III SA/Po 176/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2026-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Donata Starosta
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 9 grudnia 2021 r. nr XL/322/2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
III SA/Po 176/26

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Słupcy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XL/322/2021 Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 9 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych.

Uchwale tej zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Miejska Zagórowa, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r.. poz. 1372 ze zm.) podjęła w dniu 9 grudnia 2021 r., uchwałę Nr XL/322/2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W § 11 zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r.". Tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

Podkreślono, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA z 20 września 2018 roku, II OSK 233/16: z 19 czerwca 2019 roku, II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 roku, II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 roku, V SA/G1 515/18).

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 roku, III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 roku, III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 570/19, z 29 stycznia 2015 roku, II OSK 3270/14, z 27 czerwca 2023 roku, III OSK 2472/21, z 18 lipca 2023 roku, III OSK 2003/22 oraz wyroki WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 roku, II SA/Wa 1027/20, WSA w Łodzi z 13 grudnia 2023 roku, III SA/Łd 538/23, WSA w Olsztynie z 21 grudnia 2023 roku, II SA/Ol 1032/23, z 7 grudnia 2023 roku, II SA/Ol 722/23, z 23 listopada 2023 roku, II SA/Ol 731/23 i z 23 listopada 2023 roku, II SA/Ol 846/23, WSA w Gdańsku z 19 października 2023 roku, III SA/Gd 352/23 i III SA/Gd 338/23, WSA w Bydgoszczy z 25 lipca 2023 roku, II SA/Bd 528/23, z 6 grudnia 2023 roku, II SA/Bd 861/23 i 17 sierpnia 2022 roku, II SA/Bd 450/22).

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 9 grudnia 2021 roku zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda, krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety przysługującej radnym. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to. że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Dodano, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej.

Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny opisanej uchwały jako aktu prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji.

Podkreślono, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem.

Stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 11 ww. uchwały z dnia 9 grudnia 2021 roku stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku. Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por wyrok NSA z 20 marca 2009 roku, sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 roku, sygn. akt III SA/Wr 238/09 dostępne w CBOSA, a także Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/eh ponadto wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu. czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny. wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Zauważono, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Reasumując, uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 tej ustawy zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z 9 stycznia 2013 roku, I OSK 1608/12).

Rada Miejska Zagórowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała w dacie jej podejmowania przez Radę Miejską Zagórowa nie budziła wątpliwości prawnych. Niemniej jednak na przestrzeni kilku lat ukształtowało się orzecznictwo sądowo-administracyjne zawierające wykładnię przepisów w sprawie obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów. Analiza zarzutu skargi wskazuje, iż oparta jest ona na aktualnej linii orzecznictwa i z tych względów należy uznać ją za zasadną. Rada Miejska Zagórowa nie kwestionuje zasadności skargi. W związku z czym, podjęła działania, aby uchylić zaskarżoną uchwałę i podjąć uwzględniającą wskazane naruszenie. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2025 r. Nr XXII/148/2025 Rada Miejska Zagórowa uchwaliła na nowo zasadny wypłaty diet sołtysów i postanowiła o utracie mocy zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rada Miejska Zagórowa, wniosła o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego oraz o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa na podstawie art.119 pkt 2 w zw. z art.120 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym, a więc na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Nr XL/322/2021 Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 9 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych.

Istotą sprawy jest okoliczność braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Akt prawa miejscowego wydany przez organ gminy powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g.

Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że w pełni podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych są aktami prawa miejscowego.

W orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 - dostępne jw.).

W judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwała dotycząca radnych gminnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16 - dostępne jw.).

Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, które to należności mają charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich radnych gminy. Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie, nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 344/23, dostępny jw.).

Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Jak już wspomniano przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - orzeczenia dostępne jw.).

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji tego aktu w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, bez ustawowo wymaganego vacatio legis, wskazują na to, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tejże uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny jw.). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym zmiana lub uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały nie kreuje podstaw do umorzenia postępowania sądowego.

Sąd wskazuje przy tym, że ugruntowanie linii orzeczniczej od 2022 roku w zakresie uznawania przedmiotowych uchwał za akty prawa miejscowego nie zmienia faktu, że uchwały te miały charakter aktów prawa miejscowego również w przeszłości. Marginalnie jedynie Sąd wskazuje, że pogląd taki był prezentowany już we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie ma na to wpływu również brak reakcji organów nadzoru i prokuratury w tym zakresie w przeszłości.

Odnosząc się do argumentacji organu Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na brak jej promulgacji. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma fakt, że obowiązywała ona aż do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej Zagórowa z 30 grudnia 2025 roku nr XXII/148/2025 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłat diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, którą podjęto dopiero po wniesieniu rozpoznawanej skargi. Wbrew twierdzeniu organu zaskarżona uchwała została podjęta już w chwili istnienia aktualnej linii orzeczniczej. W ocenie Sądu nie było żadnych przeszkód, by zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego już wcześniej, po ukształtowaniu się aktualnej linii orzeczniczej, a nie dopiero po wniesieniu skargi.

Do odpowiedzi na skargę załączono uchwałę Rady Miejskiej Zagórowa z 30 grudnia 2025 roku nr XXII/148/2025 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłat diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych w której § 10 uchwalono, że traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Nr XL/322/2021 Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 9 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych.

Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu - m.in. w prawomocnym wyroku z dnia 09.10.2024 r. o sygn. IV SA/Po 667/24 oraz w wyroku z 13.03.32025 r. o sygn. IV SA/Po 53/25 (publ. CBOSA) – uchylenia zaskarżonej uchwały nie można uznać jako dokonanego w trybie tzw. autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a.

W świetle tego przepisu organ musiałby bowiem, po pierwsze, "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości", co – mając na uwadze treść żądania skargi Prokuratora – oznaczałoby konieczność "stwierdzenia nieważności" uchwały w całości, a więc jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ("od wtedy", tj. od momentu jej uchwalenia, co skutkowałoby przyjęciem fikcji prawnej, że uchwała nigdy nie została podjęta). Tymczasem Rada Miejska zaskarżoną uchwałę jedynie "uchyliła" – tak bowiem należy odczytywać formułę "traci moc", użytą przez organ w § 10 uchwały nr XXII/148/2025 – czyli wyeliminowała ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc ("od teraz", tj. od momentu jej uchylenia, na przyszłość). Nie jest to oczywiście zarzut pod adresem Rady, gdyż nie ma ona kompetencji do stwierdzania nieważności swoich uchwał (ex tunc), a jedynie do ich uchylania (ex nunc).

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w dominującym nurcie orzecznictwa sądowego, w którym trafnie zauważa się, że "uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi" (zob. wyrok NSA z 08.11.2017 r., I OSK 1055/17; zob. też wyrok NSA z 07.09.2007 r., II OSK 1046/07; por. wyrok NSA z 27.01.2020 r., II OSK 3562/18, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA nieaprobujące uprawnienia do autokontroli uchwał przez organy samorządu terytorialnego).

Po drugie, zgodnie z art. 54 § 3 zd. trzecie p.p.s.a., uwzględniając skargę w trybie autokontroli, "organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Należy w pełni podzielić stanowisko, że konsekwencją tak ukształtowanej treści przepisu jest płynący z niego nakaz rozstrzygnięcia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego, w kwestii, czy działanie, bezczynność lub przewlekłość nastąpiły bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 26.01.2016 r., II GSK 424/14). Tymczasem Rada Miejska, uchylając zaskarżoną uchwałę, takiego rozstrzygnięcia nie podjęła.

Również ta okoliczność przemawia przeciwko możliwości przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie organ dokonał "autokontroli", o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.