Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi I. M. i M. M. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w sprawie legalności rozbudowy budynku oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. M. i M. M. (zwanych dalej też skarżącymi) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: OWINB) z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (zwanego dalej w skrócie: PINB) z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku w sprawie legalności rozbudowy budynku.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 12 marca 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę, w ramach której ustalił, że na działce nr a położonej w [...] przy ul. [...] istnieje parterowy, podpiwniczony budynek mieszkalny z dachem płaskim. Do podstawowej bryły budynku - w stronę działki nr b - dobudowano część budynku, tj. wykusz o wymiarach ok 2,84 m x 5,20 m, w której poziom podłogi jest obniżony od przyległego terenu działki o około 50 cm. Na dachu tej części budynku znajduje się taras. Ustalono również, że odległość wykusza od granicy z działką sąsiednią budowlaną niezabudowaną nr b wynosi 2,40 m oraz że w ścianie rozbudowy od strony działki b znajdują się otwory okienne. Podczas kontroli I. M. oświadczyła, że wraz z mężem zakupili działkę w 2000 r. i kształt budynku od czasu kupna jest niezmieniony, a w spornej jego części wymieniono jedynie okna. Skarżący przedłożyli też akt notarialny, potwierdzający nabycie przedmiotowej nieruchomości w dniu 4 sierpnia 2000 r.

Przy piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. Starostwo Powiatowe w Krapkowicach przekazało dokumenty będące w zasobach geodezyjnych, znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krapkowicach, na podstawie których PINB ustalił, że w 1996 r. kształt budynku nie obejmował spornego wykuszu.

Natomiast na podstawie zapisów uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 listopada 1996 r., Nr XXXI/208/96, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego obszaru w gminie [...], w obrębie sołectwa [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 1997 r. Nr 8, poz. 55), organ stwierdził, że działka nr a, jak i działka sąsiednia nr b znajduje się na terenie oznaczonym 116 MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy - adaptacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej zagrodowej.

Następnie pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr a i włączył do materiału dowodowego ww. dokumenty.

W dniu 20 sierpnia 2019 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka J. P., który zeznał, że w miejscu rozbudowy przed 2000 r. znajdował się wjazd do garażu. Wskazał, że do rozbudowy mogło dojść pomiędzy lutym a kwietniem 2000 r. Inwestorem mógł być M. M. lub jego ojciec, ponieważ właśnie z nimi kontaktowali się pracownicy wykonujący roboty. Świadek dodał, że teren budowy wytyczał wraz z inwestorem, a roboty wykonywała firma budowlana. Z kolei roboty związane z wywózką ziemi z urobku, gruzu i roboty fizyczne przy wykopie były prowadzone przez niego. Wykonywał je na zlecenie M. M., w ramach przysługi koleżeńskiej. M. M. był zatrudniony w gospodarstwie na zasadzie domownika. Świadek zaznaczył, że nie wie kto był właścicielem domu w chwili rozbudowy, ale wie na pewno, że M. M. tam mieszkał i posiadał meldunek. Nadmienił, że strony postępowania to jego znajomi i utrzymuje z nimi kontakty towarzyskie.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. PINB dokonał oględzin spornego budynku, które potwierdziły ustalenia dokonane podczas kontroli.

W dniu 29 sierpnia 2019 r. przesłuchany w charakterze świadka R. E. zeznał, że nic w sprawie nie pamięta i nie ma nic do powiedzenia.

W dniu 24 października 2019 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka również H. D., który zeznał, że rozbudowa miała miejsce - o ile sobie przypomina - w 2003 r., a jej inwestorem był M. M. Podał, że prace rozbiórkowe wjazdu i balkonu były wykonywane systemem gospodarczym, ale nie wie przez kogo. Sam nie brał w nich udziału, lecz widział ich realizację z własnej posesji, gdzie mieszka od 2002 r. Przesłuchany tego samego dnia, jako świadek, P. D. zeznał, że nie pamięta, kiedy i kto wykonywał roboty budowlane przy rozbudowie. Dodał, że prace wykonywał na podstawie umowy ustnej, zlecał je M. M. Kolejny świadek – D. O. oświadczył, że nie pamięta, kiedy rozbudowa była wykonywana, ani kto był inwestorem. Stwierdził, że "coś tam pomagał", ale nie wie czy to był 2000 r., czy też 2003 r. Zaznaczył, że roboty wykonywał w ramach pomocy sąsiedzkiej.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł o umorzenie postępowania z racji jego bezprzedmiotowości. Wskazał, że rozbudowa budynku nastąpiła pięć lat przed 11 lipca 2003 r., zatem w sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. nałożył, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.b., na skarżących jako inwestorów samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr a, obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2020 r.:

1) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., tj.:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, wyjaśniając, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2,

- oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego, ponieważ dobudowana parterowa część budynku jest funkcjonalnie połączona z przylegającym budynkiem mieszkalnym, a obie części są połączone ze sobą. Podniósł, że po przeanalizowaniu całości dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy stoi na stanowisku, iż obiekt na pewno powstał po 1996 r., o czym świadczą dokumenty przekazane przez Geodetę Powiatowego w dniu 29 listopada 2018 r., z których jednoznacznie wynika, że w 1996 r. nie było na działce rozbudowanej części budynku. Graniczną datą powstania obiektu jest 4 sierpień 2000 r., ponieważ zgodnie z oświadczeniem złożonym przez właścicieli kształt budynku od dnia kupna jest niezmieniony, a część spoza budynku została przez nich jedynie wyremontowana. Dalej organ powołał treść art. 48 P.b. i uznał, że rozbudowa budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak nie spełnia wymogów warunków technicznych, bo została zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Dodatkowo w ścianie rozbudowy znajdującej się w odległości około 2,40 m od wskazanej granicy wykonano otwory okienne. Zdaniem organu, przedmiotowa rozbudowa narusza warunki określone w obowiązującym na dzień dzisiejszy przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), jak i w przepisach obowiązującego w chwili powstania rozbudowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.). W tych okolicznościach organ uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania stwierdzonej samowoli, a inwestorzy sami będą mogli zdecydować o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z przepisami, np. poprzez częściowe jego rozebranie, zamurowanie otworów okiennych. Organ wskazał też na możliwość wystąpienia przez skarżących na podstawie art. 9 ust. 2 P.b. o zgodę na odstępstwo od warunków technicznych do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Końcowo wyjaśnił, że niespełnienie przez skarżących nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki zgodnie z ust. 1 art. 48 P.b. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 49 P.b. Nadto PINB poinformował, że w celu zalegalizowania samowoli nalicza się opłatę legalizacyjną, która w niniejszej sprawie wyniesie 50.000 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w tym:

- art 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia, pomimo że niemożliwe jest w przedmiotowej sprawie zastosowanie właściwej normy prawa materialnego wskutek braku ustalenia jednoznacznej daty zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego, a zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 7a K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, wyrażający się w ustaleniu stanu faktycznego pomimo istnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, których nie można interpretować na niekorzyść strony;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżący sformułowali również zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r. poprzez jego zastosowanie, zamiast przepisu obowiązującego w dacie zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego - art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Na podstawie tych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające nie pozwala na precyzyjne, a przede wszystkim niebudzące żadnych wątpliwości ustalenie istotnych okoliczności rozbudowy budynku mieszkalnego. W szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera jednoznacznej daty rozpoczęcia i zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego, a zeznania świadków w tej kwestii są rozbieżne. Ponadto brak jest dokumentacji, która mogłaby stanowić wiarygodną podstawę ustaleń. Wskazali, że budynek w obecnym kształcie nabyli 4 sierpnia 2000 r., zaś część sporna budynku została jedynie przez nich wyremontowana. W przedmiotowej sprawie jest to istotne z uwagi na zamieszczony w P.b. z dnia 7 lipca 1994 r. przepis art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r., zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W konsekwencji, jeżeli od zakończenia rozbudowy do dnia 11 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin i jednocześnie istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, to organ zobligowany jest do zastosowania przepisu art 49 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r., a nie przepisu obowiązującego po 11 lipca 2003 r. Wedle skarżących, analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi, że do rozbudowy mogło dojść w latach 1997-2000, więc nieprawidłowe jest przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że do nielegalnego wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego przez skarżących doszło w 2000 r. Brak jest bowiem jednoznacznych w tym zakresie dowodów. O tym, że do rozbudowy budynku nie mogło dojść po nabyciu działki przez skarżących świadczą również zeznania świadków. J. P. oświadczył, że inwestorem robót był "Pan M.", jednak nie określił jednoznacznie czy inwestorem był obecny właścicieli nieruchomości – M. M., czy jego ojciec. Z kolei świadek H. D. wskazał, że inwestorem robót był M. M. Pozostali świadkowie nie posiadali wiedzy w zakresie przedmiotowej rozbudowy. Ze względu na brak jakichkolwiek dowodów pozwalających na zaprzeczenie, że nie została spełniona przesłanka 5-letniego terminu od dnia zakończenia rozbudowy z art. 49 ust. 1 P.b. sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003 r., jak również z uwagi na brzmienie art. 7a K.p.a., niedopuszczalne jest zastosowanie P.b. w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r. Zdaniem skarżących, postępowanie w sprawie legalności rozbudowy należącego do nich budynku mieszkalnego należy uznać za bezprzedmiotowe i jako takie podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, OWINB postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił opisany wyżej stan faktyczny sprawy i za udowodnione uznał to, że roboty budowalne polegające na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały wykonane co najmniej w 2000 roku. Z dokumentów przekazanych przez Geodetę Powiatowego w dniu 29 listopada 2018 r. jednoznacznie bowiem wynika, że w 1996 r. nie było na działce rozbudowanej części budynku. Z kolei skarżący oświadczyli, że zakupili obiekt w obecnym kształcie, jednak zarówno w toku postępowania wyjaśniającego, jak i w zażaleniu, nie dołączyli na poparcie swoich twierdzeń żadnych dowodów. Tymczasem takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w żadnym materiale źródłowym. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia aktu notarialnego z dnia 4 sierpnia 2000 r., w tym treść tego aktu, nie wskazuje na zakup budynku z rozbudowaną jego częścią. Również treść zeznań świadków wyraźnie sytuuje datę rozbudowy pomiędzy 2000 a 2003 rokiem. Żadne zeznania nie wskazują, że roboty mogły być wykonywane w latach wcześniejszych, zaś wynika z nich, że były wykonywane w ramach sąsiedzkiej pomocy lub ustnego zlecenia na rzecz pana M. Najpełniejsze i wiarygodne wyjaśnienia w tej kwestii złożył J. P., który potrafił wskazać okoliczności, w jakich doszło do rozbudowy, datę i nazwiska osób, które brały udział w realizacji robót. Z tego względu OWINB za niezasadne uznał zarzuty zażalenia dotyczące nieprawidłowego ustalenia daty wykonania spornej rozbudowy. Poza tym, zdaniem OWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. W myśl bowiem art. 3 pkt 6 P.b. pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przy czym brak definicji legalnej rozbudowy czy nadbudowy w przepisach ustawy - Prawo budowlane każe poszukiwać jej znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał też prowadzenie postępowania w trybie art. 48 P.b. Stwierdził, że inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], zaś ustalone nieprawidłowości w zakresie odległości usytuowania rozbudowy od granicy działki mogłyby stanowić bezpośrednią przesłankę skutkującą nakazem rozbiórki spornej rozbudowy, jednak obecne rozwiązania technologiczne i rozwiązania architektoniczne, zaproponowane w projekcie budowlanym, mogą umożliwić doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami bez konieczności nakazania rozbiórki całej rozbudowy, a być może jedynie jej części. Ponadto organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 48 P.b., ponieważ w postępowaniu odwoławczym dano wiarę zeznaniom świadków, którzy podali, że do wykonania rozbudowy doszło pomiędzy rokiem 2000 a 2003, oraz stwierdzili, że inwestorem był "Pan M.". W tym zakresie organ zauważył, że przed 4 sierpniem 2000 r. właścicielami nieruchomości byli U. i W. T., którzy w żadnym z zeznań nie zostali wskazani jako podmioty inicjujące roboty budowlane. Świadkowie wskazywali w tym zakresie na "Pana M.", przy czym ojciec strony nie mógł podejmować żadnych działań inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, skoro wcześniej nie pozostawał jej właścicielem. Z aktu notarialnego wynika natomiast, że wydanie nieruchomości nastąpiło przed zawarciem umowy, co pozostaje spójne z zeznaniami J. P., który określił czas realizacji robót i podał, że był to okres między lutym a kwietniem 2000 r., oraz podniósł, że w tym czasie M. M. był tam zameldowany. Z tego względu nie mają podstaw argumenty pełnomocnika skarżących o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003 r., bowiem do daty wejścia w życie tej zmiany nie minął pięcioletni okres od chwili zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 7a K.p.a., ponieważ w sprawie nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zastosowane przepisy nie budzą wątpliwości co do treści normy prawnej.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, ponowili w całości zarzuty zawarte w zażaleniu i argumentację przedstawioną na ich poparcie. Wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania spornych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 130/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżących procedury określonej w art. 48 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie: P.b.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2019 r., wynika, że do podstawowej bryły budynku - w stronę działki nr b - dobudowano część budynku (wykusz o wymiarach ok 2,84 m x 5,20 m), w której poziom podłogi jest obniżony od przyległego terenu działki o około 50 cm. Na dachu tej części budynku znajduje się taras. Ustalono również, że odległość wykusza od granicy z sąsiednią niezabudowaną działką budowlaną nr b wynosi 2,40 m oraz że w ścianie rozbudowy od strony działki b znajdują się otwory okienne.

Stosownie do powyższego uznać należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporne roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 P.b., budowę stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14; z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 668/12, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie w niniejszej sprawie dobudowana część budynku doprowadziła do zmiany jego charakterystycznych parametrów. Dostrzec też przyjdzie, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali dokonanej przez organy oceny charakteru wykonanych robót. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika również, że sporne roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wedle art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.).

Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca zastosowanie nakazu rozbiórki uzależnia od wyników uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, to nie zmierza on do bezwzględnego karania inwestorów samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki jako najdalej idąca i dotkliwa sankcja za naruszenie rygorów P.b. ma charakter wyjątkowy, stosowany w ostateczności, dopiero w razie braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej i to tylko w takim zakresie, w jakim jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 9/20). Nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 P.b. zależy zatem od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. i od wyniku tego postępowania. Stwierdzenie przez organ istnienia warunków do legalizacji samowoli budowlanej stwarza inwestorom uprawnienie do podjęcia działań celem zalegalizowania tej samowoli lub rozbiórki obiektu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1309/14). Z legalizacją wiąże się zaś wykonanie szeregu obowiązków nałożonych przez organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Niewykonanie tych obowiązków, tj. nieprzedłożenie wymaganych przez organ dokumentów będzie wiązało się z nieuniknionym orzeczeniem nakazu rozbiórki budynku stosownie do treści art. 48 ust. 1 P.b. (wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2215/14).

W niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec skarżących procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Stwierdziły bowiem, że rozbudowa budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego obszaru w gminie [...], w obrębie sołectwa [...]. Rozbudowa nie spełnia natomiast wymogów warunków technicznych w zakresie odległości od granicy działki sąsiedniej, jednak - jak trafnie zauważono - obecne rozwiązania technologiczne i rozwiązania architektoniczne, zaproponowane w projekcie budowlanym, mogą umożliwić doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami bez konieczności nakazania rozbiórki całej rozbudowy. W związku z tym słusznie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 3 P.b. Takie działanie organu było konieczne, gdyż wydanie nakazu rozbiórki zależy od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i od jego wyniku. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom samowolnie wykonanej rozbudowy budynku warunków do jej legalizacji, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustalił, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Przy czym zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że inwestor nie ma przymusu wykonania nałożonych na niego obowiązków. Musi się jednak liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust.1 P.b.

Przechodząc do kwestii spornej dotyczącej daty wykonania rozbudowy budynku, Sąd za prawidłowe uznał ustalenie organów, że do rozbudowy tej doszło pomiędzy 2000 a 2003 rokiem. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków, w tym przede wszystkim J. P., który w odróżnieniu od innych świadków posiadał wiedzę na temat okoliczności związanych z rozbudową oraz osób biorących w zleceniu i realizacji robót. Ponadto prezentowane przez organy stanowisko koresponduje z treścią aktu notarialnego, na mocy którego skarżący nabyli działkę nr a w [...], oraz jest zgodne z dokumentami pozyskanymi z zasobów geodezyjnych, z których bezsprzecznie wynika, że w 1996 r. kształt budynku nie obejmował spornego wykuszu. Słusznie zatem przyjęły organy, że do rozbudowy budynku nie mogło dojść do roku 2000, na co powołano się w skardze. W tym miejscu podkreślić należy, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania, jak oczekują tego skarżący, przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r., ponieważ postępowanie dotyczące samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku zostało wszczęte 1 sierpnia 2019 r. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepisy dotychczasowe. Z powyższego wynika, że stan prawny obowiązujący do 11 lipca 2003 r. mógłby mieć znaczenie tylko wówczas, gdyby postępowanie prowadzone przez organy nadzoru w sprawie samowolnego wykonania rozbudowy zostało przed tym dniem wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Odnotowania też wymaga, że powołany przez skarżących art. 49 ust. 1 P.b. w wersji obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. przewidywał wprawdzie możliwość legalizacji samowoli, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, ale również po spełnieniu przez inwestora określonych warunków. Na inwestorze spoczywał bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a budowa nie mogła naruszać przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie znajdując przy tym podstaw do wskazanego przez skarżących umorzenia postępowania, a także stosując się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy oraz z pewnością nie naruszyły określonej w art. 7a K.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Powtórzyć bowiem przyjdzie, że w świetle ustaleń organów znajdujących umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, w sprawie nie występują wątpliwości co do treści zastosowanej normy prawnej. Badając dalej legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd miał na uwadze i to, że ustalenia oraz ocena organu znalazły wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.