Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Go 238/20 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 19 marca 2020 r. nr 9004-2020-0015 w przedmiocie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Sp. z o.o. w N. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 13 sierpnia 2020r., I SA/Go 238/20, oddalił skargę W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ) z dnia 19 marca 2020 r., nr 9004-2020-0015, w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 19 maja 2014r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Zadeklarowała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 94,60 ha. Następnie dokonała zmian poprzez zmniejszenie powierzchni deklarowanej we wniosku z 94,60 ha na 93,03 ha. Odpowiadając na wezwanie organu I instancji ówczesny prezes spółki Z. N. przedłożył wyjaśnienia oraz następujące dokumenty: faktury zakupu i sprzedaży, rejestr zakupów VAT, deklaracje na podatek rolny i leśny za lata 2014-2016, umowę z dnia 1 lipca 2014 r. na usługi księgowe zawartą pomiędzy skarżącą jako (zleceniodawcą) a firmą F. – A. F. (zleceniobiorcą), umowę z dnia 14 listopada 2014 r. kredytu inwestycyjnego w rachunku kredytowym zawartą z bankiem z B. S.A., umowę z dnia 1 maja 2014 r. poddzierżawy gruntów działki nr 79 zawartą pomiędzy poddzierżawiającym J. F. a skarżącą - jako poddzierżawcą. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r. organ I instancji włączył między innymi w poczet dowodów prowadzonego postępowania następujące dokumenty: akty notarialne spółek: F. spółka z o.o., F.1 spółka z o.o., G. spółka z o.o., W. (obecnie P.) spółka z o.o., M. spółka z o.o.; umowę z dnia 10 maja 2014 r. dzierżawy gruntów rolnych, zawartej pomiędzy J. F. (wydzierżawiający), a W. sp. z o.o. (dzierżawca) -dotyczą działek ewidencyjnych nr: [...]; umowę kontraktacyjną z dnia 1 czerwca 2014 r. zawartą pomiędzy F. sp. z o.o. (kontraktujący), a W. sp. z o. o. (producent); umowy z dnia 2 maja 2014 r. o współpracy handlowej zawarte pomiędzy F. A. F. (sprzedający/usługodawca), a W. sp. z o. o. (kupujący/usługobiorca) oraz F. J. F. a W. sp. z o. o.; umowy z dnia 2 stycznia 2015 r. o współpracy handlowej zawarte pomiędzy: F. A. F. (sprzedający/ usługodawca) a W. sp. z o. o. (kupujący/usługobiorca) oraz pomiędzy F. J. F. a W. sp. z o. o.; umowy z dnia 2 maja 2014 r. oraz z 2 stycznia 2015 r. na usługi rolnicze, w których usługobiorcą była W. sp. z o.o.; zaświadczenia z Banku B. S.A. w sprawie przyznania W. sp. z o.o. limitu na finansowanie zakupu gruntów rolnych; - polisy dotyczące ubezpieczenia upraw rolnych; decyzje w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013r.; wydruki z KRS oraz GUS. Organ I instancji poddał kontroli administracyjnej wniosek stwierdzając, że brak jest przesłanek by uznać, iż W. sp. z o. o. jest jednostką samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą oraz posiadającą autonomię zarządzania. Organ podniósł, że skarżąca nie jest spółką prowadzącą działalność samodzielnie ale została utworzona wyłącznie w celu sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu J. F., który w rzeczywistości samodzielnie decydował o pracach wykonywanych w spółce i sam ponosił koszty związane z funkcjonowaniem spółki. Grunty rolne zgłaszane przez spółkę W. sp. z o. o. są zarządzane przez tą samą osobę tj. J. F., a grunty zgłaszane do płatności przez J. F. oraz spółki, w których J. F. jest wspólnikiem, nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Zdaniem organu I instancji J. F. był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Organ stwierdził, że skarżąca nie jest odrębnym, samodzielnym producentem rolnym, nie posiada własnego sprzętu oraz nie ponosiła kosztów związanych z deklarowanymi gruntami. Organ przyjął, iż skarżąca jest jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J. F., a została zarejestrowana i wnioskuje o płatności na rok 2014 z dwóch powodów tj. aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz uzyskać płatności do działek, do których (w odrębnych programach pomocowych) na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia limitu powierzchni. W następstwie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli administracyjnej, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie zastosować należy art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz., Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., dalej: Rozporządzenie nr 1306/2013) - w myśl którego bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ wydał w dniu 2 stycznia 2020 r. decyzję odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W jej uzasadnieniu wskazał, iż przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z przepisami art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r., dalej: Rozporządzenie nr 2988/95) - w myśl którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie. Zaskarżoną do WSA decyzją z dnia 19 marca 2020 r., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżąca nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby fizyczne kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Organ odwoławczy - na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału potencjału gruntów rolnych znajdujących się pod kontrolą J. F. i A. F., jak również faktu, iż skarżąca (oraz inne spółki) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym - przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca została zawiązana w dniu 9 maja 2014 r. przez J. F., który - co ustalono na podstawie danych w Krajowym Rejestrze Sądowym - jest jedynym jej wspólnikiem. Obecnie prezesem zarządu skarżącej jest A. F. (żona J. F.), a do dnia 19 czerwca 2018 r. prezesem zarządu tej spółki był Z. N. Kluczowe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma fakt, iż - jak wynika z danych zawartych w systemie - oprócz skarżącej o płatności na rok 2014 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio z ww. osobami fizycznymi tj. J. F. i A. F. Wśród podmiotów tych wymienić należy: F. sp. z o. o. oraz F.1 sp. z o. o. (oba podmioty utworzone w dniu 17 kwietnia 2013 r.), jak również: skarżącą, G. sp. z o. o., M. sp. z o. o., W. sp. z o. o. (aktualnie P.) sp. z o. o. Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2014 wystąpił również J. F. W uzasadnieniu decyzji wskazano nazwy spółek, składy osobowe oraz zgłoszone do płatności powierzchnie w 2014 roku. Organ odwoławczy w wyniku analizy danych stwierdził, iż osoby fizyczne tj. J. F. oraz A. F. występują jako: wspólnik, prezes zarządu lub prokurent w 6 spółkach kapitałowych, które wystąpiły o przyznanie płatności na rok 2014. Oprócz powyższego J. F. wystąpił o płatności jako osoba fizyczna. Jak wskazuje suma zgłoszonych obszarów w roku 2014 przez ww. 6 spółek, jak również osobę fizyczną tj. J. F., wystąpiono o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do łącznej powierzchni 648,21 ha. Organ II instancji podkreślił, że zawiązane przez J. F. w roku 2013 podmioty: F. sp. z o. o. oraz F.1 sp. z o. o. zostały uznane za sztucznie wykreowane wyłącznie w celu uzyskania płatności dystrybuowanych przez ARiMR w postępowaniach prowadzonych nie tylko przed organami ARiMR (za rok 2013) ale też przed sądami administracyjnymi (vide: wyroki z dnia 30 stycznia 2018 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt II GSK 952/16 oraz sygn. akt II GSK 927/16). W ocenie organu II instancji cel wykreowania w maju 2014 r. skarżącej oraz innych podmiotów opisywanych w decyzji jest tożsamy z celami utworzenia F. sp. z o. o. oraz F.1 sp. z o. o. Tym samym uznał, iż działania J. F., to kontynuacja zabiegów ukierunkowanych na wykreowanie szeregu pozornie działających podmiotów prawa handlowego i rozdrobnienie posiadanego potencjału gruntów rolnych, a co za tym idzie zwielokrotnienie wysokości możliwych do uzyskania płatności. Wskazywany wyżej areał tj. 648,21 ha gruntów rolnych został zgłoszony do płatności na rok 2014 przez poszczególne osoby prawne i oraz J. F. w ramach wielu rodzajów pomocy finansowej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd ten wskazał, że istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej judykacyjnie sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki wskazane w art. 30 rozporządzenia 73/2009 tj. czy sztucznie stworzono warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Do sporu tego doszło w związku z wystąpieniem przez skarżącą – jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne – o przyznanie na rok 2014 jednolitej płatności obszarowej, a więc płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ uznał, że z uwagi na wystąpienie sztucznych warunków, o których mowa w przywołanej regulacji, zachodzi konieczność odmowy przyznania wnioskowanych płatności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty naruszenia zasad postępowania, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2) oraz ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są bezpodstawne. WSA wskazał, że obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Natomiast obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności ciąży na organie, który w tym wypadku wywodzi skutki prawne poprzez odmowę przyznania płatności. W ocenie WSA analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organ wykazał, iż skarżąca spółka wraz z powiązanymi z nią podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. WSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. WSA dokonał również analizy orzecznictwa TSUE oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

W ocenie Sądu organ wykazał istnienie po stronie skarżącej spółki wszystkich elementów sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania tej korzyści, które prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. WSA uznał, że organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi z J. F. i A. F. Ustalił prawidłowo powiązania kapitałowe, trafnie również badając sposób powstania określonych zależnych osobowo – rodzinnie i kapitałowo - spółek. Trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez J. F. i A. F. Trafnie też uznał, że wszystkie podmioty a ściśle ich majątek współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Trafnie ustalono, że to rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów nie skutkowało osiągnięciem celów wsparcia bezpośredniego. Spółka jednocześnie nie wykazała, ani nie zaoferowała wiarygodnych dowodów potwierdzających, że realizowała cel programu. Nie przedstawiła bowiem wiarygodnych dowodów potwierdzających transfer wsparcia do mieszkańców obszarów wiejskich. Zdaniem WSA organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż zabieg polegający na rozdrobnieniu areału pozwolił na uniknięcie pełnych skutków zmniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego finansowanych z budżetu UE, wynikającego z zastosowania współczynnika korygującego redukującego płatności w 2014 roku o 1,388149%. Zatem w świetle sformułowanych powyżej uwag, Sąd ten uznał za trafne stanowisko organu, iż upozorowanie działalności licznych podmiotów służyło uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Zdaniem WSA zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy regulacji prawnej, pozwalającej na odmowę przyznania skarżącej płatności bezpośrednich z uwagi na stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Chociaż skarżąca ubiegając się o płatność na rok 2014 formalnie spełniła wymogi do jej uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami tych płatności. W tym względzie organ prawidłowo uznał, mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane. WSA stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał bardzo szczegółowo na liczne powiązania pomiędzy J. F. a F. Sp. z o.o., jak również spółkami F.1 Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., W. Sp. z o.o. i W. (obecnie: P.) Sp. z o.o. W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał prawidłowo i wyczerpująco przesłanki uzasadniające tezę o stworzeniu sztucznych warunków. W ocenie WSA prawidłowo poczynione przez organ ustalenia faktyczne odnoszą się do istniejących powiązań zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym i funkcjonalnym wskazanej powyżej grupy podmiotów, w tym uczestnictwa J. F. w poszczególnych spółkach prawa handlowego. Organ w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizował powiązania pomiędzy tymi podmiotami i odniósł je konkretnie do pobieranych płatności. Prawidłowo ustalono fakty świadczące o nie tylko o zależności prawnej ale również o faktycznej gospodarczej niesamodzielności skarżącej spółki i jej zależności od decyzji J. F. podporządkowanych interesom całej stanowiącej de facto jedno gospodarstwo rolne, grupy podmiotów powiązanych. WSA wskazał, że prawidłowo ustalono również istnienie przesłanki subiektywnej zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Działaniom polegającym na powoływaniu spółek oraz rozdrabnianiu przez J. F. zawiadywanego przez nich areału, trafnie bowiem przypisano cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. WSA wskazał, ze prawidłowo organ, poprzez analizę okoliczności obiektywnych oraz krytyczną ocenę twierdzeń spółki co do motywacji działań ww. osób dowiódł, że tworzenie spółek (w tym skarżącej) oraz transfery gruntów rolnych służyły obejściu współczynnika korygującego. Zasadnie ustalił, że doszło do skoordynowanego działania mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ocenie Sądu trafny jest również wniosek organu, że działania skarżącej zdecydowanie nie wypełniają celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.Urz UE C 115 z dnia 9 maja 2008 r.) oraz w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżąca korzysta bowiem głównie z usług podmiotów powiązanych i nie posiada własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć by jej działalność służyła zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskiej bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 polegającej na przyjęciu, że w przypadku ustalenia sztucznych warunków należy odmówić całej pomocy finansowej podczas gdy, zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odmowa powinna dotyczyć tylko tych dodatkowych korzyści finansowych, w odniesieniu do których wnioskodawca stworzył sztuczne warunki ich otrzymania WSA podzielił pogląd organu odwoławczego, że przepis art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa automatyczną sankcję w postaci pozbawienia wnioskodawcy wszelkich płatności w przypadku ustalenia, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków w wyniku czego mogłoby dojść do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Rygoryzm tej regulacji polega na tym, że beneficjent, co do którego stwierdzono, iż korzyści takie uzyskał, jest pozbawiany w ogóle wsparcia, niezależnie od proporcji w jakiej pozostawał rozmiar korzyści w stosunku do należnej kwoty wsparcia Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Strona skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), wprowadza obowiązek przedstawiania dowodów (ciężar udowodnienia) na okoliczności z których uczestnicy postępowania wywodzą określone skutki prawne, wyłącznie wobec stron postępowania, wyłączając z tego obowiązku organy administracji publicznej, przed którymi toczy się dane postępowanie;

2) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE seria L Nr 30, poz. 16), dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009), upoważnia do całkowitego wstrzymania całej płatności na rzecz beneficjenta, o którym mowa w tymże przepisie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu – w sytuacji, gdy w sprawie nie zostało obiektywnie udowodnione wykreowanie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, wynikające z:

1) oparcia się w całości o wnioski zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej oraz pominięcie wniosków zgłaszanych przez stronę skarżącą;

2) pominięcia zasadniczych okoliczności wynikających ze stanu faktycznego obalające twierdzenia organu administracji publicznej, co do rzekomego sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi administracyjnemu I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto ze względu na zaistniałe w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości co do poprawnej interpretacji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu wydania przez Trybunał orzeczenia w sprawie wiążącej wykładni ww. przepisu, w zakresie jakim jego wykładnia jest sporna – czy zawarte na jego podstawie upoważnienie należy odczytywać jako upoważnienie do wstrzymania całej części płatności czy też przeciwnie, jako upoważnienie do wstrzymania wypłaty płatności jedynie w wysokości zawyżonej części na rzecz beneficjenta, o którym w nim mowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 19 marca 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, Nr 6, poz. 120).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. NSA stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie dotyczącym zarówno postępowania, jak i zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Skarżąca kasacyjnie nie zarzucała naruszenia przez Sąd pierwszej instancji oceny dokonanej przez ten Sąd kontroli działalności organów w zakresie zasad postępowania w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu o charakterze procesowym skarżąca kasacyjnie nie powołała przepisów procedury, którą stosowały organy w toku kontrolowanej judykacyjnie sprawy.

Z uwagi na brak skutecznego podważania przez skarżącą kasacyjnie spółkę stanu faktycznego ustalonego przez organy, a następnie zaakceptowanego przez WSA tak ustalony stan faktyczny stanowił będzie podstawę do oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

Dokonując analizy pierwszego zarzutu o charakterze materialnoprawnym NSA stwierdza, że zarzut ten – biorąc pod uwagę powyższe wzorce ustawowe - został nieprawidłowo skonstruowany, a w konsekwencji nie poddaje się ocenie dokonywanej w trakcie kontroli judykacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła w ramach zarzutu o charakterze materialnoprawnym naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), wskazując, że przepis powyższy wprowadza obowiązek przedstawiania dowodów (ciężar udowodnienia) na okoliczności z których uczestnicy postępowania wywodzą określone skutki prawne, wyłącznie wobec stron postępowania, wyłączając z tego obowiązku organy administracji publicznej, przed którymi toczy się dane postępowanie. Jest to więc zarzut - jak wynika z jego treści – o charakterze formalnoprawnym gdyż dotyczy zakresu postępowania dowodowego oraz rozkładu ciężaru dowodu. Podstawą normatywną powyższego zarzutu powinien być art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższej negatywnej oceny w zakresie konstrukcji ww. zarzutu NSA wskazuje, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin na rok 2014, według art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności obszarowych.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, oceniając zgodność z prawem kontrolowanej decyzji, zbadał, czy organy wyjaśniły przesłanki uzasadniające tezę o stworzeniu sztucznych warunków. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował wykazane w kategoriach dowodowych i stwierdzone przez organy okoliczności, szczegółowo opisane w decyzjach, spełniające przesłanki określone normatywnie w art. 30 rozporządzenia 73/2009 tj. czy sztucznie stworzono warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Jak wynika z akt administracyjnych organy wykazały m.in. elementy więzi prawnej, ekonomicznej jak również personalnej oraz istnienie zamierzonej koordynacji pomiędzy podmiotami, które wykazują sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Relacje te zostały opisane w uzasadnieniach decyzji organów, a następnie były przedmiotem prawidłowej analizy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

WSA w sposób prawidłowy dokonał analizy działania organów w zakresie m.in. relacji pomiędzy spółkami (w tym także skarżącej) i podmiotami powiązanymi z J. F. i A. F., powiązań i zależności osobowo – rodzinnych i kapitałowych spółek. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że wszystkie ww. podmioty a ściśle ich majątek współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, kierowany przez J. F. i A. F. W konkluzji WSA zasadnie stwierdził, że poprzez wykreowanie części podmiotów (m.in. także skarżącą) oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość oceny organów wskazujących, że rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów nie skutkowało osiągnięciem celów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji zachowanie spółki służyło uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, a odnoszące się do istniejących powiązań zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym i funkcjonalnym, wskazanej powyżej grupy podmiotów (m.in. skarżącej), w tym uczestnictwa J. F. w poszczególnych spółkach prawa handlowego, uzasadniają właściwe zastosowanie przez organy i prawidłową akceptację przez WSA art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 79/2009 (biorąc pod uwagę także bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie).

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 polegającej na przyjęciu, że w przypadku ustalenia sztucznych warunków należy odmówić całej pomocy finansowej, podczas gdy, zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odmowa powinna dotyczyć tylko tych dodatkowych korzyści finansowych, w odniesieniu do których wnioskodawca stworzył sztuczne warunki ich otrzymania NSA podziela pogląd organu odwoławczego (zaakceptowany także przez WSA), że przepis art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa automatyczną sankcję w postaci pozbawienia wnioskodawcy wszelkich płatności w przypadku ustalenia, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, w wyniku czego mogłoby dojść do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Rygoryzm tej regulacji polega na tym, że beneficjent, co do którego stwierdzono, iż korzyści takie uzyskał, jest pozbawiany w ogóle wsparcia, niezależnie od proporcji w jakiej pozostawał rozmiar korzyści w stosunku do należnej kwoty wsparcia.

Według NSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę orzeczenie TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. (C 375/08)], stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej kasacyjnie. NSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem NSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie, wskazanych przez skarżącą nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny. Podkreślić też należy, że art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 był przedmiotem rozważań zarówno TSUE, jak i sądów administracyjnych (wyrok NSA z 8.11.2019 r., I GSK 1622/18, LEX nr 2754977, wyrok NSA z 6.11.2019 r., I GSK 1496/18, LEX nr 2778519, wyrok NSA z 1.12.2016 r., II GSK 3581/16, ONSAiWSA 2018, nr 1, poz. 17).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od W. Sp. z o.o. w N. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.