Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 49/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz strony skarżącej: [...] S.A. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 49/16:

1. zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku [...] S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądził od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę 357 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (Spółka) zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki - [...] Oddział Terenowy URE z siedzibą w [...] (Prezesa URE), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), o udzielenie i przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2015 r., złożonego przez Zakłady Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...].

W odpowiedzi z dnia [...] października 2015 r. Prezes URE poinformował, że nie udzieli wnioskowanej przez Spółkę informacji, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Wskazał, że żądana informacja znajduje się w aktach indywidualnej sprawy administracyjnej, pochodzi od strony niebędącej władzą publiczną i ma charakter jednostkowy. Powołując się na liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13, oraz poglądy doktryny podkreślił, że dostęp do akt postępowania administracyjnego jest regulowany w art. 73 i art. 74 k.p.a., które stanowią przepisy szczególne względem u.d.i.p. i zawierają odmienne zasady, co w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p, wyłącza jej stosowanie w sytuacji, której dotyczy przedmiotowy wniosek. Jednocześnie wnioskodawcy przesłano kopię decyzji Prezesa URE z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdzającej taryfę dla ciepła Zakładom Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...] oraz dołączoną do niej taryfę.

Spółka kwestionując powyższe stanowisko organu w dniu [...] listopada 2015 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes URE podtrzymał odmowę udostępnienia informacji w żądanym zakresie, powołując się na okoliczność, że przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy przedsiębiorstwa energetycznego, na podstawie art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (ustawa Prawo energetyczne), przysługuje wyłącznie temu przedsiębiorstwu, co oznacza, że w stosunku do Spółki nie będą miały zastosowania zarówno przepisy u.d.i.p., jak i k.p.a. w zakresie udostępniania akt.

W skardze do Sądu Spółka zarzuciła Prezesowi URE bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia [...] października 2015 r., zarzucając naruszenie:

- art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanych przepisów, a zatem nie podlega udostępnieniu,

- art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10, poprzez jej nieudzielenie w ustawowo wyznaczonym terminie.

Wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Spółka wskazała, że wniosek złożony przez przedsiębiorstwo energetyczne o zatwierdzenie taryfy dla ciepła służy wykonywaniu przez organ, tj. Prezesa URE przewidzianych prawem zadań, mających na celu zatwierdzenie, w rozumieniu art. 47 ustawy Prawo energetyczne, taryfy cieplnej dla przedsiębiorstwa energetycznego. Organ zatem nie może ograniczyć prawa jawności informacji publicznej wyłącznie do dokumentów bezpośrednio przez niego redagowanych i wytworzonych, gdyż charakter publiczny na równi z nimi mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań publicznych.

Podkreśliła, że nie można uznać, że żądany wniosek o zatwierdzenie taryfy jest objęty ochroną danych osobowych, czy jakąkolwiek ustawowo chronioną tajemnicą, o której mowa w art. 5 u.d.i.p. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 812/05 stwierdziła, że jeśli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Prezes URE jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Prezes URE jest centralnym organem administracji rządowej powołanym na mocy ustawy Prawo energetyczne, właściwym w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. W rozpoznawanej sprawie sporny jest natomiast charakter żądanego przez Spółkę wniosku o zatwierdzenie taryfy z tytułu zaopatrzenia w ciepło obowiązującej w 2015 r. złożonego przez Zakłady Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...].

W ocenie Sądu I instancji podstawą do zajęcia stanowiska w tej sprawie winno być odniesienie do art. 61 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej, a informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Dalej Sąd I instancji wskazał, że konkretyzację powyższej normy zawiera u.d.i.p. i zgodnie z jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

Sąd wskazał również, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Dalej przytoczył przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). Sąd I instancji stwierdził, że walor informacji publicznej posiadają także inne dokumenty wykorzystywane przez podmiot zobowiązany do realizacji powierzonych prawem zadań publicznych, i jak słusznie zauważyła Spółka dostęp do informacji publicznej nie może być zawężany jedynie do dokumentów bezpośrednio redagowanych czy wytworzonych przez podmiot zobowiązany.

Zdaniem Sądu I instancji, wniosek przedsiębiorstwa energetycznego - Zakładów Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...] o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2015 r. przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wbrew stanowisku Prezesa URE, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że zatwierdzenie przez Prezesa URE taryfy, jest z punktu widzenia przedsiębiorstwa energetycznego, rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją administracyjną) w jego indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego oraz fakt, że w postępowaniu tym nie przewidziano udziału w charakterze strony odbiorcom paliw i energii. Konsumenci - odbiorcy energii elektrycznej, których bezpośrednio dotyczą ceny i stawki opłat zawarte w taryfie, zatwierdzanej przez Prezesa URE nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryf. Wynika to z faktu, że odbiorca energii elektrycznej nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Takie usytuowanie odbiorcy powoduje, że nie ma on prawa zgłaszania wniosków dowodowych podczas postępowania administracyjnego, żądania uzupełnienia decyzji, czy wreszcie wniesienia od niej odwołania. To Prezes URE reprezentuje w tym postępowaniu interes społeczny, chroni interes ekonomiczny.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa URE taryfy, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania obowiązujących w danym przedsiębiorstwie energetycznym, opracowywany co roku i zatwierdzany przez Prezesa URE ma istotne znaczenie dla odbiorców paliw i energii. Sposób skalkulowania i ustalenia ceny ciepła staje się dla obywatela szczególnie ważnym, ponieważ wyznacza zakres i wysokość kosztów, jakie musi on ponieść za dostawy energii i ciepła do jego domu, czy lokalu. Właśnie te koszty stanowią obecnie jeden z poważniejszych składników wydatków ludności. Z tego względu związek regulacji taryf z sytuacją obywatela ma charakter nie tylko bezpośredni, ale też społecznie niezwykle istotny. Proces kształtowania i kalkulowania taryf, jako przebiegający w najbardziej newralgicznych aspektach dla konsumentów, na który nie mają oni wpływu powinien być, stosownie do dyrektywy zawartej w art. 76 Konstytucji RP, szczególnie chroniony ze strony władz publicznych przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Taką ochronę ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, powierzając Prezesowi URE w szczególności zadania równoważenia interesów ekonomicznych uczestników rynku energetycznego. Do podstawowych instrumentów służących realizacji tego zadania należy kompetencja w zakresie zatwierdzania taryf oraz związanej z tym analizy i weryfikacji kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione w kalkulacji ich taryf. Jest to wyspecjalizowana forma regulacji ustanowionej z uwagi na konieczność szczególnej ochrony interesu publicznego niepoddającego się w pełni rynkowej weryfikacji. Regulacja taryf w sektorze dostarczania paliw i energii, zwłaszcza w tej jego części, która realizuje usługi sieciowe jest koniecznym substytutem mechanizmów rynku konkurencyjnego. Działania dotyczące taryf przedsiębiorstw energetycznych, do podejmowania których w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji Prezes URE jest zobowiązany, dają zatem w pewnej mierze efekt zastępujący działania mechanizmów rynkowych w warunkach konkurencji, która na rynku zrównoważonym są podstawowym regulatorem w zakresie kojarzenia ścierających się interesów sprzedawców ekonomicznych i kupujących. Oceniając charakter wniosku składanego przez przedsiębiorstwo energetyczne do Prezesa URE o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, Sąd I instancji wskazał także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. wydanego w sprawie sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012) wskazujące, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP.

Mając to wszystko na uwadze, zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć, że wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa URE zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną. Skoro Spółka nie otrzymała żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym należało zobowiązać Prezesa URE do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd I instancji uznał również, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała jednak postaci kwalifikowanej, bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie.

Prezes URE wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p., w związku z art. 47 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie, że wniosek Spółki z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie złożonego do Prezesa URE wniosku przedsiębiorstwa energetycznego Zakłady Energetyki Cieplnej S. A. z siedzibą w [...], z dnia 1 grudnia 2014 r. o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności Prezesa URE i równoczesnym zobowiązaniem tego organu do rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku Spółki.

W związku z powyższym Prezes URE wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do argumentu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż wniosek o zatwierdzenie taryfy jak i sama taryfa przedkładana do zatwierdzenia Prezesowi URE nie jest dokumentem urzędowym, lecz dokumentem prywatnym wytworzonym przez podmiot prawa prywatnego jakim jest przedsiębiorstwo energetyczne (w niniejszej sprawie: Zakłady Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 50/15, Sąd stwierdził m. in., że przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Ta sama teza została zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2015 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Kr 176/15. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi - zdaniem skarżącego - wątpliwości fakt, iż taryfa przedłożona do zatwierdzenia Prezesów URE na podstawie art. 47 ust 1 zdanie drugie ustawy Prawo energetyczne, nie jest dokumentem publicznym. Nie stanie się nim także po uzyskaniu zatwierdzenia przez Prezesa URE w drodze decyzji administracyjnej. Prezes URE zwrócił w tym kontekście uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2007 r. wydany w sprawie o sygn. akt III CSK 388/06, w którego uzasadnieniu Sąd ten zawarł tezę, że taryfa zatwierdzona przez Prezesa URE stanowi wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 Kodeksu cywilnego, którym strony są związane. Ustawową definicję taryfy zawiera art. 3 pkt 17 ustawy Prawo energetyczne, zgodnie z którym, taryfa to "zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą". Tryb wprowadzania taryfy do stosowania jest z kolei określony odpowiednio w art. 47 ust. 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy Prawo energetyczne. W celu nadania taryfie przymiotu informacji publicznej konieczne jest - zgodnie z powołanymi przepisami - jej zatwierdzenie, następnie - skierowanie zatwierdzonej taryfy do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, wreszcie jej ogłoszenie i wprowadzenie do stosowania w ściśle określonym przedziale czasowym. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, iż przedsiębiorstwo energetyczne przedkładając Prezesowi URE taryfę do zatwierdzenia nie ma gwarancji, że taryfa ta zostanie zaakceptowana. W powołanym art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne wskazane są przesłanki negatywne zatwierdzenia taryfy, a tym samym stanowi ona w istocie - do czasu zatwierdzenia - projekt dokumentu, wytworzony przez przedsiębiorstwo energetyczne, który po spełnieniu wskazanych prawem wymagań, będzie stanowił informację publiczną. W praktyce stosowania prawa w zakresie zatwierdzania taryf częste są też przypadki, gdy organ w czasie postępowania administracyjnego wzywa przedsiębiorstwo energetyczne do korekty przedłożonej taryfy, a także prowadzi z nim korespondencję w celu uzyskania takiego ostatecznego ukształtowania taryfy, które odpowiadałoby wymogom określonym przepisami prawa. Sytuacja taka miała miejsce również w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła Zakładom Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w [...] decyzją Prezesa URE z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. O dopuszczalności takiej praktyki przesądził Sąd Najwyższy w wyrokach: z dnia 8 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SK 31/09 oraz z dnia 4 lutego 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SK 35/09. W związku z powyższym ostateczny kształt zatwierdzonej taryfy może różnić się od pierwotnej wersji przedłożonej przez przedsiębiorstwo energetyczne.

Zdaniem Prezesa URE, do stanu faktycznego i prawnego ustalonego w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1947/14, w brzmieniu: "Oświadczenia nie mające charakteru aktów administracyjnych, będące elementem uzgodnień i wyjaśnień dokonywanych w trakcie postępowania (...) nie są informacją publiczną podlegającą upublicznieniu w trybie przepisów u.d.i.p". Zdaniem Prezesa URE, niewątpliwie charakteru takiego nie mają pierwsza i kolejne wersje taryfy przedkładane Prezesowi URE przez zainteresowane przedsiębiorstwo energetyczne w trakcie postępowania administracyjnego o jej zatwierdzenie.

Zdaniem Prezesa URE, w okolicznościach niniejszej sprawy Spółka nie ma też tytułu prawnego do wglądu do akt postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy, na podstawie przepisów szczególnych, tj. art. 73 k.p.a., nie jest bowiem stroną tego postępowania, mimo że jest odbiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy Prawo energetyczne, wobec którego stosowane są ceny i stawki opłat zawarte w zatwierdzonej taryfie. Taki pogląd został ukształtowany przez dotychczasowe orzecznictwo sądowe (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1999 r. wydane w sprawie o sygn. akt I CKN 879/99 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r. wydane w sprawie o sygn. akt I CKN 1217/99). Wskazał, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dostrzegł tę okoliczność, jak również fakt, iż w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy to Prezes URE, zgodnie ze swoimi ustawowymi uprawnieniami, równoważy interesy odbiorców i przedsiębiorstw energetycznych, w sytuacjach gdy nie działają w pełni mechanizmy rynkowe, jednak wyprowadził stąd zbyt daleko idący wniosek, iż wniosek o zatwierdzenie taryfy, "jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa URE zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną". Zaznaczył też, że Sąd I instancji mylnie powołał w tym kontekście art. 9e ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, który nie dotyczy zatwierdzania taryf (kwestię tę reguluje wspomniany art. 47 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne). Również nie wydaje się trafne, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, wyprowadzanie wniosku o zakwalifikowaniu wniosku o zatwierdzenie taryfy, jako informacji publicznej, bezpośrednio z brzmienia przepisów art. 61 i 76 Konstytucji RP oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw została oddalona.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasanta – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest również upoważniony do samodzielnego ustalania podstaw, zakresu i kierunku zaskarżenia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2209/15; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1497/15; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 157/17).

Mając na względzie powyższe zasady rozpoznania skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesiony – w poddanym ocenie środku zaskarżenia od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji – zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (u.p.e.) nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższy zarzut zmierza do wykazania, że składany do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) na podstawie art. 47 ust. 1-2 u.p.e. wniosek, posiadającego koncesję na przesyłanie i dystrybucję ciepła, przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy dla paliw gazowych i energii nie stanowi dokumentu zawierającego informację publiczną, a zatem treść powyższego wniosku nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie pismo Prezesa URE z dnia [...] października 2015 r. informujące wnioskodawcę, że żądanie z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie udostępnienia treści wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. przedsiębiorcy energetycznego (Zakłady Energetyki Cieplnej Spółka Akcyjna w [...]) o zatwierdzenie taryfy dla energii cieplnej – jako nieodnoszące się do informacji publicznej – nie może zostać zrealizowane w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiło prawidłową oraz podjętą w ustawowym terminie formę załatwienia wniosku strony skarżącej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zarzut bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej jest zatem bezpodstawny.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest wadliwe, gdyż zaproponowany sposób wykładni i zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie może zostać uznany zgodny z prawidłowo zrekonstruowanym wzorcem legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dane objęte wnioskiem przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie przez Prezesa URE taryfy dla energii cieplnej stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a ich publicznoprawny status wynika z dwóch zasadniczych źródeł.

Po pierwsze, dane wynikające z powyższego wniosku zawierają informacje istotne z punktu widzenia wykonywania przez Prezesa URE określonych w art. 23 ust. 1 i 2 u.p.e. zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą p.e. i polityką energetyczną państwa (w celu równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii) poprzez zatwierdzanie i kontrolowanie stosowania taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 44, 45 i 46 u.p.e. (w tym również poprzez analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach). Ponieważ zawarty we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego projekt taryfy cen dla paliw gazowych lub energii podlega weryfikacji i zatwierdzeniu przez Prezesa URE, dlatego należy uznać, że zawarte w powyższym wniosku dane zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa. W związku z powyższym informacje te – z punktu widzenia – zadań publicznych wykonywanych przez Prezesa URE stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że powyższe informacje nie mogą być traktowane tylko jako element treści wniosku składanego przez wnioskodawcę – przedsiębiorstwo energetyczne, działającego jako strona postępowania administracyjnego. Przedsiębiorstwo energetyczne nie działa bowiem w sprawie o zatwierdzenie taryfy jedynie w indywidualnym (własnym) interesie prawnym, lecz – zgodnie z przepisami prawa energetycznego – wykonuje w tym zakresie również nałożone przez ustawę p.e. zadania publiczne związane z realizacją polityki energetycznej państwa. Nie można więc twierdzić, że podmiot wnioskujący o udostępnienie danych wynikających z wniosku o zatwierdzenie taryfy zmierza do uzyskania informacji wynikających z pisma strony postępowania administracyjnego realizującej indywidualny interes prawny (zob. dalsze uwagi poniżej). Dane wynikające z wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy cen dla paliw gazowych lub energii stają się bowiem istotnym elementem faktograficznym i podstawą do realizowania przez Prezesa URE zadań publicznych związanych z regulowaniem działalności przedsiębiorstw energetycznych w celu równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Poprzez weryfikację treści taryfy oraz podejmowanie decyzji w sprawie jej zatwierdzenia Prezes URE wykonuje zatem zlecone przez ustawę zadania publiczne (art. 47 u.p.e.).

Po drugie – co zostało już wskazane powyżej – przedsiębiorstwo energetyczne poprzez kształtowanie, ustalanie i stosowanie taryf cenowych paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła również wykonuje zadania publiczne zlecone przez ustawę. Dane zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy nie są zatem zbiorem informacji związanych z tylko indywidualnym interesem prawnym przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Przepisy ustawowe nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązki w zakresie stosowania odpowiednich zasad kalkulowania cen taryfowych oraz ustalania taryfy (zob. art. 45 ust. 1 i n. u.p.e.), co oznacza, że normy publicznego prawa gospodarczego znacząco ograniczają swobodę rynkową i kontraktową podmiotów sektora energetycznego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 3 u.p.e. taryfy cenowe należy kalkulować w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat. Również z art. 44 ust. 1 u.p.e. wynikają obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie równoprawnego traktowania odbiorców oraz eliminowania subsydiowania skrośnego. Szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji oraz ustalania taryf cen paliw lub energii zostały ponadto uregulowane w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy – Prawo energetyczne (zob. np. rozporządzenie Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło oraz uchylone rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło). Przedmiotem kontroli i zatwierdzenia przez Prezesa URE staje się zatem sposób kształtowania przez przedsiębiorstwo energetyczne taryf oraz kalkulowania cen i opłat obciążających szerokie grupy odbiorców paliw lub energii. Publicznoprawne znaczenie sposobu kształtowania taryf oraz kalkulowania cen i opłat nie ulega zatem wątpliwości. Przedsiębiorstwa energetyczne uczestniczą w tym zakresie w realizacji polityki energetycznej państwa.

Z powyższych regulacji wynika, że przedsiębiorstwo energetyczne realizuje określone zadania publiczne pod kontrolą i nadzorem Prezesa URE. Zadania publiczne organu regulacyjnego oraz przedsiębiorstw energetycznych pozostają zatem w stosunku sprzężenia i wzajemnej zależności. Można zatem dostrzec, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie kształtowania i ustalania taryfy jest formą współdziałania z organem regulacyjnym, która podlega procedurze nadzorczej tego organu.

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że informacje publiczne wynikające z wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy ciepła lub energii podlegają zatem reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia powyższych informacji może być przy tym skierowane alternatywnie do Prezesa URE albo do przedsiębiorstwa energetycznego.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) u.d.i.p., należy stwierdzić, że pomimo powołania powyższego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem charakter żądanej informacji został prawidłowo oceniony przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dla porządku trzeba jednak dodać, że istotnie sam wniosek o zatwierdzenie taryfy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Wobec stwierdzenia, że Prezes URE błędnie poinformował stronę skarżącą, że dane objęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. o zatwierdzenie taryfy z tytułu zapatrzenia w ciepło nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., uzasadniona okazała się końcowa ocena Sądu pierwszej instancji, że skarżony organ pozostaje w stanie bezczynności. Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt. 2 wyroku, działając na podstawie art. 204 pkt. 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.