Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO.433/110/2025 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy otwartej oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

G. B. (dalej powoływany jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2025r., zwrócił się do Wójta Gminy Miastkowo o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy znajdującej się na działce nr [...] w obrębie wsi [...], gm. Miastkowo. Do wniosku załączył regulamin strzelnicy i plan graficzny strzelnicy otwartej.

Pismem z dnia 6 maja 2025 r. Wójt wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez dołączenie do akt: (1) decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz (2) pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, wskazując iż nieuzupełnienie wymaganych dokumentów w wyznaczonym w terminie stanowić będzie o braku podstaw o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy oraz o wydaniu decyzji w oparciu o złożony wniosek.

W piśmie z dnia 20 maja 2025 r. będącym odpowiedzią na ww. wezwanie Skarżący oświadczył, że planowana strzelnica na działce nr [...] w obrębie wsi [...] nie będzie obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stąd też nie będzie wymagała dopuszczenia do użytkowania.

W uzupełnieniu ww. pisma Skarżący podkreślił, że art. 64 § 2 k.p.a. będący podstawą wezwania organu z dnia 6 maja 2025r. jest niewłaściwy, wskazując, że art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji nie zawiera żadnych wymogów formalnych wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, tym samem nie ma podstaw aby wraz z takim wnioskiem konieczne było przedkładanie jakichkolwiek innych decyzji administracyjnych.

Pismem z dnia 29 maja 2025 r. Wójt zawiadomił Wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a załatwienie sprawy nastąpi do dnia 18 lipca 2025 r.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił również, że zgodnie z rejestrem gruntów gminy Miastkowo prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w Łomży, działka nr [...] stanowi własność osoby trzeciej, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Miastkowo przedmiotowa działka nie jest przeznaczona do prowadzenia tego typu działalności. Wnioskodawca nie przedstawił wniosku o zmianę przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani też wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod planowaną strzelnicę, a działka nr [...] nie została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co uniemożliwia rozpoczęcie budowy strzelnicy.

Z uwagi na powyższe okoliczności Wójt Gminy Miastkowo pismem z dnia 30 maja 2025r. zwrócił się do Wnioskodawcy o przedłożenie: (1) tytułu prawnego dysponowania działką nr [...]; (2) decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, (3) oświadczenia o rodzaju broni i amunicji, (4) wzoru książki rejestru pobytu na strzelnicy, (5) licencji osoby upoważnionej do prowadzenia strzelnicy.

W dniu 9 czerwca 2025 r. skarżący przedłożył do organu I instancji: (-) oświadczenie o rodzaju broni i amunicji, która będzie użytkowana na strzelnicy, (-) oświadczenie dotyczące dopuszczenia strzelnicy do użytku, (-) licencję instruktora PZSS i prowadzącego strzelanie, (-) tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 8 czerwca 2025r., (-) wzór książki rejestru pobytu na strzelnicy.

Wójt Gminy Miastkowo decyzją z dnia 17 czerwca 2025r. nr OC.5520.8.2025, działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2024 r., poz. 485, dalej w skrócie: "u.b.a") oraz art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy otwartej w miejscowości [...] gm. Miastkowo na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że analiza dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę przeczy jego oświadczeniu, jakoby planowana strzelnica nie stanowiła budowli. Z przedłożonej i zawartej w dniu 8 czerwca 2025 r. umowy dzierżawy gruntów rolnych na budowę strzelnicy otwartej wynika bowiem wprost (§ 2 umowy), że celem dzierżawy jest wykorzystanie gruntu wyłącznie w celu budowy i prowadzenia otwartej strzelnicy rekreacyjno-szkoleniowej. Ponadto złożone przez Wnioskodawcę kolejne oświadczenie informuje o stosowaniu na strzelnicy broni do celów myśliwskich min. 1000J na odległość 100 m, broń do celów sportowych centralnego zapłonu w kal. do 12 mm, broń do celów sportowych bocznego zapłonu w kal. do 6 mm, broń do celów szkoleniowych, w kalibrze do 12 mm, co świadczy o stosowaniu broni palnej z amunicją "ostrą" (kulową). W związku z powyższym, powołując się na art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, organ wyjaśnił, że strzelnice przeznaczone do użytkowania broni palnej z amunicją ostrą muszą spełniać szczególne wymagania w zakresie bezpieczeństwa, zarówno dla użytkowników broni, jak i osób postronnych. Tymczasem wśród przedłożonych przez Skarżącego dokumentów brak jest, decyzji, że obiekt spełnia wymagania określone w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustawy o broni i amunicji, w tym decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego, co uniemożliwia ocenę, czy obiekt jest odpowiednio przystosowany do bezpiecznego użytkowania broni palnej z amunicją ostrą. Organ I instancji podkreślił jednocześnie, że przedmiotowa działka nie jest przeznaczona w m.p.z.p. do prowadzenia tego typu działalności, nie wpłynął również wniosek o zmianę przeznaczenia działki w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również brak jest wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod planowaną strzelnicę. Zaznaczono też, że regulamin strzelnicy jest ostatnim elementem organizacji strzelnicy, o tyle ważnym, że jego zatwierdzenie oznacza faktyczne otwarcie strzelnicy dla użytkowników. W tej sytuacji rolą organu było nie tylko zatwierdzenie regulaminu, gdy jest on zgodny z wzorcowym regulaminem strzelnicy, ale przede wszystkim ustalenie, czy taki obiekt powstał zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji stwierdził też, że zorganizowanie strzelnicy powinno się uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie.

Od powyższej odwołanie wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie: (1) art. 46 i 47 ustawy o broni i amunicji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic w związku z art. 64 § 2 w zw. z art. 122c § 2 k.p.a. poprzez: (-) błędne uznanie, iż wskazane przepisy - jako wymóg formalny wniosku o zatwierdzenie strzelnicy - oznaczają obowiązek przedłożenia wraz z tym wnioskiem decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy; (2) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji poprzez wydanie decyzji administracyjnej co do przedmiotu żądania strony, który został załatwiony milcząco; (3) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzja z dnia 6 sierpnia 2025r. nr SKO.433/110/2025 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości w doręczeniu zaskarżonej decyzji organu I instancji wyjaśniło, że wprawdzie niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi, ustanowionemu prawidłowo w toku postępowania, stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., to w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie to nie pociągnęło za sobą negatywnych dla Strony skutków prawnych, ponieważ pozwoliło na wniesienie odwołania przez pełnomocnika we właściwym terminie. SKO podkreśliło, że w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu.

Dalej, wskazując na podstawy prawne wydanych decyzji Kolegium powołało się na art. 45, art. 46 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341, dalej też jako "rozporządzenie MŚ") oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234, dalej też jako "rozporządzenie MSWiA") podkreślając, że są to dodatkowe wymagania jakie ustawodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. Odnosząc się z kolei do regulacji Działu II rozdziału 14 k.p.a. dotyczącego postępowania uproszczonego, Kolegium powołało regulacje art. 163b § 1 i 3, art. 163d, art. 163e § 1 i art. 163e § 2 k.p.a. akcentując, że w myśl art. 163b § 3 k.p.a., w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Uzasadniając z kolei motywy odmowy zatwierdzenia wnioskowanego regulaminu strzelnicy SKO wyjaśniło, że w art. 46 ust. 1 ustawy oraz w ww. rozporządzeniach ustawodawca wskazał wprost kryteria, które powinien wziąć pod uwagę organ wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Z przepisów tych – jak zaznaczyło Kolegium – wynika, że strzelnice, zanim rozpocznie się ich użytkowanie, poprzedzone zatwierdzeniem regulaminu, muszą spełniać wymogi prawa budowlanego i z zakresu ochrony środowiska, bowiem powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że strzelnica nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego i w związku z tym nie ma potrzeby uzyskiwania jakichkolwiek zgód od organu architektoniczno-budowlanego.

W ocenie Kolegium regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu niebędącego strzelnicą, ponieważ trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie nie miał on obowiązku dołączenia do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie jako wymogów formalnych tego wniosku, a sprawa została załatwiona milcząco, Kolegium przypomniało, że procesową formą rozpatrzenia żądania zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zgodnie z tym co przewiduje art. 47 ust. 1 u.b.a. jest decyzja administracyjna. Wprawdzie art. 47 ust. 2 tej ustawy wprost stanowi, iż do załatwienia sprawy stosuje się przepisy o postępowaniu uproszczonym, tym niemniej - jak zaakcentowało Kolegium - regulacja ta będąca wynikiem noweli ww. ustawy nie zwalnia organu z obowiązku prowadzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej i uwzględnieniem całości regulacji rozdziału 4 u.b.a., co przekłada się na ramy postępowania wyjaśniającego i zakres koniecznych w sprawie ustaleń.

W ocenie Kolegium na gruncie przedmiotowego postępowania istotne znaczenie mają zatem czynności podejmowane przez organ I instancji, które wskazują na odejście przez organ I instancji od trybu administracyjnego postępowania uproszczonego, co w konsekwencji wykluczyło możliwość załatwienia sprawy w sposób milczący, wbrew poglądowi wyrażonemu w odwołaniu. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie podjęta przez organ I instancji czynność polegająca na skierowaniu do Strony wezwania do złożenia dokumentów w dniu 6 maja 2025 r. oznaczająca zarazem prowadzenie .postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym niż wynikający z art. 163e § 1 k.p.a. świadczy o tym, iż w tym momencie organ I instancji odszedł faktycznie od trybu uproszczonego rozpoznania sprawy przechodząc do trybu zwykłego. Wniosek taki, zdaniem Kolegium, potwierdzając zarazem kolejne podjęte w sprawie czynności w postaci zawiadomienia z 29 maja 2025 r. o niemożliwości zakończenia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na jej skomplikowany charakter, a następnie skierowane do Strony wezwanie z dnia 30 maja 2025 r. do przedłożenia objętych nim dokumentów, którego zasadności, na żadnym etapie sprawy Skarżący nie kwestionował i wreszcie wydana w sprawie zaskarżona decyzja odmawiająca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Zauważając natomiast, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie informując Skarżącego o dalszym prowadzeniu postępowania z pominięciem przepisów rozdziału 14 k.p.a. dopuścił się naruszenia art. 163d k.p.a., tym niemniej zdaniem Kolegium, po pierwsze nie skutkowało to bezskutecznością zmiany trybu postępowania z uproszczonego na zwykły, a po drugie nie miało wpływu na wynik sprawy. Prowadzenie postępowania z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało bowiem za zgodne z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej oraz mające na względzie interes społeczny i słuszny interes Strony, tworząc warunki procesowe umożliwiające przedstawienie przez Wnioskodawcę okoliczności i dowodów dla wykazania zasadności swego żądania, a organowi załatwienie sprawy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Konkludując SKO uznało, że żądanie Skarżącego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie zostało załatwione w trybie milczącego załatwienia sprawy. Ponadto takim właśnie załatwieniem sprawy nie był, zdaniem Kolegium, zainteresowany sam Skarżący, na co wskazuje treść złożonego wniosku, w którym wprost wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Oczekiwanie na formę decyzji potwierdza dodatkowo pismo Skarżącego z dnia 15 maja 2025r. w którym załączył "Wzór decyzji zatwierdzonej na podstawie identycznych dokumentów".

Kolegium zwróciło też uwagę, że organ I instancji pismem z dnia 30 maja 2025r. wezwał Skarżącego do złożenia wskazanych w nim dokumentów, których kopie, za wyjątkiem decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, Skarżący przesłał organowi I instancji w dniu 9 czerwca 2025r., nie kwestionując ani zasadności wezwania, ani nie twierdząc, że doszło już do milczącego załatwienia sprawy. Samo zaś twierdzenie o milczącym załatwieniu sprawy zostało podniesione dopiero w ponagleniu, przy czym sam fakt jego wniesienia kłóci się z tym twierdzeniem.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dostarczony przez samego Wnioskodawcę nie pozwala przyjąć, że strzelnica na działce nr [...] istnieje, co w konsekwencji wyklucza możliwość zatwierdzenia regulaminu. Skoro zaś do akt sprawy nie zostały złożone dokumenty potwierdzające, że została ona pobudowana z poszanowaniem przepisów ustawy Prawo budowane oraz wymagań ochrony środowiska, a Strona uznaje, że są one zbędne, to organ I instancji zgodnie z prawem nie był uprawniony do zatwierdzenia w drodze decyzji regulaminu strzelnicy. Kolegium zwróciło tez uwagę, że regulamin dołączony do wniosku Skarżącego nie jest dostosowany do treści wskazanego regulaminu wzorcowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 6 w zw. z przepisem art. 64 § 2 w związku z przepisem art. 163d k.p.a. poprzez uznanie, iż wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia istniejących zdaniem organu braków wynikających z niespełnienia przez podanie innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., stanowi jednocześnie zawiadomienie strony o pominięciu, przy rozpoznawaniu podania, trybu postępowania uproszczonego na podstawie przepisu art. 163d k.p.a.;

2) art. 46 i 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic w związku z przepisem art. 64 § 2 w zw. z przepisem art. 122c § 2 k.p.a. poprzez:

a) błędne uznanie, iż wskazane przepisy - jako warunek wydania decyzji o zatwierdzeniu strzelnicy konstytuują obowiązek przedłożenia wraz z tym wnioskiem decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy;

b) błędne uznanie, iż wskazane przepisy stanowią, iż wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy musi być poprzedzone jak to określił organ II instancji sprawdzeniem czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy, a zatem, że powołane przepisy konstytuują określoną przez organ II instancji swoistą sekwencję zdarzeń, obejmującą najpierw potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwość przystąpienia do użytkowania strzelnicy, a końcowo zatwierdzenia regulaminu strzelnicy,

c) błędne uznanie, iż powołane przepisy stanowią, iż strzelnica niezależnie od tego czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też jest zorganizowana w terenie otwartym zawsze będzie obiektem budowlanym;

d) błędne uznanie, iż powołane przepisy stanowią, iż organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, przed jej wydaniem, jest zobowiązany do ustalenia czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód między innymi organów architektoniczno-budowlanych;

3) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji poprzez wydanie decyzji administracyjnej co do przedmiotu żądania strony, który został załatwiony milcząco;

4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewskazanie w pisemnym uzasadnieniu decyzji jakie konkretnie przepisy prawa materialnego stanowią, iż:

a) błędne uznanie, iż wskazane przepisy stanowią, iż wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy musi być poprzedzone jak to określił organ II instancji sprawdzeniem czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy, a zatem, że powołane przepisy konstytuują określoną przez organ II instancji swoistą sekwencję zdarzeń, obejmującą najpierw potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwość przystąpienia do użytkowania strzelnicy, a końcowo zatwierdzenia regulaminu strzelnicy;

b) błędne uznanie, iż powołane przepisy stanowią, iż strzelnica niezależnie od tego czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też jest zorganizowana w terenie otwartym zawsze będzie obiektem budowlanym;

5) art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Miastkowo z dnia 17 czerwca 2025r. oraz o zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej ponownie zaznaczył, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. Organ nie może zatem wykorzystać tego trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników. Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy.

Podsumowując autor skargi stwierdził, wezwanie organu - jakie zostało dokonane pismem z dnia 6 maja 2025 r. nie mogło wywołać skutku w postaci pominięcia przy rozpoznawaniu podania strony trybu uproszczonego albowiem zgodnie z zasadą działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa dotyczyło innej czynności organu I instancji. Dlatego też nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej organ II instancji, bo tej w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał, a poprzestał jedynie na odwołaniu do orzecznictwa sądowego wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy musi być poprzedzone sprawdzeniem czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy, a zatem, że powołane przepisy konstytuują określoną przez organ II instancji swoistą sekwencję zdarzeń, obejmującą najpierw potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwość przystąpienia do użytkowania strzelnicy, a końcowo zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

W ocenie Skarżącego żaden przepis ustawy o broni i amunicji nie stanowi aby warunkiem wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy było przedłożenie przez stronę dokumentów wskazanych w piśmie organu I instancji z dnia 6 maja 2025r., a to decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Nie wiadomo także w oparciu o jakie przepisy prawa organ II instancji tworzy koncepcję w myśl której strzelnica niezależnie od tego czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też jest zorganizowana w terenie otwartym zawsze będzie obiektem budowlanym.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego strzelnice otwarte mogą, ale nie muszą stanowić obiektu budowlanego. Przykładowo można bowiem stwierdzić, że zorganizowanie strzelnicy może nie wymagać żadnych prac, które można by kwalifikować jako roboty budowlane. Naturalne ukształtowanie terenu może być bowiem takie, że można na nim zlokalizować bezpieczną strzelnicę, bez wykonywania żadnych robót, w tym ziemnych. A trudno uznać, aby miejsce takie tylko dlatego, że dochodzi tam do strzelania i na płaszczyźnie przepisów o broni i amunicji jest strzelnicą, stawało się niejako automatycznie obiektem budowlanym i z tego powodu podlegało kognicji organów nadzoru budowlanego. Konkludując autor skargi uznał, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem, czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji p.b.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy otwartej. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się w działaniu organów orzekających w sprawie - nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Strona skarżącą stawia zaskarżonej decyzji zarzuty zarówno natury materialnej, jak i procesowej. Pomimo, że zarzut naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.b.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej co do przedmiotu żądania strony, który został załatwiony milcząco, jest najdalej idącym zarzutem, to sąd ustosunkuje się do niego po uprzednim przesądzeniu podstawowej w niniejszej sprawie kwestii materialnoprawne, mianowicie, czy strzelnica otwarta stanowi obiekt budowlany, a tym samym, czy organ zatwierdzający regulamin strzelnicy był uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły jej lokalizację i budowę.

Według Skarżącego strzelnica będąca przedmiotem postępowania ma charakter otwarty i z tego powodu nie będzie obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sąd powyższego stanowiska nie podziela, aprobując w całości pogląd Kolegium wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet w przypadku, gdy strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę, to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub z instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy i co do zasady strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025r. poz. 418, dalej "P.b."), obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Przez budowlę, jak wynika z treści art. 3 pkt 3 P.b., należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei w art. 3 pkt 5 P.b. zdefiniowano tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W przepisie tym wymieniono w sposób przykładowy tymczasowe obiekty budowlane, zaliczając do nich m.in. strzelnice.

Z przedstawionych regulacji wynika bezspornie, że zakwalifikowanie konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami P.b.

Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć również tzw. strzelnicę otwartą, czyli niestanowiącą odrębnego budynku, a więc będąca budowlą ziemną. Zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 P.b. wielokrotnie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wypracowane na tym tle stanowisko oraz argumentację, iż otwarta strzelnica, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 P.b.) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego (tak NSA w wyrokach z dnia: 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23, z dnia 20 stycznia 2023r., sygn. akt II GSK 825/22, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA").

Jak zaś trafnie podkreśla się w orzecznictwie urządzenia strzelnicy otwartej nie można sprowadzać tylko do wykonania robót ziemnych. Jest to bowiem przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem prac ziemnych, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpiecznie dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy (por. również wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 241/25, CBOSA). W żadnym razie nie oznacza to jednak, jak wywodzi pełnomocnik Skarżącego, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że strzelnica, niezależnie od tego, czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym.

Strzelnica nie stanowi bowiem – wbrew odmiennym wywodom autora skargi - terenu naturalnego, lecz składa się z elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic) oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Takie też obiekty, tj. stanowiska strzeleckie, kulochwyty, parkingi, drogi wewnętrzne, wiatę, punkt medyczny, sanitariaty oraz ogrodzenie wskazane zostały w przedstawionym przez Skarżącego planie strzelnicy.

W ocenie sądu już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, że w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać, możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Zagadnienia te nie mogą jednak stanowić przedmiotu oceny organu w ramach postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2018 r., II SA/Rz 66/18, Lex nr 2485969, wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Łd 279/25, CBOSA).

Z dominującego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika zatem, że strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany. Skoro zaś w obowiązującym porządku prawnym funkcjonuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji, to tym zasadom podlega również strzelnica. Ponadto, co też trafnie zauważyło Kolegium, decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może zostać wydana wyłącznie dla istniejącego legalnie obiektu, a nie dla obiektu abstrakcyjnego. Wobec tego, właściwy organ prowadzący postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu jest zobowiązany zweryfikować, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów na zlokalizowanie (decyzja o warunkach zabudowy, chyba że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu), zbudowanie (decyzja o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania) i zorganizowanie strzelnicy (regulamin). Prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest bowiem od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że jednym z głównych celów ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania strzelnic, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa, co wynika wprost z art. 46 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy powinna być bezsprzecznie uzależniona od uprzedniego uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy burmistrz (wójt) może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które burmistrz powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Powyższe stanowisko jest również ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela (zob. m.in. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2131/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1097/19).

Wprawdzie historycznie art. 47 u.b.a. stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednakże na podstawie art. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczono wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Nie oznacza to jednak, co zdaje się umyka autorowi skargi, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek dopuszczenia strzelnicy do użytkowania został pominięty, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy Prawo budowlane, na co trafnie wskazało Kolegium.

Z podanych względów organ I instancji miał w pełni uzasadnione podstawy aby wezwać Skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy poprzez dołączenie do akt decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania i pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego (pismo z 6 maja 2025r.), a dodatkowo też tytułu prawnego dysponowania działką nr [...] oraz oświadczenia o rodzaju broni i amunicji rodzaju (pismo z 30 maja 2025r.). Tym bardziej, że z rejestru gruntów gminy Miastkowo prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w Łomży wynikało, że działka nr [...] stanowi własność osoby trzeciej, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Miastkowo przedmiotowa działka nie jest przeznaczona do prowadzenia tego typu działalności, a na działkę o nr [...] nie wydano ani decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żądanie przedłożenia powyższych dokumentów w okolicznościach przedmiotowej sprawy było tym bardziej uzasadnione wobec uzasadnionych wątpliwości organu, czy strzelnica na działce nr [...] rzeczywiście istnieje. Owe wątpliwości w zakresie faktycznego braku strzelnicy potwierdziła wprost przedłożona przez Skarżącego umowa dzierżawy działki nr [...] z dnia 8 czerwca 2025r. (sporządzona po złożeniu wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy). Z zapisu § 1 tej umowy wynikało zaś wprost, że przedmiotem dzierżawy jest część działki rolnej oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości [...] o powierzchni całkowitej 1,6301 ha, a dzierżawie podlega wyłącznie powierzchnia 0,85 ha, którą zajmować będzie obiekt strzelnicy, jaka umiejscowiona zostanie od północno-wschodnie części działki, zaś pozostała niewchodząca w skład przedmiotu dzierżawy część działki pozostaje w pełnej dyspozycji Wydzierżawiającego. Ponadto w § 2 ust. 1 tej umowy Wnioskodawca zobowiązał się wykorzystywać dzierżawiony grunt wyłącznie w celu budowy i prowadzenia otwartej strzelnicy rekreacyjno-szkoleniowej.

Z podanych wyżej względów zarzuty wyartykułowane w pkt 2 i 4 skargi nie zasługują na uwzględnienie i stanowią w istocie polemikę z wypracowaną i utrwaloną w orzecznictwie sądowym wykładnią systemową przepisów art. 46 i 47 ustawy o broni i amunicji, do której trafnie odwołało się Kolegium oraz organ I instancji. Skarżący opierając się zaś wyłącznie na literalnym brzmieniu przywołanych w tych zarzutach - przepisów, na tej podstawie próbuje zakwestionować przyjęte przez organy stanowisko, co do tego, iż zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wymaga uprzedniego badania przez organ czy strzelnica została urządzona z zachowaniem formalno-prawnych wymogów związanych z jej wybudowaniem i lokalizacją.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 47 ust. 2 u.b.a. w zw. z art. 163b § 3 i art. 163e k.p.a. i argumentacji w zakresie postępowania uproszczonego podkreślić należy, że bezspornym jest, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie rozpoznał sprawy w trybie uproszczonym i nie wydał decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 1 u.b.a., w terminie miesiąca od dnia doręczenia mu żądania strony. Niesporne jest również, że wniosek ten został rozpatrzony w terminie późniejszym z zastosowaniem zwykłego trybu w formie decyzji z dnia 17 czerwca 2025r. o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, co oznacza, że działanie to nie mogło doprowadzić do skutku w postaci milczącego załatwienia sprawy. Uznanie zatem, czego domaga się autor skargi, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do powstania takiego skutku niewątpliwie byłoby sprzeczne z celem instytucji, jaką jest tryb milczącego załatwienia sprawy i charakterem rozstrzyganej sprawy o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.

Szczegółowa analiza podniesionych w tym zakresie zarzutów wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 47 ust. 2 u.b.a., obowiązującym od 28 lipca 2023r. do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisy regulujące postępowanie uproszczone. W postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie regulacje statuujące instytucję milczącego załatwienia sprawy, tj. przepisy rozdziału 8a w dziale II, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Stosownie do treści art. 122c § 1 k.p.a., milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia. Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (art. 122c § 2 k.p.a.).

Instytucja milczącego załatwienia sprawy przewiduje, że skutek w postaci pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku strony następuje z mocy prawa. W aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. Przy czym, jak wynika z art. 122f § 1 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Przepis art. 163e § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że w postepowaniu uproszczonym postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie.

W ramach postępowania uproszczonego ustawodawca ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego, stanowiąc w art. 163e § 1 k.p.a. o materiale dowodowym zgłoszonym przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dowodach możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych danych. Należy też zauważyć, że organ, uznając, że okoliczności sprawy są na tyle zróżnicowane, że poprzestanie na dowodach zgłoszonych oraz zebranych w oparciu o art. 163e § 1 k.p.a. byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, ma jednak obowiązek dalszego poprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia sprawy, do czego obliguje go brzmienie art. 163d in fine k.p.a. Wprawdzie w nowych przepisach regulujących tryb uproszczony nie został ustanowiony ogólny mechanizm przejścia z trybu uproszczonego do trybu zwykłego, trudno byłoby jednak przyjąć, ażeby organ nie miał możliwości rozpoznania sprawy administracyjnej w trybie zwykłym w razie uznania wystąpienia potrzeby przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych czy też z uwagi na innego rodzaju zawiłość sprawy, uniemożliwiającą jej załatwienie w terminie. Cel ustanowionych w postępowaniu uproszczeń nie może bowiem doprowadzić do niepełnego czy też niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. - ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017/5).

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 22 kwietnia 2025r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Skarżącego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy znajdującej się na działce nr [...] w obrębie wsi [...], gm. Miastkowo. Do wniosku Skarżący dołączył Regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy "V." Gmina Miastkowo działka nr [...] i Plan strzelnicy V. Co do zasady, jak wynika z powołanych regulacji, organ I instancji powinien w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku, tj. do 22 maja 2025 r. rozpoznać wniosek i wydać decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 1 u.b.a. W świetle jednak zaprezentowanego wyżej orzecznictwa sądowego, co do zakresu koniecznych ustaleń w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, w sytuacji gdy wniosek Skarżącego nie dawał organowi podstaw do ustalenia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a dokładnie czy obiekt ten odpowiada wymogom dla strzelnicy określonym w art. 46 ust. 1 u.b.a., Wójt miał uzasadniony podstawy aby pismem z dnia 6 maja 2025r. wezwać Skarżącego do uzupełnienia wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przez przedłożenie: decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowlanego/pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Organ pouczył jednocześnie, że nieuzupełnienie wymaganych dokumentów w wyznaczonym w terminie stanowić będzie o braku podstaw o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy oraz o wydaniu decyzji w oparciu o złożony wniosek.

Brak wydania decyzji w terminie miesiąca nie wynikał zatem ani z chęci milczącego załatwienia sprawy przez organ poprzez uwzględnienie wniosku, ani z braku woli załatwienia sprawy, lecz z przekonania organu, że złożony wniosek bez uzupełnienia żądanej dokumentacji i dokonania na jej podstawie stosownych ustaleń nie powinien podlegać uwzględnieniu. Tym bardziej, że w toku prowadzonego postępowania organ, na podstawie rejestru gruntów Gminy Miastkowo ustalił, o czym był mowa już wyżej, że po pierwsze działka nr [...] stanowi własność osoby trzeciej, po drugie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Miastkowo działka ta nie jest przeznaczona do prowadzenia tego typu działalności, po trzecie Wnioskodawca nie przedstawił wniosku o zmianę przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani też wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod planowaną strzelnicę, a co uniemożliwia rozpoczęcie budowy strzelnicy. Taki też wniosek potwierdzają kolejne podjęte w sprawie czynności w postaci zawiadomienia z 29 maja 2025 r. o niemożliwości zakończenia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na jej skomplikowany charakter, a następnie skierowane do Skarżącego kolejne wezwanie z dnia 30 maja 2025r. do przedłożenia objętych nim dokumentów, którego zasadności, na żadnym etapie sprawy Skarżący nie kwestionował.

W ocenie treść ww. wezwania z dnia 6 maja 2025r. wskazująca na potrzebę szerszego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także treść zawartych w nim informacji o konsekwencjach zaniechania uczynienia zadość powyższemu wezwaniu, świadczy bezsprzecznie o konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym niż wynikający z art. 163e § 1 k.p.a., a w konsekwencji o tym, że w tym momencie organ I instancji odszedł faktycznie od trybu uproszczonego rozpoznania sprawy przechodząc do trybu zwykłego. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium, że pomimo, iż organ nie dokonał tej czynności w sposób sformalizowany, nie poinformowano bowiem Skarżącego o zmianie trybu procedowania i o dalszym prowadzeniu tej sprawy z pominięciem trybu uproszczonego, to brak takiego zawiadomienia nie spowodował bezskuteczności dokonanej zmiany. W ocenie składu orzekającego prowadzenie przez organ I instancji postępowania z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym z powodu konieczności zbadania, czy obiekt ten odpowiada wymogom dla strzelnicy określonym w art. 46 ust. 1 u.b.a., nie stanowi uchybienia przepisom postępowania, które mogłoby być podstawą do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. Na skutek zaś zmiany trybu procedowania przed upływem miesiąca od dnia złożenia wniosku w sprawie nie może być mowy o milczącym załatwieniu sprawy.

Alternatywnym działaniem organu w takiej sytuacji byłoby, czego zdaje się nie zauważać autor skargi, oddalenie złożonego przez Skarżącego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty jego złożenia bez zobowiązywania go do złożenia jakichkolwiek dowodów. Niewątpliwie takie działanie z punktu widzenia organu byłoby zachowaniem prostszym i szybszym, a wobec wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do możliwości zastosowania normy art. 64 k.p.a. do uzupełnienia postępowania dowodowego, także łatwiejszym, nieobarczonym ryzykiem negatywnej oceny działania organu. Tymczasem organ zadziałał w niniejszej sprawie w sposób korzystny dla Wnioskodawcy dając mu możliwość przedłożenia dowodów w celu pozytywnego rozpoznania wniosku. Działanie to nie mogło jednak doprowadzić, jak podnosi pełnomocnik Skarżącego, do powstania skutku w postaci milczącego załatwienia sprawy.

Przy ocenie powyższej kwestii należało bowiem uwzględnić także cel wprowadzonej w 2023r. zmiany art. 47 u.b.a. poprzez dodanie ust. 2 dotyczącego uproszczonego trybu procedowania przy zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.

Z treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (uzasadnienie projektu ustawy z 26.01.2023r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych, druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja), wynika, że zmiany w ustawie o broni i amunicji miały motywację proobronną, zwłaszcza w kontekście konfliktu zbrojnego na Ukrainie. Podkreślono tam m.in. takie cele, jak: zwiększenie poczucia osobistego bezpieczeństwa wśród obywateli, wzmocnienia ochrony zdrowia, życia, a także miru domowego (zmiany te dotyczyły również liberalizacji przepisów dostępu do broni). Cel wprowadzonych zmian aksjologicznie jest zbieżny z celem wynikającym z treści art. 46 u.b.a., tj. wymogiem zorganizowania i zlokalizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczającym możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Wskazuje to, że kwestia bezpieczeństwa – w zakresie lokalizacji, zbudowania i zorganizowania strzelnicy ma walor absolutnie priorytetowy, w szczególności gdy uwzględni się, że zaniechania w zakresie bezpieczeństwa stwarzają możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków (śmierć człowieka).

W ocenie sądu, samo więc wprowadzenie trybu uproszczonego do postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie może doprowadzić do wypaczenia celu zapisów ustawy i swoistego automatyzmu działania organów w tych postępowaniach poprzez nadawanie prymatu zasadzie szybkości postępowania i pomijanie zasady legalizmu i prawdy obiektywnej. Powyższe cele i racje w pełni uzasadniają prowadzenie pogłębionego postępowania dowodowego przez organy administracji - w kierunku potwierdzenia legalności istnienia strzelnicy, co do której rozpatrywany jest wniosek o zatwierdzenie jej regulaminu. Wprowadzenie zatem regulacji, iż uproszczony charakter ma postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy – wpływa jedynie na sposób procedowania organu, który nie może zmieniać zakresu ustaleń, jakie organ winien poczynić przed wydaniem decyzji z art. 47 ust. 1 u.b.a., gdyż przepisy prawa materialnego, które były podstawą dla wypracowanego w orzecznictwie stanowiska (zwłaszcza art. 46 ust. 1 u.b.a.) – nie uległy zmianie (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 8 lipca 2025r., III SA/Kr 2210/24 oraz WSA w Kielcach w wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 38/25, CBOSA). Jak wskazano zaś już wyżej decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy stanowi ostatni etap w procesie inwestycyjnym zmierzającym do uruchomienia tego rodzaju przedsięwzięcia, co powoduje, że wydający ją organ nie może pomijać, czy ta konkretna strzelnica została zorganizowania z poszanowaniem prawa.

Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia Skarżącemu regulaminu strzelnicy. Na podstawie wniosku i przedłożonych do wniosku dokumentów nie można było bowiem stwierdzić spełnienia wymogów formalnoprawnych wynikających z przytoczonych wyżej regulacji, w tym związanych z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwa, uniemożliwiających wydostanie się pocisku wystrzelonego z broni strzeleckiej poza obręb strzelnicy, do których odwołuje się wprost art. 46 ust. 1 u.b.p.

W tym stanie sprawy, sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżone organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 46 i art. 47 u.b.a. oraz że dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisów o postępowaniu uproszczonym, w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, a tym bardziej stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Końcowo zaakcentować też trzeba pewnego rodzaju niekonsekwencję pełnomocnika Skarżącego, który z jednej strony twierdzi, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do milczącego załatwienia sprawy w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji przez organy, z drugiej zaś strony zarzuca decyzji SKO (pkt 5 skargi) nierozpoznanie sprawy co do istoty.

Z tych wszystkich względów sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2026 r., poz. 143), skargę oddalił.