Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 200/10 w sprawie ze skargi M. M., E.S., B. M. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odmawia przyznania W. T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 200/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi M. M., E. S., B. M. i W. T. 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części utrzymującej w mocy punkt 9 decyzji organu I instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) w punkcie 9; 2. w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]); 3. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego W.T. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 k.p.a., w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru, garażami podziemnymi oraz miejscami parkingowymi na działkach o nr geod. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanymi zjazdami z ulicy [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]).

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

W dniu "[...] sierpnia 2010" r. [winno być [...] czerwca 2009 r.; k. 1 akt administracyjnych) [...] Sp. z o.o. wniósł do Prezydenta Białegostoku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Białegostoku ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ podkreślił, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie, gdzie podstawą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową wielorodzinną (na ul. [...] i [...]), handlowo – usługową z zakresu oświaty, służby zdrowia, a także zabudową biurową, przemysłową i gospodarczą. Na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. W pkt 9 owej decyzji organ ustalił 30 % stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zobowiązując do jej poniesienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jeżeli zbędzie nieruchomość, której wartość wzrosła w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wnieśli M. i W. M. wskazując, że usytuowanie projektowanej inwestycji, z uwagi na bliskie sąsiedztwo, spowoduje utratę wartości ich działki oraz ograniczy przysługujące im prawo własności.

Decyzję z [...] grudnia 2009 r. zaskarżyli również M. R.-T. i W. T., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie kontynuacją i uzupełnieniem istniejącej zabudowy. Zdaniem wnoszących odwołanie, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona mało rzetelnie, a obszar analizowany został źle wyznaczony. W odwołaniu zakwestionowano wyznaczoną dla planowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do [...] i [...]. Jako dowolny skarżący określili wyznaczony przez organ I instancji - wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej, argumentując, że mieści się ona w skrajnych wartościach i nie nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynków odpowiadających funkcji planowanej zabudowy. Za całkowicie błędne uznali też określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy przyjęciu dwu wielkości 12 i 15 m. Powołując się na opisane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło zarzutów zawartych w obu odwołaniach i decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków ma charakter decyzji związanej, a jej wydanie nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich, nie ma więc znaczenia fakt, że skarżący nie zgadzają się na budowę wnioskowanej inwestycji. W dalszej części organ wymienił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa i pozwala na określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu M. i W. M. organ wyjaśnił, że kwestia lokalizacji planowanego obiektu i sprawy związane z odległościami od innych nieruchomości będą miały znaczenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia istniejącego ładu przestrzennego przez usytuowanie budynku wielorodzinnego wśród domów jednorodzinnych organ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez architekta, który uwzględnił istniejący ład. Za nietrafne SKO uznało zarzuty zawarte w odwołaniu M. R.–T. i W.T. W kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że skoro obszar podlegający zabudowie leży w otoczeniu kilku dróg, to linie zabudowy należało wyznaczyć w stosunku do każdej z nich, przy czym prawidłowe było skorzystanie w tym zakresie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, który pozwala na inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Wypowiadając się w kwestii wyznaczenia takich parametrów jak: szerokość elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium podkreśliło, że zostały one wyznaczone w granicach prawa. Do ustalenia szerokości elewacji frontowej przyjęto (jako porównawcze) obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia dla zakreślonego obszaru, wskazując, że skoro wielkości te na danym terenie są zróżnicowane i wynoszą od ok. 3 m do 175 m, to ustalenie tego parametru na poziomie 80 m (z tolerancją 20 %) jest zasadne. Organ wyjaśnił, że w związku z tym, że wielkość wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek są bardzo zróżnicowane (od 8 do 61 %), prawidłowe było ustalenie tego parametru dla planowanej inwestycji na poziomie 46 %. Taki poziom, zdaniem SKO, pozwoli na realizację inwestycji, a jednocześnie nie zakłóci funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie zachwieje istniejących zasad ładu przestrzennego. Odnośnie wysokości krawędzi elewacji frontowej, organ wyjaśnił, że została ona wyznaczona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że budynki na analizowanym terenie mają zróżnicowaną wysokość od I do IV kondygnacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli M. i W.M., podnosząc, że budowa bloku wielorodzinnego na terenie domków jednorodzinnych jest niedopuszczalna, a usytuowanie garaży w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości wpłynie negatywnie na ich zdrowie.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że funkcja planowanej inwestycji jest zbliżona do funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym terenie, a mający powstać obiekt będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy.

Z decyzją SKO z [...] stycznia 2010 r. nie zgodził się również W.T. i w złożonej skardze zarzucił jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., przez wyznaczenie skrajnie wąskiego kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

- art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie w dowolny sposób cech działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w oderwaniu od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z dyrektywą ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust.1 i 2, § 7 ust. 1-4 i § 8 rozporządzenia, przez przyjęcie, że powołane przepisy rozporządzenia mogą stanowić samodzielną podstawę do rozstrzygania o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, niezależnie od przesłanek ustawowych wymienionych w art. 61 ust.1.

Uzasadniając owe zarzuty skarżący stwierdził, że organy błędnie wyznaczyły krąg osób będących stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy, ograniczając go niesłusznie tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych działek mających wspólną granicę z nieruchomością, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Dalej zakwestionował stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, argumentując, że przy ustalaniu warunków zabudowy dochodzi do swobodnego, choć opartego na wynikach analizy, uznania administracyjnego. Potwierdzają to m.in. przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, zawierające odstępstwa od parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z analizy. Stąd też, zdaniem skarżącego, organ nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu wskutek wypełnienia przez wniosek inwestora wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skoro przepisy rozporządzenia stwarzają ścisłe wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to odstępstwa do nich muszą być interpretowane zgodnie z duchem ustawy, a nie w sposób samodzielny i oderwany od zasad w niej zawartych. Skoro teren, na którym ma być realizowana wnioskowana inwestycja jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, to zasadą winna być powtarzalność zabudowy o takim charakterze. W kwestii linii zabudowy skarżący zauważył, że organy ustaliły tę linię w inny sposób dla ulicy [...], a w inny dla ulicy [...]. Również wskaźnik zabudowy na poziomie 46 % został, zdaniem skarżącego, ustalony został w sposób niezrozumiały. Za nieprawidłowe skarżący uznał określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w dwu wielkościach: 12 m od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pozostałej części dachu do 15 m. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, świadczą o tym, że organu obu instancji zignorowały wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Odpowiadając na owe zarzuty SKO podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnianiu zaskarżonego rozstrzygnięcia podkreślając, że mający powstać obiekt będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy (w postaci budynków jednorodzinnych, wolnostojących, budynków w zabudowie szeregowej, jak i budynków mieszkalnych wielorodzinnych), a jego lokalizacja na tym terenie nie będzie przeczyła zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] stycznia 2010 r. zaskarżyła do Sądu również B. M. zarzucając jej, że została wydana w oparciu o niewłaściwie przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej zdaniem usytuowanie budynku wielorodzinnego wśród domków jednorodzinnych będzie powodowało dysharmonię w zastanym ładzie przestrzennym.

W odpowiedzi na powyższą skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § [winno być "1"] pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § [winno być "1"] pkt 2 p.p.s.a. zważył, co następuje:

Skargi podlegały uwzględnieniu nie tylko z przyczyn podniesionych przez skarżących. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną. Obowiązek wyjścia przy ocenie legalności decyzji poza granice zarzutów skargi, każdorazowo nakłada na sąd administracyjny konieczność zbadania, czy kwestionowana skargą decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, czy została wydana bez mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, bez naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź bez naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi regułami Wojewódzki Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. Wymogi, o których mowa w powołanym przepisie dotyczą: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo–społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno –estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyroku WSA w Warszawie z 23.1.2006 r., IV SA/Wa 1847/05 i wyroku WSA w Poznaniu z 16.6.2010 r., II SA/Po 309/10. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zapobieżenie powstawaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", red. Z. Niewiadomski, s. 500-501).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Zapis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, że wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik, nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem kontroli, Sąd I instancji stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest niepełna, a ustalone w niej wartości częściowo wadliwe.

W szczególności Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 24 %, tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem organ ustalił na poziomie do 46 %, argumentując, że ustalenie takiego wskaźnika wynika z przeprowadzonej analizy. Tymczasem treść części tekstowej tej analizy nie pozostawia wątpliwości, że na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się w granicach od 8 % do 61 %, dominującą funkcję na tym terenie pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków wolno stojących, dla której wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 30%, a w pobliskim sąsiedztwie znajdują się też budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, dla których wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 46 %. Analizując powyższe wskaźniki należy dojść do wniosku, że wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, został ustalony przez organ wyłącznie w odniesieniu do budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Takie zawężenie prowadzonych ustaleń, jedynie do obiektów danego rodzaju, nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia w przepisach prawa i przesądza o wadliwości tej analizy. Jak wyjaśniono powyżej, już z istoty analizy wynika, że winna ona mieć odniesienie do całego analizowanego terenu, a dopiero dokonanie ustaleń co do jego zagospodarowania może pozwolić na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków w sprawie dotyczącej wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Skoro na analizowanym terenie, jak twierdzi sam organ, dominującą funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla której wskaźnik zabudowy wynosi do 30 %, to niezrozumiałe jest wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 46 % (zarezerwowanego dla zabudowy szeregowej), tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym oparł owe wyliczenia. W ocenie Sądu wyjaśnienia te były o tyle istotne, bowiem średnik wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego jest niemalże dwukrotnie niższy od wskaźnika zabudowy wyznaczonego dla wnioskowanej inwestycji.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że realizacja planowanego zamierzenia będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Wprawdzie w zakreślonym do analizy terenie występują budynki mieszkalne wielorodzinne posadowione przy ul. [...] i [...], i przy ul. [...], tym niemniej brak szczegółowego opisu tejże zabudowy, wykazującego, jakiej kondygnacji i jakich gabarytów są to zabudowania, uniemożliwia skontrolowanie, czy planowana zabudowa jest rzeczywiście kontynuacją zabudowy istniejącej. Do porównania należy wziąć pod uwagę wyłącznie budynki przy ul. [...], bowiem budynek przy ul. [...] nie jest, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dostępny z tej samej drogi publicznej. Z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej wynika, że budynki przy ul. [...] są dwukondygnacyjne, bez garaży, które swym prostokątnym kształtem "wtopiły się" w architekturę okolicznych zabudowań stanowiących w większości domy jednorodzinne. Biorąc pod uwagę gabaryty i kształt (litera "m") planowanego obiektu budowlanego nie można stwierdzić, że będzie on kontynuacją istniejącej zabudowy. Punktem wspólnym tychże budynków jest ich funkcja mieszkalna. Nadto, jak przyznaje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, działka objęta wnioskiem sąsiaduje z zabudowaniami o "zbliżonym" do planowanej inwestycji – charakterze. Funkcja planowanej inwestycji jest, więc jedynie "zbliżona" do funkcji zabudowy istniejącej na zabudowanym terenie.

Wprawdzie obowiązujące przepisy nie wprowadzają zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje bowiem rozporządzenie, jednakże tylko wówczas, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną. Winna ona wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego (wyrok NSA z 21.7.2009 r., II OSK 1193/08, Lex nr 552836). Skoro sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie zawiera wskazanych elementów, a są one konieczne, gdyż planowana inwestycja nie jest kontynuacją dominującej funkcji zabudowy, konieczne jest jej uzupełnienie o wskazane treści.

Jako dowolne Sąd uznał ustalenia organu w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od strony ul. [...]. Wprawdzie ustalony wskaźnik mieści się w skrajnych wartościach (od 3 m do 175 m), jednakże w żaden sposób nie nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynków odpowiadających funkcji planowanej zabudowy wielorodzinnej. Za nieprawidłowe Sąd uznał określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w dwu wielkościach: 12 m od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pozostałej części dachu do 15 m. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej analizy wynika, że budynki na analizowanym terenie mają od I do IV kondygnacji. W analizie nie podano w metrach wysokości przyjętych do porównań budynków, nie wskazano, które zabudowania na analizowanym terenie mają cztery kondygnacje. Organy bezkrytycznie przyjęły wyniki analizy, które nie wyjaśniają w sposób dostateczny niezastosowania zasady wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (najbliższych).

Przedstawione braki analizy powodują, że nie można uznać, by organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął braków analizy, mimo że art. 136 k.p.a. uprawnia go do uzupełnienia dowodów lub materiałów, zezwala także na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, mimo wezwania Sądu do osobistego stawiennictwa, nie przybył na rozprawę i nie złożył brakujących w tym zakresie wyjaśnień.

Wydanie decyzji w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazane wyżej przepisy rozporządzenia, a w konsekwencji również zasadę ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Niezależnie od konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] grudnia 2009 r. z uwagi na naruszenie art. 61 u.p.z.p. - punkt 9 decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] grudnia 2009 r. podlega eliminacji z obrotu prawnego w zakresie określenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 % - jako wydany bez podstawy prawnej. Orzeczenie o ustaleniu stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, do poniesienia której to opłaty obowiązany byłby właściciel działki w przypadku jej zbycia, nie znajduje podstawy prawnej. Jako podstawę prawną ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy procentowej stawki tzw. opłaty planistycznej, został wskazany art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem Sądu nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowi takiej podstawy art. 36 ust. 4 w/w ustawy, stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 ustawy. W art. 36 ust. 4, a przede wszystkim w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., ustawodawca przewidział określenie procentowej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wskazał, że chodzi o ustalenie stawki opłaty planistycznej w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową opłaty dla wszystkich na terenie gminy. Decyzja administracyjna (tu o warunkach zabudowy) rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości. Rada gminy, ustalając stawkę opłaty planistycznej w planie, czyni to w sposób równy dla wszystkich, których plan dotyczy, a decyzja o warunkach zabudowy ustala stawkę wyłącznie dla podmiotu, którego dotyczy decyzja i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu w innej decyzji, stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co także bezzasadnie różnicowałoby pozycję porównywanych podmiotów. Przeciwko dopuszczalności ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzjach indywidualnych o warunkach zabudowy przemawia też charakter decyzji, która nie wywołuje takich skutków jak plan zagospodarowania przestrzennego tj. nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Inwestor może zaniechać realizacji inwestycji i w ogóle nie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Prezentując ów pogląd Sąd podziela tę wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie są uprawnieni do ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 6.3.2008 r., II OSK 1887/07, Lex nr 464945; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.7.2008 r., II SA/Bd 265/08; wyrok WSA w Gliwicach z 4.02.2009 r., II SA/Gl 952/08; wyrok WSA w Opolu z 23.7.2007 r., II SA/Op 329/07; wyroki WSA w Białymstoku z: 9.04.2009 r.: II SA/Bk 15/09 i 16/09, 23.9.2010 r. II SA/Bk 426/10; 26.10.2010 r. II SA/Bk 435/10, wszystkie dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym sąd uznał, że zaskarżona decyzja w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie zawierającym ustalenie wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie decyzji, była podjęta bez podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r. II SA/Bk 200/10 wywiódł [...] Spółka z o.o. w B., reprezentowany przez radcę prawnego P. B.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżył ów wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] stycznia 2010 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] grudnia 2009 r. znak: [...].

Jednocześnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w w/w części i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną

wykładnię i przyjęcie, że planowane przez inwestora zamierzenie nie będzie kontynuacją zabudowy oraz narusza zasadę ładu przestrzennego;

- § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie tych wskaźników było nieprecyzyjne oraz sprzeczne z wymaganiami powołanych przepisów;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, polegające na uchyleniu przez Sąd decyzji, mimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez uchylenie decyzji, mimo braku naruszeń przepisów postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawione w szczególności wskazania okoliczności świadczących o tym, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją Sądu, zawartą w zaskarżonym wyroku.

Jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W celu wydania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. NSA w uzasadnieniu wyroku z 22.2.2006 r., II OSK 551/05 (Lex nr 194346) stwierdził, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działka granicząca miałaby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji, a warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, ST 2004, nr 7-8, s. 94). Istotą art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania wg działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania wg działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem omawianego przepisu prawa nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co już istniejący (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck 2006, s. 500).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że WSA w Białymstoku błędnie zinterpretowało treść art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. twierdząc, że budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej, a zatem jego gabaryty nie mogą być brane pod uwagę podczas sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej. Z części graficznej analizy w sposób jednoznaczny wynika, że znajduje się on w "obszarze analizowanym". Projektowany budynek będzie więc kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a także nie będzie kolidował z funkcją oraz zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu.

Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ I instancji wyznaczył wskazane w wydanej przez siebie decyzji parametry dotyczące zagospodarowania nieruchomości wnioskowaną inwestycją. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumarycznej powierzchni terenu objętego wnioskiem organ ustalił na 46%. Biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, organ I instancji mógł ustalić inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę (wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia), aniżeli średnia wielkość tegoż wskaźnika, wynosząca 24%, ponieważ w zakreślonym do analizy terenie występuje wiele działek zabudowanych w większym stopniu (co zostało przedstawione na sporządzonym załączniku graficznym do analizy), aniżeli wyliczona średnia wartość. Wielkość wyznaczonego wskaźnika na poziomie kształtującym się do 46% nie zakłóci funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie, a jednocześnie umożliwi zrealizowanie obiektów opisanych we wniosku przez Inwestora. Nadto przeprowadzona analiza wykazała, że realizacja planowanego zamierzenia będzie uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania, więc ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 46% w żaden sposób nie wpłynie na zachwianie porządku urbanistycznego na tym terenie. Wskaźnik odpowiada wskazanym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gabarytom, nie naruszając przy tym harmonii istniejącej zabudowy.

Z załączonej do przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku analizy wynika, że szerokości elewacji frontowych planowanego budynku określono od strony ul. [...], ponieważ z tej drogi będzie odbywać się główny wjazd na objęty wnioskiem teren. Szerokości elewacji frontowych obiektów wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia (na podstawie analizy). Zdaniem organu I instancji możliwe było wyznaczenie innych szerokości elewacji frontowej niż jej średnia wielkość dla obszaru analizowanego wynosząca 12,5 m, ponieważ na tym terenie zlokalizowane są również budynki, których szerokości elewacji frontowych są większe niż obliczona średnia dla zakreślonego obszaru. Z przeprowadzonej analizy terenu wynika, że w zakreślonym obszarze szerokości elewacji frontowych budynków są znacznie zróżnicowane i wynoszą od 3.0 m do 175.0 m. Ustalona decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku decyzją szerokość elewacji frontowej budynku w wielkości 80.0 m (z tolerancją +/- 20%) spełni oczekiwania Inwestora, skonkretyzowane w złożonym wniosku, nie powodując przy tym dysharmonii istniejącej zabudowy w analizowanym terenie.

Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, organ wyznaczył zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie którego dopuszczalne było wyznaczenie takiej wysokości, która wynika z przeprowadzonej analizy. Z przedłożonej analizy terenu wynika, że w obszarze analizowanym wysokości istniejących budynków są znacznie zróżnicowane i brak jest jednolitości w tym zakresie. W związku z powyższym ustalona niniejszym rozstrzygnięciem maksymalna wysokość planowanej inwestycji zdaniem organu I instancji nie wpłynie na zachwianie ładu przestrzennego i harmonii zabudowy na objętym analizą terenie a także nie będzie negatywnie wyróżniała się na tle istniejącej zabudowy.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 15.1.2009 r., II OSK 1868/07, by organ mógł ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie m.in. § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust 1 - 4 rozporządzenia, możliwość taka musi wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna dostarcza danych uzasadniających zastosowanie tych przepisów. Projektowany budynek nie będzie zatem kolidował z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu, natomiast będzie rozszerzeniem zabudowy z zakresu mieszkalnictwa w zakreślonym obszarze.

W takiej sprawie jak rozpoznawana mamy do czynienie ze stykiem konstytucyjnie chronionego prawa własności (Inwestor ma prawo zagospodarować swą własność) z zasadami wiążącymi się z zachowaniem ładu przestrzennego. Jeżeli wszystkie przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczać. Niedopuszczalne jest bowiem wykładnie przepisów omawianej ustawy bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalne jest interpretowanie cytowanych przepisów rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, by ostateczny wynik mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. W rezultacie normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych (wyrok NSA z: 4.12.2009 r., II OSK 1944/08; 11.5.2010 r., II OSK 791/09). Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej pogłębił w piśmie z dnia 11 maja 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło do sprzeczności ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego przykładu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnego ustalenia sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera w istocie jedynie argumenty przemawiające za przyjęciem, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w szczególności żadnego wypadku: przeinaczenia dowodu; nieuwzględnienia konkretnego dowodu przy ocenie; przyjęcia przez Sąd I instancji danego faktu za udowodniony, mimo że nie został on potwierdzony; uznania pewnego faktu za udowodniony, mimo że były po temu podstawy; dokonania oceny materiału dowodowego wbrew zasadom doświadczenia życiowego lub logicznego rozumowania. Jedynie przy opisie zdarzeń procesowych Sąd I instancji na skutek oczywistej omyłki pisarskiej wskazał, że "W dniu [...] sierpnia 2010 r. [...] sp. z o.o. zwrócił się do Prezydenta Białegostoku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", mimo że wniosek ów, datowany [...] czerwca 2009 r., wpłynął do organu I instancji dnia [...] lipca 2009 r. (prezentata; k. 1 akt administracyjnych). Wniosek ów był następnie uzupełniony dnia [...] lipca 2009 r. i [...] października 2009 r., i tak został prawidłowo opisany w decyzji Prezydenta Białegostoku z [...] grudnia 2009 r. (k. 23 akt administracyjnych). Na oczywista omyłkę pisarską Sądu I instancji wskazuje chronologia zdarzeń – wniosek z "[...] sierpnia 2010 r." nie mógł wszcząć postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.), w którym zapadła decyzja I instancji z [...] grudnia 2009 r., a następnie zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2010 r. Dalsze wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku były prawidłowe.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób precyzyjny przedstawił rezultat dokonanej przez siebie kontroli w zakresie norm dopełnienia W. Piątek "Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Wolters Kluwer 2011 s. 376, 378), a skarżący kasacyjnie argumentów Sądu I instancji w tej materii nie podważył. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki z art. 141 § 4 p.p.s.a. – w szczególności w zakresie wskazania istotnego wpływu dostrzeżonych w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej uchybień organów obu instancji na wynik sprawy.

W ocenie Sądu kasacyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje na prawidłową wykładnię pojęcia "działka sąsiednia", to wykładnia tego pojęcia, prezentowana w skardze kasacyjnej nie różni się od wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo nie oparł swego rozstrzygnięcia na wymogu, by działka sąsiednia była działką inną, niż położona w pobliżu działek inwestycyjnych. W orzecznictwie i literaturze prawniczej przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy (A. Plucińska-Filipowicz "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz" LEX/El. 2011 cz. II; red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 509-511 nb 3; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14.9.2010 r., II OSK 1368/09; 7.5.2008 r., II OSK 518/07; 18.4.2007 r., II OSK 657/06, Lex 322451). Jednakże orzecznictwo i piśmiennictwo, przywołane przez skarżącego kasacyjnie, nie prowadzi do wniosku, że działka sąsiednia w ujęciu funkcjonalnym, jest jednocześnie działką "dostępną z tej samej drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z załącznika nr 2 do decyzji z [...] grudnia 2009 r., nr [...] wyraźnie wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny, położony przy ul. [...], nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej – ul. [...] (k. 23/8 akt administracyjnych), mimo że znalazł się w obszarze analizowanym. W wyroku z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1944/ 08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tak jak nie sposób interpretować art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bez uwzględnia norm rangi konstytucyjnej, tak niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w oderwaniu od brzmienia przepisów ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, by ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w granicach wyznaczonych przez ustawę. Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował pogląd Sądu I instancji w kontrolowanym wyroku w sprawie II OSK 1944/08, że dla ustalenia linii zabudowy (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) istotne znaczenie ma lokalizacja budynków wielorodzinnych po tej samej stronie ulicy, bez rozważenia "lustrzanego odbicia" linii zabudowy z drugiej strony tej ulicy.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji z [...] grudnia 2009 r. nr [...], jest niepełna, a ustalone w niej wartości częściowo wadliwie. Sąd I instancji przekonująco wskazał, że organ I instancji ustalił wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem jedynie w odniesieniu do budynków mieszkalnych w zabudowie zeregowej, pomijając średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru zabudowanego § 5 ust. 1 rozporządzenia), wynoszący 24%, przy wskaźniku zabudowy dla dominującej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, wynoszącym 30%. Obowiązkiem organów obu instancji było wskazanie w uzasadnieniach: zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na czym oparły swe wyliczenia w zakresie wskaźnika zabudowy. Skoro średni wskaźnik zabudowy dla analizowane obszaru (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wynosi 24%, to obowiązkiem organów obu instancji było precyzyjne uzasadnienie, dlaczego przyjęły one wskaźnik prawie dwukrotnie wyższy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 46%). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18.11.2010 r., II OSK 1720/09, Lex nr 746752). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jednakże pod warunkiem, że wynika to z analizy – wymaga to jednak starannego uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca zawarł zasadę podobieństwa (kontynuacji), wskazując w szczególności, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych [...]. O znaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wypowiada się ust. 7 tego artykułu w wytycznych co do treści rozporządzenia, przewidzianego w ust. 6 (A. Plucińska-Filipowicz – op. cit., uw. 7).

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniach decyzji obu instancji, z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., brak szczegółowej analizy budynków mieszkalnych wielodzinnych, wskazujących na ilość kondygnacji, gabarytów zabudowy.

Skoro w ust. 1 § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej [...] wyznacza się [...] jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a normodawca podustawowy jednoznacznie używa liczby mnogiej dla określenia działek sąsiednich, to brak jakiegokolwiek powodu, by zarówno w analizie, jak i w decyzjach obu instancji aprobować określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 12,0 m (do III kondygnacji), a pozostałej części budynku do 15,0 m (do III kondygnacji) i przy braku dostatecznego rozważenia, czy w niniejszej sytuacji należy zastosować ust, 1, ust. 3, czy ewentualnie ust. 4 § 7 rozporządzenia. Wyznaczenie przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, bez precyzyjnego nawiązania do konkretnych budynków położonych w sąsiedztwie, ma charakter dowolny i słusznie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji. Konieczność dokonania precyzyjnych ustaleń, a następnie dokonania prawidłowego wyboru normy materialnoprawnej i należyte uzasadnienia decyzji, jest powszechnie przyjęta w orzecznictwie Sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29.10.2009 r., IV SA/Po 418/09, Lex nr 574103; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17.12.2010 r., II SA Kr 1290/10, Lex nr 753488; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18.6.2009 r., II SA/Sz 338/09, Lex nr 563817). Trafnie Sąd Instancji wskazał, że w sytuacji, w której budynki przy ul. [...], o prostokątnym kształcie, mające 2 kondygnacje, bez garaży, które wtopiły się w dominującą zabudowę jednorodzinną, przemawiały za przyjęciem, że planowany obiekt, o znacznie większych gabarytach, w kształcie litery "m", nie będzie kontynuacją istniejącej funkcji zabudowy.

Trafnie Sąd I instancji zakwestionował jako dowolne ustalenia organów w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 bądź 2 rozporządzenia).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek błędnej wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przyjął, że planowana inwestycja nie będzie kontynuacją zabudowy i że narusza zasadę ładu przestrzennego (red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 508-513, nb 2, 3). Chybionym okazał się też zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że ustalenie tych wskaźników było nieprecyzyjne i sprzeczne z wymaganiami tych przepisów. Stanowisko Sądu I instancji zostało w tej materii należycie uzasadnione.

Wobec powyższego niesłusznym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, skoro trafnie Sąd I instancji uznał, że zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Z tego względu Sąd nie naruszył art. 151 p.p.s.a., skoro nie zaistniały przesłanki oddalenia skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Skoro W.T., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a następnie nie uczestniczył w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U, Nr 163, poz. 1349 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości), wniosek ów należało oddalić. Przepis § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości ustanawia stawki wynagrodzenia dla pełnomocnika jedynie za sporządzenie skargi kasacyjnej, sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia takiej skargi oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjny. Radca prawny reprezentujący W.T. nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nadsyłając jedynie odpowiedź na skargę kasacyjną. Nie ma podstaw do zasądzenia na rzecz Skarżacego kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem żądanie w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.