Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 290/16 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 października 2016 r., II SAB/Wa 290/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r Nr 61 poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2014 r. poz. 782) poprzez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi podał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył:

1. [...] r. w rejonie lotniska S. P. – prosił o przesłanie pocztą elektroniczną na adres [...];

2. Materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej [...] - prosił o przesłanie pocztą elektroniczną na adres [...]

W odpowiedzi z dnia [...] r., organ udostępnił żądaną informację w zakresie pkt 1 wniosku, natomiast w zakresie pkt 2 poinformował, że w jego opinii wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ podał, że strona internetowa [...] nie stanowi oficjalnej strony BIP Zespołu, a zamieszczone informacje nie były podpisane.

Skarżący podkreślił, że informacje ze strony [...] stanowią informacje publiczną. Dotyczą bowiem spraw publicznych oraz zawierają konkretne informacje dotyczące funkcjonowania i działalności Zespołu ds. wyjaśnienia opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy smoleńskiej, nie ma znaczenia, że strona internetowa [...] nie stanowiła oficjalnej strony BIP Zespołu, a zamieszczone informacje nie były podpisane. Była to strona rządowa, o czym świadczy końcówka adresu strony, tylko treści dotyczące spraw publicznych mogły być zamieszczone na stronie rządowej, nawet nie będącej BIP-em. Wnioskowane informacje są informacjami o działalności podmiotu państwowego i wiążą się z realizacją przez niego zadań. Jeżeli informacje te były prezentowane na stronie internetowej to nie można uznać, że straciły walor informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z nieobowiązującym zarządzeniem nr [...] Prezesa Rady Ministrów z [...]r. w sprawie Zespołu ds. wyjaśnienia opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, Zespół podejmował decyzje w formie uchwał na posiedzeniach albo w trybie obiegowym. Stanowiska Zespołu są przedstawiane przez Przewodniczącego Zespołu albo upoważnionego członka Zespołu (§ 6 ust 1 zarządzenia). Zamieszczane na stronie [...] informacje nie spełniały tego warunku. Ponadto strona [...] nie stanowiła oficjalnej strony biuletynu informacji publicznej Zespołu, a zamieszczane informacje nie były podpisane. Organ podał, że część informacji zamieszczonych na stronie [...], nie spełnia warunku oficjalności – nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazano, że strona [...] była usystematyzowanym zbiorem różnorodnych materiałów, któremu nadano kreślony kształt.

Żądanie udostępnienia materiałów dostępnych na stronie internetowej [...], jako całość nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Wnioskodawca nie skonkretyzował o jaką informację wnioskuje.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 października 2016 r., II SAB/Wa 290/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) oznacza niepodjęcie przez ten podmiot w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji publicznej, a nie niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust.1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczka istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i trybie określonych w ustawie. Dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego prawa powinny być wykładane ściśle.

Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez podmioty obowiązane do jej udostępnienia bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W wyroku z 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06 (ONSAiWSA 2008/6/99) Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób informacje te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest natomiast, aby dokumenty służyły realizacji zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do niego.

W świetle powyższego, nie budziłoby wątpliwości, gdyby skarżący np. wnioskował o materiały wytworzone przez Komisję Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, powołaną do zbadania zdarzenia lotniczego zaistniałego dnia 10 kwietnia 2010 r. w rejonie Lotniska Smoleńsk Północny. Przypomnieć należy, że Zespół do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, powołany zarządzeniem Nr 28 Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, jest organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów (§ 1 ust. 2). Stosownie do § 2 zarządzenia, do zadań Zespołu należało w szczególności:

1. analiza i wyjaśnienie opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem;

2. współpraca z organami i instytucjami państwowymi oraz innymi podmiotami posiadającymi wiedzę i informacje na temat przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem;

3. wsparcie merytoryczne w zakresie wiedzy eksperckiej podczas konferencji i seminariów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem organizowanych lub współorganizowanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.

W skład zespołu weszli: przewodniczący, wiceprzewodniczący, członkowie i sekretarz – wyznaczony pracownik Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia Zespół podejmował decyzje w formie uchwał na posiedzeniach albo w trybie obiegowym.

Zespół wykonywał zatem czynności w ramach powierzonych mu zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów zadań publicznych i w ramach tych zadań dysponował informacją publiczną, a zatem jest on podmiotem w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zespół, był organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów, był podmiotem wyposażonym w samodzielne kompetencje mające charakter zadania publicznego, w tym podejmowania decyzji w formie uchwał. Pracami Zespołu kierował przewodniczący. Z tego względu przewodniczący Zespołu był odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. Skoro zatem, jak wynika z wniosku skarżącego z [...] r., wnioskodawca domaga się udostępnia materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej [...], to nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Umieszczenie w adresie internetowym strony oznaczenia "gov" wskazuje, że mamy do czynienia ze stroną rządową. Według twierdzenia skarżącego na powyższej stronie znajdowały się informacje dotyczące funkcjonowania i działalności Zespołu ds. wyjaśnienia opinii publicznej treści i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem. Czyli skarżący miał możliwość zapoznania się z tymi informacjami. Sformułowanie wniosku przez udostępnienie materiałów dostępnych do niedawna na stronie [...] nie pozwala na ocenę, o co wnosi skarżący. Tak sformułowany wniosek nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

Na dzień orzekania przez Sąd I instancji na stronie [...] znajdują się między innymi materiały z [...]r., materiały wideo i zdjęcia z [...]r. z konferencji [...], materiały z [...]r. Skarżący nie sprecyzował o udostępnienie jakiej informacji wnosi w ramach udostępnienia informacji publicznej, o jakie materiały z jakiej daty, przez kogo wytworzone.

Prezes Rady Ministrów udzielił W. S. wyjaśnień, że wniosek zawarty w pkt 2 pisma z [...] r. nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, wobec czego nie można uznać, że Prezes Rady Ministrów pozostaje w bezczynności, bowiem wyjaśnił skarżącemu swoje stanowisko.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2016 r., II SAB/Wa 290/16, wniosło Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie, które zostało dopuszczone przez Sąd I instancji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania (postanowieniem z 28 czerwca 2016 r.). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek z [...] r. nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie pozwalał na ocenę czego żąda wnioskodawca;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 131 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że strona internetowa [...] nadal funkcjonuje oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji poprzez udostępnienie żądanej przez W. S. informacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że w drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) chodzi o art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarga kasacyjna zarzuca między innymi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że strona internetowa [...] nadal funkcjonuje oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych sprawy. Ten zarzut należy uznać za usprawiedliwiony.

Zdanie pierwsze art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." W orzecznictwie podnosi się, że "Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia" (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., I OSK 1945/18, LEX nr 2617128).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że Zespół do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, powołany zarządzeniem nr 28 Prezesa Rady Ministrów z [...]r., był organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów, oraz był podmiotem wyposażonym w samodzielne kompetencje mające charakter zadania publicznego. W konsekwencji dysponował informacją publiczną, a więc był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zob. str. 5 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, k 50).

Z niezrozumiałych jednak (w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku) względów, Sąd I instancji uznał, że skoro wnioskodawca domaga się udostępnienia materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej [...], to nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W żaden sposób Sąd I instancji nie tłumaczy, dlaczego i na jakiej podstawie doszedł do takiej konkluzji, i czy dotyczy ona treści wniosku, czy treści żądanej informacji.

Po pierwsze zauważyć należy, że wątpliwa jest teza Sądu I instancji, że wnioskodawca miał możliwość zapoznania się z materiałami dostępnymi na stronie internetowej [...], skoro wnioskodawca podaje, że strona ta jest obecnie niedostępna w internecie i dlatego żąda od Prezesa Rady Ministrów (jako podmiotu, który powołał Zespół) udostępnia materiałów dostępnych do niedawna na stronie rządowej z oznaczeniem "gov". Jeśli zaś strona z oznaczeniem "rządowym" ("gov") jest obecnie niedostępna, to trudno wymagać, aby wnioskodawca podał, jakich materiałów znajdujących się w przeszłości na tej stronie się domaga. Redakcja wniosku (udostępnienie materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej [...]) nakazuje przyjąć, że wnioskodawca domagał się wszelkich dokumentów, jakie na tej stronie były zamieszczone.

Jeśli więc Sąd I instancji uznał, że "Zespół do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem" był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to powinien przeprowadzić analizę, czy takim podmiotem, w odniesieniu do żądanych informacji, jest obecnie Prezes Rady Ministrów, a jeśli tak to ustalić, czy dysponuje on materiałami, jakie były zamieszczone "do niedawna na stronie internetowej [...]", w kontekście art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Dopiero po takich ustaleniach Sąd I instancji powinien ocenić, dysponując już ewentualnymi materiałami, których żąda wnioskodawca, które z nich można zaliczyć do informacji publicznych.

Jak wynika ze strony 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji oparł się na własnych, wątpliwych ustaleniach, jaka była zawartość strony internetowej [...]. Nie dokonując analizy, czy w chwili obecnej Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i czy dysponuje on materiałami, które były "do niedawna na stronie internetowej [...]" (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), oraz które z żądanych materiałów stanowią ewentualnie informację publiczną (przy wniosku dotyczącym wszystkich materiałów, które były opublikowane na wskazanej stronie internetowej), Sąd I instancji – jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej – nie wyjaśnił zarówno podstawy faktycznej jak i prawnej sporu, który zaistniał w tej sprawie, co stanowi o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W takiej sytuacji wypowiadanie się, co do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, byłoby co najmniej przedwczesne.

Sąd I instancji ustali więc najpierw fakty, zgodnie ze wskazaną wyżej oceną prawną, a następnie dokona analizy stanu prawnego w kontekście poczynionych ustaleń.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.