Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1237/13 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1237/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu skargi Z. M. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr VII/41/2011 Rady Gminy Sitno z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy S.:

1) ustalił Z. M., właścicielowi nieruchomości nr [...] o pow. [...]ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką, w wysokości 2 646 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania Z. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.646 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że obowiązany był zmienić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w punkcie 2, gdyż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a nie jak wskazał organ pierwszej instancji - w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ponadto Kolegium stanęło na stanowisku, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Organ przyjął, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości Z. M. do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę odbioru końcowego tj. dzień 7 listopada 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Zatem, w ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. M.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem, Sąd I instancji uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniósł, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego.

W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).

Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2).

W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji organu I instancji, nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie pkt 1 tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, Lex nr 1337331).

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania, którego dopuściło się Kolegium w niniejszej sprawie, Sąd przyjął, że przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Wobec powyższego, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej, jako; "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarżący organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które w jego ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut ten uznać należało za uzasadniony.

W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając skargę, Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, wedle którego, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekając co do meritum, organ nie ma obowiązku orzeczenia, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiony spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy organ ten uchyla jedynie w części decyzję organu I instancji i tylko w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się bowiem dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 (CBOSA), w takiej sytuacji organ l instancji powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ II instancji może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela drugi pogląd. Nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4, powołany za wydawnictwem LEX). Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki wyprowadzić można z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, CBOSA). Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 k.p.a., że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3265/13, pub. na str.orzeczenia.nsa.gov.pl). Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji.

W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części, decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne. Powyższa wykładnia znajduje także oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: 7 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1531/10, 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r,, sygn. akt l OSK 187/14, CBOIS).

Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak, jak wynika to łącznie z jej sentencji oraz uzasadnienia. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji określił termin wnoszenia opłaty adiacenckiej w sposób niezgodny z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła zatem tylko określenia terminu obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

W tej sytuacji, mając na względzie przedstawiony zakres orzekania przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie postawionych w skardze zarzutów.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący kasacyjnie nie złożył takiego wniosku (art. 210 P.p.s.a.).