Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 575/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 575/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej oznaczonej jako przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku, wymienionej w poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2351 Kodeksu pracy, polegające na niezasadnym przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uznanie choroby skarżącej za chorobę zawodową – przewlekłego zapalenia okołostawowego barku obustronnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez wydanie orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej bez uwzględnienia danych zawartych w dokumentach i informacjach stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z których wynika, że u skarżącej występuje choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, oraz że istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy chorobą skarżącej a sposobem wykonywania pracy;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, będącą wynikiem braku skontrolowania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności nieskontrolowaniu twierdzeń organu, że orzeczenia lekarskie zostały wydane przez lekarzy posiadających wymagane prawem uprawnienia, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia i nie budzą zastrzeżeń, mimo że organ nie odniósł się do innych poza orzeczeniami dowodów (dokumentacji medycznej, zeznań świadka czy zeznań samej skarżącej), co spowodowało że opinie nie zostały w rzeczywistości zweryfikowane i decyzja została wydana z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów; oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnych orzeczeniach lekarskich, m.in. niezawierających wzmianki o rodzaju prowadzonych badań i dokumentacji medycznej analizowanej przez lekarzy; niewyjaśnienie szczegółowych warunków pracy w wyniku czego przyjęto swobodnie, że choroba skarżącej nie ma związku z wykonywaną pracą, bez jednoczesnego wyjaśnienia rozbieżności w tym zakresie i bez wskazania jakie mogły być inne poza pracą przyczyny powstania choroby;

4. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 2351 Kodeksu pracy, § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji, rozpoznając zarzuty dotyczące treści i oceny orzeczeń lekarskich, ograniczył się do wskazania, że orzeczenia lekarskie zostały wydane przez lekarzy posiadających wymagane uprawnienia, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia, i że nie budzą one zastrzeżeń. W treści wyroku nie omówiono jednak szczegółowo treści orzeczeń, co sprawia że skarżąca nie poznała toku wnioskowania sądu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zadaniem organu administracyjnego, a następnie sądu, było przeanalizowanie treści tych orzeczeń i zweryfikowanie przyczyny nieścisłości w ich treści oraz sprzeczności między treścią orzeczeń a treścią zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, w większości tożsame z zarzutami skargi wniesionej do sądu wojewódzkiego, oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812).

Podkreślić należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że [...] kwietnia 2015 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej wniesione przez skarżącą kasacyjnie. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Następnie [...] sierpnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. sporządził kartę oceny narażenia zawodowego, a [...] sierpnia 2015 r. skierował stronę na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.

Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia wydała [...] kwietnia 2016 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Konsultujący ortopeda rozpoznał obustronne zapalenie okołostawowe barku pod postacią obustronnego przewlekłego zapalenia kaletek stawowych, jednak w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że schorzenie to jest składową uogólnionej choroby zwyrodnieniowej.

Na wniosek skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie ponownego badania w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia, [...] lutego 2017 r., Instytut Medycyny Pracy [...] w L. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony – u skarżącej kasacyjnie rozpoznano dyskopatię odcinka szyjnego kręgosłupa oraz zmiany zwyrodnieniowe stawu barkowo-obojczykowego prawego, które nie stanowią choroby zawodowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że karta oceny narażenia zawodowego sporządzona [...] sierpnia 2015 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. została zweryfikowana ponownie [...] lutego 2017 r. na podstawie opinii lekarza orzecznika Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. Ponowna i ostateczna weryfikacja, z [...] stycznia 2018 r., uwzględniła nowe dane uzyskane od skarżącej kasacyjnie i opinie uzupełniające do orzeczeń lekarskich uzyskane od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.. i Instytutu Medycyny Pracy w L.

Z karty oceny narażenia zawodowego z [...] stycznia 2018 r. wynika, że podczas pracy w Uniwersyteckim Centrum Klinicznym w G. i pozostałych zakładach pracy skarżąca kasacyjnie nie wykonywała czynności zawodowych nadmiernie obciążających kończyny górne w obrębie stawów barkowych, mogących mieć wpływ na powstanie schorzenia: "przewlekłe okołostawowe zapalenie barku".

Ponadto, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w celu wyjaśnienia rozbieżności w orzeczeniach lekarskich, pismem z [...] maja 2017 r. zwrócił się do jednostek orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia z prośbą o wydanie opinii uzupełniających do wydanych już orzeczeń lekarskich. Mając na uwadze powyższe, skierował wszelkie przedłożone przez skarżącą informacje i wnioski, dowody z przesłuchania wskazanego przez nią świadka, dokumentację fotograficzną ze stanowiska pracy z prośbą o wydanie opinii uzupełniających.

W opiniach uzupełniających do orzeczeń obie jednostki orzecznicze podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska, rozpoznając u skarżącej chorobę zwyrodnieniową. Ponadto, pismem z [...] marca 2018 r. lekarz orzecznik Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. ostatecznie rozstrzygnął, że choroba zwyrodnieniowa stawu barkowo-obojczykowego może okresowo przebiegać pod postacią zapalenia stawu, przybierając obraz zaostrzenia choroby zwyrodnieniowej. Między zaostrzeniami choroby zwyrodnieniowej nie stwierdza się objawów zapalnych (w odróżnieniu od przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, gdzie objawy zapalne występują stale), ponieważ na badaniu odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy w L. nie stwierdzono objawów zapalnych, to nie rozpoznano przewlekłego zapalenia okołostawowego barku.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że orzeczenia lekarskie wydane w przedmiotowej sprawie są tożsame i nie budzą wątpliwości w zakresie rozpoznanego schorzenia. Rozpoznana dyskopatia odcinka szyjnego kręgosłupa oraz zmiany zwyrodnieniowe stawu barkowo-obojczykowego prawego nie są jednostkami chorobowymi wymienionymi w wykazie chorób zawodowych, a wobec niespełnienia warunków do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej kasacyjnie, organ ten zgodził się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów sanitarnych znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W ust. 2 tego przepisu wymieniono czynniki, które lekarz orzecznik powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego organy sanitarne pierwszej i drugiej instancji wydają decyzje na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie nie może jej odrzucić. Organ administracji nie jest – co do zasady – upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania czy zaklasyfikowania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej mogą więc odstąpić od ustaleń lekarskich wyłącznie wtedy, gdy ustalenia te budzą wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów. Innymi słowy, skoro organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych, to są związane orzeczeniami lekarskimi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3000/17, LEX nr 2525912 oraz z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17, LEX nr 2524305).

W niniejszej sprawie, z obu orzeczeń lekarskich wynika, że u skarżącej kasacyjnie stwierdzono obustronne przewlekłe zapalenie kaletek podbarkowych, które jest składową uogólnionej choroby zwyrodnieniowej (orzeczenie z [...] kwietnia 2016 r.) oraz zmiany zwyrodnieniowe stawu barkowo-obojczykowego prawego (orzeczenie z [...] lutego 2017 r.). Orzeczenia te, do których wydano też opinie uzupełniające oraz pismo z [...] marca 2018 r. lekarza orzecznika Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., są zgodne – u skarżącej kasacyjnie nie stwierdzono choroby zawodowej, tj. choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku (poz.19.4 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z 2009 r.). Obie jednostki orzecznicze, wydające opinie w sprawie, były jednomyślne co do faktu, że całokształt przeprowadzonych badań i konsultacji specjalistycznych, przy uwzględnieniu danych z dostępnej dokumentacji medycznej oraz narażenia zawodowego, nie dają podstaw do rozpoznania u skarżącej kasacyjnie ww. choroby zawodowej. Przede wszystkim lekarze orzecznicy nie powiązali występującego u skarżącej kasacyjnie schorzenia z pracą zawodową.

Podsumowując, Powiatowy, jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. oraz sąd wojewódzki, związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując kontrdowodami (z wyjątkiem zeznań świadka i skarżącej kasacyjnie) nie miały żadnych podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia skarżącej kasacyjnie jest odmienny niż stanowią o tym wyniki badań zawarte w orzeczeniach lekarskich. Nie kwestionując schorzeń rozpoznanych u skarżącej kasacyjnie, należy przyjąć, że nie zostały one spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia art. 2351 k.p. i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. – sąd wojewódzki nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani ww. przepisów prawa materialnego, skoro choroba zawodowa, w niniejszej sprawie, nie została rozpoznana.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.