II SA/Go 1110/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-03-24	
Data wpływu	2021-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art.7, art.15,art.7, art.77§1, art.80, art.107§3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art.145§1 pkt 1 lit.a i c, art.200, art.205§1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.M. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] orzekł o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego w wyniku działalności zakładu eksploatującego myjnię bezdotykową, zlokalizowaną na działce nr [...], prowadzonego przez R.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "PHUP R" (dalej jako: strona skarżąca, skarżący) wskazując, że nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, wyrażonego wskaźnikiem hałasu LAeqD i LAcqN dla:

- terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w odniesieniu do jednej doby, tj.:

• LAeq D = 50 [dB] - dla pory dnia (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym- od godz. 600 do godz. 2200,

• LAeq N = 40 [dB] - dla pory nocy (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy - od godz. 2200 do godz. 600

- terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w odniesieniu do jednej doby, tj.:

• LAeq D = 55 [dB] - dla pory dnia (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym- od godz. 600 do godz. 2200),

• LAcq N = 45 [dB] - dla pory nocy (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy - od godz. 2200 do godz. 600

na granicy najbliżej położonych terenów chronionych akustycznie tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

W treści powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] września 2020 r. pomiarów hałasu emitowanego do środowiska przez ww. działalność gospodarczą wykonanych na zlecenie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (dalej jako: WIOŚ) na granicy terenu chronionego akustycznie (terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami położony w [...]) wykazano, iż myjnia bezdotykowa w porze nocnej emituje ponadnormatywny hałas do środowiska. Zmierzona wartość emitowanego hałasu na granicy terenu chronionego akustycznie była wyższa od wartości dopuszczalnej określonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz.112, dalej jako: Rozporządzenie z 2007 r.) i wyniosła dla pory dziennej - poziom emitowanego hałasu jest nierozróżnialna z tłem przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 50 dB oraz dla pory nocy 53,0 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 45 dB dla terenów mieszkaniowo-usługowych.

Następnie Starosta podał, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, już jednorazowe przekroczenie poziomu hałasu obliguje organ do wydania decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 115a ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2338 ze zm., dalej jako: u.p.o.ś.) starosta zobowiązany jest wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska dla ww. przedsiębiorstwa. Dalej organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Gmina poinformowała, że brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w obrębie miejscowości [...]. Powyższe działki stanowią teren zabudowy mieszkaniowej i usług towarzyszących.

W dniu 1 lutego 2021 r. wpłynęły do Starostwa pisma stron postępowania z uwagami dotyczącymi pomiarów hałasu wykonanych na zlecenie WIOŚ oraz klasyfikacji terenu dokonanych przez Gminę. Zarówno WIOŚ jak i organ I instancji nie wnieśli uwag do przeprowadzonych pomiarów, nadto Starosta podtrzymał stanowisko Gminy o braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek, które stanowią teren zabudowy mieszkaniowej i usług towarzyszących.

W dalszej treści uzasadnienia organ I instancji podniósł, że w wyniku dokonanych w dniu [...] marca 2021 r. oględzin na terenie myjni bezdotykowej oraz w obszarze jej oddziaływania ustalono, że tereny chronione akustycznie w przeważającej części stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny mieszkaniowo-usługowe, dla których dopuszczalny poziom hałasu zgodnie z tabelą 1 lp. nr 2 i lp. nr 3 załącznika do Rozporządzenia powinien wynosić odpowiednio 50 dB dla pory dnia oraz 40 dB dla pory nocy oraz 55 dB dla pory dnia oraz 45 dB dla pory nocy. Tereny o numerach działek [...] są terenami z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, działki o numerach [...] są terenami usługowymi natomiast działki o numerach [...] są terenami niezabudowanymi. Interes prawny w ocenie organu mają zatem wszyscy właściciele działek w najbliższym sąsiedztwie myjni. Organ zaznaczył również, że nie przychylił się do wniosku skarżącego o zwiększenie obszaru objętego analizą z 60 do 300 metrów i przyjął do analizy, iż w promieniu tym występują tereny zarówno o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz o charakterze zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Starosta podał także, że wobec wniosku strony skarżącej o ponowne przeprowadzenie pomiarów hałasu w związku z dokonanymi pracami mającymi ograniczyć emisję hałasu, zwrócił się do WIOŚ, który jednak stwierdził, że nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownych pomiarów, a pomiary sprawdzające wykonane będą po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla przedmiotowej instalacji. Skarżący przedstawił organowi I instancji wyniki z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska wykonane przez Laboratorium Akredytowane E (dalej jako: Laboratorium Akredytowane) w związku z eksploatacją myjni bezdotykowej. Przedstawione pomiary z 10 sekundowymi czasami pomiaru próbki pokazały, że wartość poziomu dźwięku dla pory dnia wyniósł 47,1 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 55 dB oraz dla pory nocy 42,8 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 45 dB dla terenów mieszkaniowo-usługowych, natomiast w przypadku porównania otrzymanych wyników z wartościami dopuszczalnymi dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyniki będą przestawiać się w sposób następujący: wartość poziomu dźwięku dla pory dnia wyniosła 47,1 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 50 dB oraz dla pory nocy 42,8 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 40 dB. Wykonawca pomiarów zakwalifikował obszar pomiaru jako zabudowa jednorodzinna.

Organ I instancji podniósł, że stosowanie norm dotyczących ochrony akustycznej, odnoszących się do obszarów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. ma chronić przede wszystkim zdrowie ludzi, co nie budzi wątpliwości zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że chodzi właśnie o obszary bytowania człowieka. Dopuszczalne poziomy hałasu w przedmiotowej decyzji zostały ustalone jak dla rodzajów terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu znajdującym się w strefie oddziaływania myjni na danym obszarze. Przyjęcie tych wartości pozwoli organowi ochrony środowiska ocenić wpływ prowadzonej działalności na różne rodzaje terenów chronionych akustycznie znajdujących się w zasięgu oddziaływania myjni bezdotykowej.

R.M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy ze względem na interes społeczny i słuszny interes obywateli

2) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem skarżącego w wydanej decyzji nie wskazano sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania akustycznego, ani podstaw objęcia analizą obszaru wyznaczonego w promieniu 60 metrów od działki, na której posadowiona jest myjnia. Skarżący zakwestionował ustalenie działek, których właściciele mają interes prawny w sprawie, bowiem niektóre z posesji wymienionych w decyzji znajdują się w drugiej, trzeciej i czwartej linii zabudowy, gdzie nie stwierdzono przekroczenia hałasu i oddziaływania myjni. Podał, że myjnia zlokalizowana jest na działce nr [...] i sąsiadują z nią następujące działki:

- od strony południowej niezabudowana [...], która jest własnością strony, dalej działka [...] którą jest droga gminna, następnie działka [...], na której posadowiony jest transformator (własność: E);

- od strony zachodniej działka [...], która stanowi drogę gminną. - od północy kompleks działek [...] zabudowanych marketem D;

- od zachodu droga krajowa [...] o bardzo dużym natężeniu ruchu.

Pozostałe nieruchomości wskazane w zaskarżonej decyzji stanowią drugą, trzecią i czwartą linię zabudowy oddzieloną od myjni drogą gminną.

Strona skarżąca zaznaczyła następnie, że organ określił działki nr: [...] jako tereny z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, lecz nie stwierdził sposobu ich wykorzystywania. Rozpoznanie ograniczono jedynie do nieruchomości będących własnością osób, których interes prawny jest wątpliwy. Nie wykazano w decyzji, że duża część wymienionych nieruchomości zabudowanych nie jest zamieszkała przez ich właścicieli, jest na nich prowadzona działalności gospodarcza. Skarżący zwrócił uwagę, że działki o numerach: [...] są terenami usługowymi natomiast działki o numerach: [...] są terenami niezabudowanymi, co jest błędne, ponieważ działka nr [...] jest zabudowana trafostacją. Nadto zarzucił organowi nieprawidłowe ustalenie najbliższego sąsiedztwa myjni. Zdaniem strony organ wskazał działki, których nie objęła analiza, bowiem nie są to działki w bezpośrednim sąsiedztwie myjni oraz terenami działek z nimi sąsiadującymi. Według skarżącego interesu prawnego nie mają właściciele działek o numerach: [...]. Tym samym obszar chroniony akustycznie został bez uzasadnienia rozszerzony i nie został poddany oględzinom w dniu [...] marca 2021 r., co można wywnioskować z decyzji. Skarżący wskazał, że organ dokonując próby ustalenia zasięgu obszaru, dla którego wyznaczono dopuszczalny poziom hałasu nie dochował należytej staranności i nie spełnił ciążącego na nim obowiązku wyznaczenia właściwego obszaru analizy i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, a także nie poprzedził tych ustaleń wyznaczeniem granic obszaru. Powyższe czynności powinny stanowić podstawę oceny, czy występują na nim tereny określone w art. 113 ust. 2 u.p.o.ś. lub jaki rodzaj na nim przeważa. Skarżący wyjaśnił, że organ ustalił dopuszczalny poziom hałasu na granicy najbliższych terenów chronionych akustycznie określony jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Oznacza to, że nie dokonał ustalenia obszaru przeważającego w oparciu o art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. W przypadku zróżnicowanej zabudowy, dopuszczalny poziom hałasu powinien być ustalony jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli dla zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze. W ocenie strony jest to zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Dalej skarżący podał, że w orzecznictwie wskazuje się, iż nałożone na stronę obowiązki muszą wynikać wprost z osnowy decyzji. Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zdaniem strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjne, pozwala na przyjęcie dowolnych norm hałasu dla dowolnie uznanego przez organ terenu przeważającego obszaru oddziaływania. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przeprowadzone przez WIOŚ badanie nie zostało wykonane pod adresem [...], tylko na drodze gminnej pomiędzy niezabudowaną działką [...] a zabudowaną działką [...], pod której adresem również jest zarejestrowana działalność gospodarcza, co nie zostało zweryfikowane przez organ na etapie stwierdzenia wykorzystywania nieruchomości sąsiadujących, błędnie kwalifikując ją jako wyłącznie mieszkaniową. W ocenie strony powyższe oznacza, iż wyniki tego badania nie powinny zostać uwzględnione. Organ powinien stwierdzić pewny stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi określone w powołanym Rozporządzeniu dopuszczalne normy hałasu, które muszą być spełnione poza przedsiębiorstwem.

Skarżący powołując się na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2018 r., II SA/Gl 293/18, wskazał, że organ nie miał przesłanek do wydania decyzji, ponieważ przyjmuje się, że przepis art. 115 ust. 1 u.p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników bez względu na to, czy przekroczenie miało charakter jednorazowy czy stały, a więc wystarczy jednorazowe przekroczenie norm, by mogła być wydana decyzja w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Zasada ta ma zastosowanie tylko wówczas, gdy pomiary zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i w takich samych warunkach, a więc gdy ich wyniki są wiarygodne. Według strony pomiary przeprowadzone przez WIOŚ nie mogą być uznane za wiarygodne, ze względu na liczne błędy. Skarżący zauważył także, że badanie przeprowadzone przez Laboratorium Akredytowane nie wykazało przekroczenia norm, natomiast badanie przeprowadzone przez WIOŚ nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i w odpowiednich warunkach, oznacza to, iż nie wystąpiła przesłanka jednorazowego przekroczenia norm hałasu. Podkreślił przy tym, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym myjnia zlokalizowana w [...] na działce [...] nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej w odniesieniu do jednej doby tj. przeważającego terenu objętego analizą organu.

Organ I instancji ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i w piśmie z [...] lipca 2021 r. wyjaśnił, że jako podstawę wyznaczenia obszaru oddziaływania akustycznego myjni przyjęto tereny ochrony akustycznej przywołane w Rozporządzeniu z 2007 r. będące w zasięgu jej oddziaływania. Ustawodawca nie określił wprost metody oraz promienia w jakim należy dokonywać kwalifikacji terenów prawnie chronionych pod względem akustycznym. Analizie poddano działki w bezpośrednim sąsiedztwie myjni bezdotykowej oraz tereny działek z nimi sąsiadujących. W wyniku oględzin ustalono, że tereny chronione akustycznie są terenami z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenami mieszkaniowo-usługowymi. Starosta podkreślił, że skarżącego nie zwalnia od odpowiedzialności ograniczenie oddziaływania eksploatowanej instalacji na drugą, trzecią i czwartą linię zabudowy. Działalność ma być prowadzana w sposób niepowodujący przekroczeń dla poszczególnych rodzajów terenów chronionych bez określania ich odległości od źródła hałasu. Główne tereny prawnie chronione akustycznie znajdować się będą w pierwszej linii. Organ wskazał również, że trudne jest określenie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu dla podanych przez skarżącego terenów działek: [...] - droga gminna. [...] - transformator, [...] - market D, droga krajowa [...], ponieważ nie są prawnie chronione, nie zostały dla nich określone wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w Rozporządzeniu. Organ zanegował twierdzenie strony, iż zróżnicowane poziomy hałasu godzą w interes prawny przedsiębiorcy, ponieważ przyjęte wartości dopuszczalne odnoszące się do różnych terenów chronionych akustycznie wypełniają art. 8 § 1 k.p.a. o zachowaniu proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania zarówno przedsiębiorcy jak i mieszkańców. Nadto stwierdził, że wyniki pomiarów dokonanych przez WIOŚ są prawidłowe. Wbrew stanowisku skarżącego pomiary wykonane zostały na granicy terenu chronionego akustycznie, a nie pod adresem [...].

Odnosząc się natomiast do pomiarów wykonanych przez Laboratorium Akredytowane organ wyjaśnił, że nie można ich uznać za wiarygodne. Pomiary wykonane zostały w tym samym punkcie, co podważane przez stronę wyniki WIOŚ (identyczne współrzędne), nie są jednak porównywalne pod względem czasu ich wykonania. Starosta podał, że dziesięciosekundowe pomiary wykonane przez Laboratorium Akredytowane w porze dziennej i nocnej w odniesieniu do 1800 sekund w porze dziennej oraz 1147 sekund oraz 1729 sekund w porze nocnej wykonanych przez WIOŚ pokazują, że nie zostały one wykonane rzetelnie. Przyjęty czas próbkowania (10 sekund) w przypadku hałasu pochodzącego z eksploatacji myjni jest niewłaściwy. Prawidłowy pomiar powinien objąć pełen cykl mycia poszczególnych pojazdów lub pomiar ciągły w czasie ośmiu najniekorzystniejszych godzin dla pory dnia oraz jednej najniekorzystniejszej godziny dla pory nocnej. Organ zaznaczył, że wykazane zostało przekroczenie wartości dopuszczalnej w porze nocnej, ponieważ w wynikach pomiarowych wykonanych na zabudowie jednorodzinnej (działka nr [...]) stwierdzono wartość 42.8 dB dla pory nocnej (LAeqN), a zgodnie z Rozporządzeniem wartość dopuszczalna dla tego rodzaju zabudowy wynosi 40 dB. Ponadto pomiary wykonane zostały podczas odrębnej pracy poszczególnych stanowisk myjni nr 1. 2 i 3, a nie obejmowały jednoczesnej pracy stanowisk nr 1, 2 i 3, trudno zatem przyjąć, że oddają one rzeczywisty wpływ na stan akustyczny wokół myjni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił treść art. 112 i art. 115a u.p.o.ś. oraz wskazał, że zgodnie z art. 115 u.p.o.ś. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Następnie wskazał, że pomiary hałasu emitowanego do środowiska przez myjnię bezobsługową wykonane zostały w dniu [...] września 2020 r. przez uprawniony w świetle przepisów u.p.o.ś. organ. Punkt pomiarowy umieszczono na granicy terenu chronionego akustycznie (w otoczeniu budynku mieszkalnego przy ul. [...]) w odległości 28 m od źródła hałasu z terenu działki nr [...]. Ze sprawozdania wynika, iż myjnia bezdotykowa w porze nocnej emituje ponadnormatywny hałas – 53 dB, przy pomiarach wykonywanych w godzinach od 2200 do 2300 – dwa przedziały czasowe 1729 s. (mycie 8 samochodów) i 1147 s. (mycie 4 samochodów), przy równoczesnym myciu co najmniej samochodów. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że zaskarżona decyzja Starosty jest prawidłowa, bowiem doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu ma na celu zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, poprzez zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo określił rodzaje terenów prawnie chronionych w rozumieniu art. 113 ust. 2 u.p.o.ś., jako tereny pod zabudowę mieszkaniową i pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i do tego rodzaju terenów odniesiono wyniki pomiarów hałasu. Do takich terenów nie zaliczają się tereny pod zabudowę usługową, dróg, trafostacji i terenów niezabudowanych. W zaskarżonej decyzji określono dopuszczalne poziomy hałasu poza myjnią w odniesieniu do poszczególnych rodzajów terenów, na które myjnia oddziałuje. Organ II instancji zwrócił uwagę, że dla oceny poziomu hałasu nie mają znaczenia inne tereny położone w sąsiedztwie zakładu, tj. drogi publiczne, tereny zabudowy usługowej, trafostacji i niezabudowane. W bezpośredniej odległości od działki nr [...] (na terenie której funkcjonuje myjnia) znajduje zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana na działkach o numerach: [...]. Nie ma przy tym znaczenia, która jest to linia zabudowy. Przepisy nie określają, w jaki sposób ma być wyznaczony obszar oddziaływania hałasu.

Odnosząc się natomiast do interesu prawnego stron postępowania Kolegium podało, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny mają wszystkie osoby, których nieruchomości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Zdaniem organu jako kryterium kwalifikowania nie można uznać bezpośredniego graniczenia z terenem działki [...]. Nie ma zatem znaczenia, że tereny pod zabudowę mieszkaniową są położone za drogą publiczną (działka nr [...]). Starosta prawidłowo wyznaczył obszar w odległości około 50 m od granic działki [...]. Punkt pomiarowy PI zlokalizowany został w tym obszarze w odległości 28 m od źródła hałasu. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. jest stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza myjnią, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany i kogo uznano za stronę postępowania. Adresatem decyzji jest z kolei podmiot emitujący hałas.

Jednocześnie Kolegium podniosło, że przepisy u.p.o.ś. nie zakazują wydania decyzji dla dwóch obszarów, jeśli w obszarze oddziaływania zakładu istnieją tereny faktycznie w taki sposób zagospodarowane i wykorzystywane. Wydanie decyzji dla dwóch obszarów jest przy tym korzystne dla odwołującego, ponieważ dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dnia i nocy są wyższe niż dla terenów zabudowy mieszkaniowej. W zakresie natomiast pomiarów hałasu wykonanych na zlecenie skarżącego przez Laboratorium Akredytowane Kolegium przyznało słuszność organowi I instancji, iż nie można uznać ich za wiarygodne. Pomiary zostały wykonane w tym samym miejscu co pomiary WIOŚ. Czasy pomiaru próbek wynosiły po 10 sekund dla pory dnia i nocy, podczas gdy pomiary WIOŚ trwały 1147 s. (około 20 min.) i 1729 s. (około 29 min.) w porze nocnej. Zdaniem organu czasy pomiaru wynoszące 10 sekund dla hałasu pochodzącego z eksploatacji myjni należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ nie odnoszą się one do realnego czasu mycia pojazdu wynoszącego około 10 minut ciągłej pracy urządzeń myjni. Pomiary wykonane zostały podczas odrębnej pracy wszystkich stanowisk. Organ podkreślił, że nawet z pomiarów Laboratorium Akredytowanego wynika, iż nastąpiło przekroczenie wartości dopuszczalnej w porze nocnej dla terenów mieszkaniowych - 42,8 dB dla pory nocy (LAeqN). przy wartości maksymalnej 40 dB.

R.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie przez organ wyższego stopnia decyzji tj. błędne utrzymanie w mocy decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie ustalającej jednoznacznie obszaru przeważającego w oparciu o at. 115 i art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy ze względem na interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wyższego stopnia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia obszaru przeważającego w oparciu o art. 115 i art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., co miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy, przez organ wyższego stopnia, decyzji organu I instancji w sytuacji, w której istniały przesłanki do uchylenia decyzji Starosty oraz umorzenia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący przedstawił stanowisko zbieżne z wywiedzionym w odwołaniu. Ponadto za niezrozumiałe uznał stanowisko organu II instancji, że wydanie decyzji dla dwóch obszarów jest dla niego korzystniejsze, z uwagi na wyższe dopuszczalne poziomy emisji dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej niż dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Stwierdził, że Kolegium poza pozyskaniem informacji od organu I instancji nie dokonało faktycznego wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby dokonano ustalenia przeważającego terenu i był nim obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Nadto z decyzji organów obydwu instancji nie wynika, aby w przyszłości pomiary poziomu hałasu wyższe niż te dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a niższe dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie stanowiły podstawy naruszenia prawa. Strona zaznaczyła, że wartości norm w zależności od obszaru oddziaływania się skrajnie różnią i uzyskanie wyników pomiarów w normie dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej może stanowić przekroczenie dla terenu zabudowy mieszkaniowej. Podniósł, że myjnia nie przekroczy normy tylko wówczas, gdy uzyska poziomy niższe niż graniczne dla zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem strony przeważający obszar oddziaływania stanowi zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a więc skarżona decyzja narusza jego interes prawny.

Strona podkreśliła, że decyzja Kolegium nie rozstrzyga sposobu prawidłowości ustalania pomiarów oraz nie wskazuje, które wartości graniczne i konkretnie dla jakiego obszaru (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy zabudowy mieszkaniowo-usługowej) powinny stanowić punkt odniesienia przy ocenie przekraczania dopuszczalnych norm. Zwrócił przy tym uwagę, że uzasadnienie tej kwestii przez Kolegium opiera na niewłaściwej podstawie prawnej tj. art. 115a ust. 1 i 3, zamiast art. 115 i art. 114 ust. 2 u.p.o.ś, ponieważ dla analizowanego obszaru nie ustalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że nie można dokonywać oceny wpływu myjni na środowisko na podstawie norm przyjętych dla dowolnie uznanego przez organ obszaru oddziaływania, a nie dla obszaru przeważającego wynikającego z decyzji Starosty ustalonego w oparciu o art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. Wskazał, że do wyznaczenia tego obszaru zobowiązany był organ I instancji tj. Starosta, który nie uczynił tego właściwie, albowiem do ustaleniu norm hałasu przyjął dwa rodzaje terenu, dla których zostały określone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu, nie wskazując który z tych terenów jest przeważający.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, iż pomiary dokonane przez Laboratorium Akredytowane są niewiarygodne, w szczególności co do czasu pomiarów wynoszących 10 sekund. Podał, że pomiarów dokonano zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem, a zastosowana metoda próbkowania polega na pomiarze poziomu dźwięku pochodzącego od badanego źródła, pomiarze poziomu tła akustycznego i obliczeniu na podstawie uzyskanych wyników poziomu emisji hałasu w punkcie pomiarowym. Skarżący zaznaczył, że ze względu na wysoki poziom hałasu pochodzącego od drogi oraz jego znaczną zmienność niemożliwe było wykonanie pomiarów o czasie trwania dłuższym niż 10 s (w przerwach w ruchu pojazdów). W przerwach w ruchu wykonano również pomiar poziomu tła akustycznego, zapewniając takie same warunki jak dla właściwego pomiaru hałasu podczas pracy stanowisk myjni. Powyższa metodyka wynika z załącznika nr 7 (metodyka referencyjna) do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2019 r. poz. 2286). Skarżący szczegółowo opisał sposób przeprowadzenia pomiaru hałasu odpowiadający jego zdaniem wymogom rozporządzenia z 2014 r. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z wyjaśnień P.W. zawartych w treści e-maila z dnia [...] listopada 2021 r. oraz dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a żadna ze stron postępowania nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty ustalającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego w wyniku działalności zakładu eksploatującego myjnię bezdotykową, zlokalizowaną na działce nr [...], prowadzonego przez R.M., dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i odrębnie dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm., dalej u.p.o.ś.).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na podstawie art. 112 a pkt 1 lit. b u.p.o.ś. wskaźniki hałasu LAeq D lub LAeq N, to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00).

W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, wydanej w trybie cyt. art. 115 a u.p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.). Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą (art. 115a ust. 2 u.p.o.ś.). Dopuszczalne poziomy hałasów określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz. U. z 2014, poz. 112, dalej jako rozporządzenie z 2007 r.) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 u.p.o.ś. Przy czym w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. wskazano, iż w rozporządzeniu ustalone zostaną zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z 2007 r. - tabela 1 - dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą LAeq D= 50dB i LAeq N=40dB, zaś dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz terenów mieszkaniowo-usługowych dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą LAeq D= 55dB i LAeq N=45dB.

Co do zasady – zgodnie z art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem z 2007 r. W art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. wprowadzono natomiast zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku zaś braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 u.p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziaływuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 u.p.o.s. W tym celu, w myśl cyt. art. 115 u.o.p.ś. organy obowiązane są ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.

Zatem mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, iż organ prowadząc postępowanie dotyczące ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu ma w pierwszej kolejności obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego (obszaru oddziaływania akustycznego), a następnie ustalenia czy w obszarze tym znajdują się tereny chronione akustycznie tj. wymienione w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Punktem wyjścia powinno być więc ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Dalej zaś organ powinien dokonać oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, przy czym dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Jeżeli teren, na który oddziaływuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu ma na celu przede wszystkim ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z przepisem art. 115 a u.o.p.ś., decyzja w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 6/10 oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przekazane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wyniki pomiaru emisji hałasu dotyczące przedmiotowej myjni bezdotykowej, zawarte w protokole z pomiaru nr [...] z [...] września 2020 r., wskazujące na przekroczenie dopuszczalnej wartości hałasu dla pory nocnej - 53 dB (co do pory dziennej poziom hałasu był nierozróżnialny z tłem akustycznym).

Sąd w składzie orzekającym dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dostrzegł szereg uchybień uzasadniających uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wnikliwa analiza akt administracyjnych sprawy wykazała po pierwsze brak w istocie wyznaczenia przez organy w sposób jednoznaczny i czytelny obszaru analizowanego, w którym oddziaływuje hałas emitowany przez myjnię zlokalizowaną na działce nr [...]. Do akt administracyjnych nie została załączona jakakolwiek mapa wskazująca na wyznaczenie przez organ granic tego obszaru i sposób doboru ujętych w decyzji poszczególnych nieruchomości jako należących do tego obszaru. Powyższe zdaniem Sądu uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości wyznaczenia tego obszaru. Jak zaś wskazano wcześniej, wyznaczony obszar analizowany ma zasadnicze znaczenie, gdyż to w jego granicach dokonywana jest analiza z punktu widzenia występowania obszarów chronionych akustycznie i w konsekwencji ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Co prawda wymienione zostały przez organ w decyzji poszczególne numery działek zaliczonych do tego obszaru (str. 2 decyzji organu II instancji), choć w niektórych okolicznościach obszarem analizowanym może zostać objęta w rzeczywistości tylko część działki. Przy czym zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest także wypisów z ewidencji gruntów nieruchomości wymienionych w decyzji, co nie pozwala ustalić prawidłowości uwzględnienia poszczególnych nieruchomości przez organ (a także prawidłowości określenia kręgu stron postępowania). Ponadto Sąd zwrócił uwagę na istotną niespójność na gruncie przedmiotowej sprawy dotyczącej obszaru analizowanego, a mianowicie w decyzji organu I instancji (str. 4 z 7) oraz skarżący w odwołaniu wskazali, iż obszar wyznaczony został w promieniu 60 m od działki, na której znajduje się myjnia, zaś organ odwoławczy w treści decyzji (str. 10) podał, iż odległość ta wynosiła około 50 m, co poddaje wątpliwość jednoznaczne określenie obszaru analizowanego.

Odnośnie określenia w przedmiotowej sprawie terenów objętych ochroną akustyczną wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy, organ w oparciu o informację Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r. ustalił, iż brak jest na terenie wskazanych przez organ nieruchomości (działek) aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Wójt Gminy podał, że według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z [...] czerwca 2000 r. wymienione przez organ działki stanowią teren zabudowy mieszkaniowej i usług towarzyszących. Wobec braku planu miejscowego na wskazanym obszarze organ, zgodnie z treścią cyt. art. 115 u.p.o.ś., organ dokonał analizy faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich w stosunku do myjni bezdotykowej, słusznie uznając, iż przekazana w tym zakresie informacji Wójta Gminy jest niewątpliwie niewystarczająca. Również prawidłowość dokonania przez organ w/w analizy i oceny budzi istotne zastrzeżenia.

Wskazać należy, iż zidentyfikowanie istnienia w obszarze oddziaływania akustycznego jednego z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar nie wymagający ochrony akustycznej, np. usługowy czy przemysłowy. Celnie przedstawił to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1028/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniając, że "Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.o.p.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu".

Według poczynionej przez organ analizy, nieruchomości o numerach działek [...] są terenami z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, działki o numerach [...] są terenami usługowymi, natomiast działki o numerach [...] są terenami niezabudowanymi. Jak wynika z akt sprawy organ dokonał w tym zakresie ustaleń na podstawie oględzin, które przeprowadzone zostały w dniu [...] marca 2021 r. przez pracowników Starostwa Powiatu z udziałem właścicieli poszczególnych nieruchomości i właściciela myjni bezdotykowej. W treści protokołu sporządzonego z w/w oględzin wypisano poszczególne numery działek obok wpisując lakonicznie sposób zagospodarowania. Zwrócić należy jednak uwagę, iż z treści protokołu nie wynika w jaki dokładnie sposób nastąpiło ustalenie sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, nie załączono też żadnej dokumentacji fotograficznej, czy szczegółowego opisu. Dodatkowo zauważyć należy, iż protokół z oględzin pozbawiony jest podpisu osoby go sporządzającej.

Na podstawie tak poczynionych ustaleń organ uznał, iż w obszarze oddziaływania myjni bezdotykowej występują dwa rodzaje obszarów chronionych akustycznie tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowo-usługowa, co stało się podstawą do ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla tych terenów zabudowy.

Zdaniem Sądu organy zasadnie stwierdziły, iż do terenów objętych ochroną akustyczną nie zalicza się w przedmiotowej sprawie terenów pod zabudowę usługową, dróg, trafostacji i terenów niezabudowanych. Jednak istotne zastrzeżenia w ocenie Sądu budzi sposób ustalenia przez organy w przedmiotowej sprawie kwalifikacji terenów objętych ochroną akustyczną. Po pierwsze uwagę zwraca niespójność pomiędzy określeniem faktycznego zagospodarowania nieruchomości a następnie określeniem ustalonych obszarów ochrony akustyczne. W ramach analizy sposobu zagospodarowania organ wymienił bowiem działki jako posiadające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działki o zabudowie usługowej, a następnie w treści decyzji określono jako obszary chronione tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej. W tych okolicznościach organy nie wyjaśniły, które nieruchomości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i na jakiej podstawie występowanie takiego terenu zostało ustalone. Dodać przy tym należy, iż w odwołaniu skarżący podniósł, iż organ błędnie niektóre nieruchomości zakwalifikował jako wyłącznie mieszkaniowe, choć mogła być prowadzona działalność gospodarcza, do czego organ odwoławczy nie odniósł się jednoznacznie w treści zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należy, iż treść art. 115 u.o.p.ś. odnosi się do obowiązku ustalenia przez organ faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu objętego analizą, co oznacza, iż organ obowiązany jest wziąć pod uwagę nie stan deklarowany, lecz zbadać jakie jest rzeczywiste, aktualne wykorzystanie nieruchomości. Oznacza to, że w odniesieniu do prowadzonej działalności gospodarczej istotne jest nie samo zarejestrowanie jej pod określonym adresem, ale faktyczne jej prowadzenie na danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r., IV SA/Po 601/21).

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na wskazany w cyt. art. 115 u.o.p.ś. sposób określenia obszaru objętego ochroną przed hałasem, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.o.p.ś., który organ powinien uwzględnić prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W sytuacji, gdy występuje jeden tylko rodzaj terenu objętego ochroną nie budzi to żadnych wątpliwości, natomiast wówczas kiedy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w w/w art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 115 u.o.p.ś. wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania

art. 114 ust. 2 u.o.p.ś. (odnoszącego się do obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Przepis art. 114 ust. 2 wskazuje zaś, iż w takiej sytuacji uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W wyroku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1856/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej z art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. wymaga ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni, faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. Zakwalifikowanie danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. ma charakter ocenny. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich. NSA zauważył, iż organ powinien analizować obszar, na który hałas oddziałuje jako całość i ustalić jaki rodzaj terenu jest przeważający przy uwzględnieniu powierzchni każdego z występujących rodzajów terenów objętych ochroną akustyczną. Dodał przy tym, iż względu na charakter oddziaływania hałasu konieczne jest odstąpienie od analizy prawnego podziału działek i w miejsce tego przeprowadzenie obiektywnej oceny "terenów przeważających".

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż ustalenia organu odnośnie określenia terenów objętych ochroną przed hałasem nie znajdują prawidłowego odzwierciedlenia w aktach sprawy i budzą wątpliwości co do prawidłowości zastosowanie cyt. art. 115 u.o.p.ś. w zakresie określenia terenu przeważającego.

Ponadto Sąd zwraca także uwagę na sentencję decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r., która budzi istotne zastrzeżenia. Mianowicie organ określił w tejże decyzji dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zdaniem Sądu można przyjąć za prawidłowe określenie w jednej decyzji różnych dopuszczalnych poziomów hałasu w związku z poszczególnymi rodzajami terenów, ale możliwe jest to wyłącznie wówczas, gdy te poszczególne rodzaje terenów objętych ochroną przed hałasem są jednoznacznie wyodrębnione, tworząc pewne strefy, pozwalające jednoznacznie je zlokalizować. W takiej sytuacji konieczne jest określenie przez organ danego dopuszczalnego poziomu hałasu poprzez precyzyjne określenie jakiego terenu to dotyczy poprzez odniesienie się np. do konkretnej ulicy, określonych nieruchomości lub dokonując zaznaczenia na mapie załączonej do decyzji. Zdaniem Sądu za nieprawidłowe uznać należy natomiast określenie w sentencji decyzji, jak w przedmiotowej sprawie, w istocie w sposób ogólny wymogów dopuszczalnego poziomu hałasu co do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej, które wynikają z treści rozporządzenia z 2007 r., bez jednoczesnego określenia, które to dokładnie tereny. Z tego względu, na gruncie przedmiotowej sprawy, nie sposób stwierdzić jednoznacznie, których i gdzie położonych nieruchomości dotyczy wyższy, a których niższy dopuszczalny poziom hałasu. Zaznaczyć należy, iż sentencja decyzji musi być w tym zakresie precyzyjna, szczególnie że dotyczy nałożenia określonego obowiązku na adresata decyzji, musi być jednoznaczna i nie budzić wątpliwości. Tymczasem sentencja decyzji organu I instancji nie spełnia tych wymogów.

Odnosząc się do natomiast do kwestii przeprowadzonego przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska Centralne Labolatorium Badawcze Oddział pomiaru hałasu emitowanego przez myjnie samochodową, Sąd uznał, iż nie budzi ona zastrzeżeń z punktu widzenia wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiaru ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r. poz. 2286 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2014 r.). W tym zakresie złożony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego pomiar hałasu, przeprowadzony w innym terminie, z zastosowaniem nieco innego sposobu badania (co do czasu pomiaru) zdaniem Sądu nie wpływa na zmianę oceny prawidłowości przeprowadzenia pomiaru z [...] września 2020r. Jednakże Sąd zwraca uwagę, iż w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego zarówno skarżący, jak i strony postępowania zgłosili liczne uwagi do pomiaru hałasu emitowanego przez myjnię bezdotykową przeprowadzonego w dniu [...] września 2020 r. Skarżący wniósł w tym zakresie także o ponowne przeprowadzenie pomiaru, a organ o przeprowadzenie takiego pomiaru zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który odmówił ponowienia badania. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 115 u.o.p.ś. pomiar w zakresie hałasu dokonany może zostać nie tylko przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ale także przez organ ochrony środowiska, którym jest zgodnie z art. 378 u.o.p.ś. m.in. starosta. Stąd dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ w w/w zakresie dowodu uzupełniającego. W ocenie Sądu, w okolicznościach: zgłoszonych przez strony uwag, wniosku o ponownego pomiaru, w szczególności zaś wobec zgłoszonego przez skarżącego w toku postępowania (w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. i podczas oględzin z [...] marca 2021 r.) faktu podjęcia działań mających na celu zmniejszenie emisji hałasu (montaż ścianki dźwiękochłonnej i dokonanie nasadzeń drzew), uzasadnione byłoby rozważenie przez organ przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pomiaru hałasu i ustalenie aktualnego poziomu hałasu w otoczeniu przedmiotowego zakładu skarżącego.

Uznając, że organy dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania związanych z niewyjaśnieniem stanu faktycznego i zebraniem materiału dowodowego w sprawie, jego oceny oraz wymaganiami dotyczącymi decyzji administracyjnej (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz naruszenia art. 115 u.o.p.ś. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ze względu na zakres oraz specyfikę postępowania dowodowego wymagającego dokonania ustaleń na miejscu i odniesienia do zagadnień specjalistycznych konieczne było uchylenie również decyzji poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).

W ponowionym postępowaniu organy, będąc związane wyrażoną wyżej oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, uzupełnią postępowanie dowodowe w omawianym wyżej zakresie (w szczególności rozważą ponowne przeprowadzenie pomiaru hałasu, ustalą prawidłowo i jednoznacznie obszar analizowany, załączą do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów nieruchomości objętych tym obszarem, następnie prawidłowo ustalą faktyczne zagospodarowanie terenów sąsiednich myjni i ustalą rodzaj terenów objętych ochroną akustyczną, ewentualnie terenu przeważającego), odniosą się szczegółowo i rozważą argumenty stron i wydając decyzję prawidłowo sformułują jej sentencję oraz uzasadnią decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, należnym skarżącemu, orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do złożonego w skardze wniosku dowodowego, Sąd stwierdził, iż podlega on oddaleniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących element akt sprawy i na podstawie, których sąd orzeka zgodnie z art. 133 p.p.s.a. oraz dowodu z wyjaśnień P.W. (przeprowadzającego pomiar) z dnia [...] listopada 2021 r. Odnośnie dowodu z wyjaśnień zawartych w mailu Sąd wskazuje, iż orzekając bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania zaskarżonej decyzji, natomiast dowód z w/w wyjaśnień pochodzi z daty po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zaś do zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały określone w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani też określone w art. 145 § 3 p.p.s.a. przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania administracyjnego.

-----------------------

#

2