości "od dnia 23 lutego 2021 r. na okres zajmowania stanowiska Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości" w związku z wnioskiem w tym zakresie skierowanym do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przez ówczesnego Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobrę. Obecnie jako członek Krajowej Rady Sądownictwa sędzia Anna Dalkowska reprezentuje Radę m.in. przed Trybunałem Konstytucyjnym. Istotne jest przy tym, co należy powtórzyć i podkreślić, że jest to wynik dobrowolnego zaangażowania się sędzi w pracę organu, którego status jest kwalifikowany w wiążącym orzecznictwie unijnym i międzynarodowym jako niezgodny z prawem unijnym i międzynarodowym, a nie kwestia rozważanej in genere aktywności w ramach konstytucyjnego organu. Tym samym słuszne jest stanowisko wnioskodawcy, że nie tylko okoliczności towarzyszące powołaniu sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz również okoliczności postępowania sędzi Anny Dalkowskiej po jej powołaniu do pełnienia funkcji sędziego NSA wzbudzają uzasadnione przekonanie, że nie spełnia ona standardów niezawisłości i bezstronności, co z kolei może w odczuciu społecznym osłabiać zaufanie do bezstronności i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniosek o wyłączenie sędzi Anny Dalkowskiej, przebieg kariery zawodowej oraz okoliczności towarzyszące jej wyborowi na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i działania podejmowane po jej powołaniu na to stanowisko, mogą zarówno w odczuciu skarżącego, jak i społecznym budzić obiektywnie uzasadnione co najmniej wątpliwości co do jej niezawisłości i bezstronności. Z przedstawionych okoliczności, w tym zarówno z informacji nadesłanych przez wnioskodawcę, jak i z akt osobowych sędzi Anny Dalkowskiej wynika, że wpływ organu władzy wykonawczej - Ministra Sprawiedliwości (członek Rady Ministrów oraz członek Krajowej Rady Sądownictwa) był w istocie realnym i decydującym czynnikiem determinującym przedstawienie jej kandydatury do powołania do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym sędzia Anna Dalkowska łamiąc wcześniejsze deklaracje poddawała się temu wpływowi już po objęciu funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rezygnując przez ponad dwa miesiące z relacji zależności służbowej z Ministrem Sprawiedliwości.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że w sprawie objętej wnioskiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. do wyłączenia sędzi Anny Dalkowskiej od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. III FSK 605/24. W sprawie objętej skargą kasacyjną zostały one zbadane pod kątem wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jej powołaniu oraz postępowaniu sędziego po powołaniu, a także ich możliwego wpływ na wynik sprawy. Kontroli tej dokonano z poszanowaniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz trybunałów międzynarodowych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 5a § 13 p.u.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.