Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2012r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] ustalającej dla B. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł w związku z samowolną budową budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 5,10 x 2,15 m, na działce nr ewid. 89/14 w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zmianami) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności dokonanej w dniu 16 września 2011r. kontroli organ I instancji ustalił, iż na działce nr ewid. 89/14 w C. znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 5,10 x 2,15m usytuowany przy granicy działki nr ewid. 89/12. Budynek jest murowany, przykryty dachem o konstrukcji dwuspadowej, ze spadkiem połaci w kierunku działki własnej, przy granicy działki posiada ścianę murowaną na fundamencie betonowym z murem ogniowym wyprowadzonym ponad połać dachu. Obecna podczas kontroli B. K. oświadczyła, że wspólnie z mężem J. K. są właścicielami działki nr ewid. 89/14, jest inwestorem przedmiotowego budynku przeznaczonego do przechowywania narzędzi ogrodniczych, a zrealizowanego w 2011r. bez dopełnienia czynności formalno-prawnych.

Uznając, iż zachodzą przesłanki do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, PINB postanowieniem z dnia [...], nakazał wstrzymać roboty budowlane z powodu realizacji ww. budynku bez wymaganego przepisami zgłoszenia właściwemu organowi w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona pod względem formalno - prawnym i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie trzydziestu dni: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkice, rysunki oraz opis sposobu wykonania przedmiotowego obiektu; projektu zagospodarowania działki; zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 29 listopada 2011r. B. K. przedłożyła w organie I instancji żądane dokumenty, a ten postanowieniem z dnia [...] ustalił opłatę legalizacyjną. Pismem z dnia [...] Wojewoda poinformował o jej uiszczeniu przez B.K. Postanowieniem z dnia [...] PINB wstrzymał wykonanie własnego postanowienia z dnia [...]

o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Dalej Inspektor wskazał, że bezspornym jest, że wyżej opisany budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Analiza materiału dowodowego daje podstawy do stwierdzenia, że w sprawie istniały podstawy do jego zalegalizowania. Zasadnie zatem organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne, dokonując uprzedniej oceny zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa C., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. z dnia 22 kwietnia 2005r. Nr 84, poz. 1146 ze zmianami do tego planu oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zmianami).

Organ odwoławczy zauważył, że uchwała Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] w sprawie zmiany Nr 2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. w § 3 wprowadziła zmiany do uprzednio regulującego wymogi architektoniczno - przestrzenne § 11 ust. 3 planu. Zgodnie z obecnie obowiązującym § 11 ust. 3 pkt 9 planu na całym obszarze objętym jego ustaleniami dopuszcza się zabudowę budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub w odległości 1,5 m od granicy działki. Powyższa zmiana dopuściła możliwość sytuowania budynków gospodarczych i garaży na całym obszarze obowiązywania planu i to niezależnie od szerokości frontu działki, o ile budynki te spełniają wymogi architektoniczne uregulowane w planie. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 planu gabaryty budynków gospodarczych i garaży to - jedna kondygnacja naziemna. Przedmiotowy budynek gospodarzy posiada właśnie jedną kondygnację naziemną, a zatem swym usytuowaniem nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. Na stanowisku takim stanął również Wójt Gminy M. wydając inwestorowi zaświadczenie

o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom zażalenia budynek gospodarczy swym usytuowaniem nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia sytuowanie budynku,

w przypadku, o którym mowa w art. ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest co do zasady przepisem szczególnym

w stosunku do unormowań przepisów ogólnych, w tym m.in. ww. rozporządzenia i jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w jego stosowaniu. Uwagi te dotyczą tego rodzaju rozwiązań i unormowań, które mogą być - na mocy przepisu ogólnego uregulowane

w sposób odmienny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, takie unormowanie zostało zawarte w ww. § 12 ust. 2. Skoro zatem ściana przedmiotowego budynku gospodarczego, zwrócona do granicy z działką sąsiednią nie posiada otworów okiennych lub drzwiowych, a możliwość sytuowania tego typu obiektów bezpośrednio

w granicy dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to mając na uwadze § 12 ust. 2 stwierdzić należy, że budynek gospodarczy, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Inspektor Wojewódzki cytując art. 49b ust. 1 i 2, art. 49 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego wskazał, że organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej i zasadnie wskazał tryb jej uiszczenia. Inspektor jedynie zwrócił uwagę, że organ I instancji postanowieniem z dnia 21 października 2011r. niezasadnie wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu. Przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jasno i wyraźnie wskazuje, że roboty budowlane należy wstrzymać - gdy budowa nie została zakończona. Z akt sprawy nie wynika, aby w ww. budynku były do wykonania jakiekolwiek roboty budowlane. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jedynie nie ma podstaw do wydawania postanowienia

o zezwoleniu na dokończenie budowy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. P., która zarzuciła, że sporny budynek narusza punkt 9 zmian w planie miejscowym, który dopuszcza zabudowę budynków gospodarczych

i garaży w granicy działki lub 1,5 m od granicy działki. Usytuowanie budynku w odległości 20cm od granicy jest rażącym naruszeniem tego warunku i w sposób znaczący ogranicza jej prawa jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponadto inwestor nie dopełnił ustaleń punktu 12 zmian w tym planie odnośnie uzyskania zgody sąsiada, czyli jej, na zabudowę w granicy. Zgodnie z tym punktem dopuszcza się zabudowę w granicy działki bez zgody sąsiada, jedynie na działkach o szerokości frontu do 16,0 m, podczas gdy przedmiotowa działka ma szerokość większą.

Autorka skargi podkreśliła, że usytuowanie budynku gospodarczego nie bezpośrednio w granicy narusza także § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego jednoznacznie wynika, że lokalizowanie budynku dopuszczalne jest w odległości 1, 5m od granicy lub bezpośrednio przy niej jeżeli to wynika z ustaleń planu miejscowego. Zatem usytuowanie w jakiejkolwiek odległości mniejszej niż 1,5 m, a różnej od bezpośrednio w granicy jest rażącym naruszeniem tego przepisu. Przepisy gwarantują równe traktowanie dla obydwu stron. Zezwalają na budowanie obiektów bezpośrednio przy granicy tak, aby sąsiad mógł się do tego budynku dobudować. Skarżąca zaznaczyła, że usytuowanie budynku gospodarczego przez sąsiada w jakiejkolwiek odległości od granicy, ale nie bezpośrednio w niej, uniemożliwia jej wybudowanie w tym obszarze budynku gospodarczego na jej działce. Nigdy nie będzie w stanie prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną zrealizować w tym miejscu obiektu, gdyż brak jest tam zachowanej minimalnej przestrzeni do wykonania ocieplenia oraz elewacji. Zaskarżone postanowienie dyskryminuje więc jej prawa.

Skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Inspektor nie dopatrzył się naruszeń art. 49b ust. 2, zgodnie z którym organ mógł wydać postanowienie tylko gdy łącznie zostaną spełnione dwa warunki: zgodność z miejscowym planem oraz brak naruszenia przepisów budowlanych przez wybudowany obiekt. Usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m ale nie bezpośrednio przy granicy jest rażącym naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych. To oznacza, że nie było podstaw do działania w trybie art. 49b ust. 2 i zastosowanie powinien mieć art. 49b ust 1, czyli wydanie decyzji o rozbiórce.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że sporny budynek usytuowany jest w odległości 0,13 m od ogrodzenia i nie wiadomo, czy ogrodzenie idealnie odzwierciedla przebieg granicy, dlatego budynek ten traktowany jest tak, jakby był usytuowany w granicy działek. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do badania rzeczywistego przebiegu granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Dlatego też przedmiotowy obiekt budowlany traktowany jest tak, jakby był usytuowany w granicy działki. Odnośnie zgody na posadowienie budynku w granicy organ wskazał, że w jego ocenie zgoda ta dotyczy jedynie budowy obiektów innych niż budynki gospodarcze i garażowe.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w myśl ust. 2 art. 49b jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona - powadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, wymienionych w dalszej części tego ustępu. Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie było możliwe tylko wówczas, gdyby wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia budynek gospodarczy mógł być zalegalizowany, a więc nie naruszał przepisów, w tym techniczno – budowlanych ani ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o jakich mowa w art. 5. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając jego odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższych przepisów wynika więc, że legalizacja samowolnie wzniesionego budynku jest możliwa tylko wówczas, gdy nie narusza on także przepisów regulujących usytuowanie obiektu w stosunku do granicy działki, na której jest budowany. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe określenie usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu w stosunku do granicy. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zmianami), dalej rozporządzenia, sytuowanie budynku, w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (a więc budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy) dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązujący dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość inwestorki plan miejscowy ( szczegółowo opisany we wstępnej części uzasadnienia) określa, że teren ten, oznaczony symbolem MN1 to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zagrodowej z usługami podstawowymi. Na tym terenie plan dopuszcza zabudowę budynków, gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5m od granicy działki. Tak więc zarówno z przepisów powołanego rozporządzenia jak i obowiązującego planu miejscowego wynika, że nie jest dopuszczalne posadowienie budynku w odległości mniejszej niż 1,5 metra, ale jednocześnie nie bezpośrednio przy granicy (takie stanowisko zdaje się potwierdzać również Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2011r. w sprawie I OSK 805/09 Lex nr 5597873) Takie bowiem usytuowanie w sposób istotny ograniczałoby prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej do zagospodarowania przez niego swojej działki.

Jak wynika z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 16 września 2011r., a w szczególności z załącznika graficznego do protokołu kontroli, samowolnie wzniesiony budynek gospodarczy znajduje się w odległości 0,2 m od ogrodzenia. Z oświadczenia inwestorki złożonego w trakcie tej kontroli wynika, że "granice wyznacza ogrodzenie między działkami". Takie też stanowisko zajmuje skarżąca, co świadczyłoby o tym, że granica między działkami jest niesporna i wyznacza ją istniejące ogrodzenie. Złożony przez inwestorkę projekt architektoniczny zawiera w opisie tylko stwierdzenie "Budynek usytuowano w północno - zachodnim narożniku działki". Projekt zagospodarowania terenu działki jeśli chodzi o usytuowanie budynku w stosunku do granicy z działką 89/12 (działka skarżącej) jest zupełnie nieczytelny, natomiast niewątpliwie świadczy on o tym, że budynek od granicy z działką 88/8, znajdującą się na zachód od działki inwestorki jest oddalony o kilka metrów, co oznacza, że autor projektu architektonicznego opisując położenie tego budynku w narożniku działki nie mógł mieć na myśli tego, że jest on usytuowany bezpośredni przy tym narożniku. W tej sytuacji zdaniem Sądu ustalenia organu, że budynek jest usytuowany przy granicy, o ile organ tego sformułowania użył jako równoznacznego z określeniem "bezpośrednio przy granicy" bądź "w granicy", zostały dokonane z naruszeniem wynikającej z art. 80 kpa swobodnej oceny dowodów. Jeśli natomiast organ uznał, że możliwa jest legalizacja budynku usytuowanego w odległości czy to 20 cm czy też 13 cm od wskazywanej przez strony granicy, to takie rozstrzygnięcie narusza z kolei przepisy art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia, które jak już wyżej była o tym mowa nie pozwalają na budowę w odległości mniejszej niż 1,5m, chyba, że wcześniej na podstawie art. 9 prawa budowlanego inwestor uzyska pozwolenia na odstępstwo.

W tym miejscu wskazać należy, że co do zasady można się zgodzić ze stanowiskiem organu, jakie zajął on w odpowiedzi na skargę, że jako organ nadzoru budowlanego nie ma on kompetencji do badania rzeczywistego przebiegu granicy. Takie stanowisko byłoby jednak uzasadnione wówczas, gdyby był ustalony przebieg granicy ewidencyjnej, którą jedna ze stron by kwestionowała. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wiadomo jak przebiega granica ewidencyjna w stosunku do ściany samowolnie wzniesionego budynku, a strony zgodnie wskazują na ogrodzenie jako granicę swoich działek. W takiej zaś sytuacji organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do samodzielnego, bez oparcia się na jakichkolwiek dowodach ustalenia, że granica nie przebiega tam, gdzie wskazują zgodnie wszystkie strony postępowania ale w innym miejscu.

Zgodzić się także należy ze skarżącą, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczając zabudowę w granicy bez zgody sąsiada tylko na działkach o szerokości frontu do 16 metrów odnosi się do każdej zabudowy, a nie tylko zabudowy z wyłączeniem budynków gospodarczych i garaży, a organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie szerokości działki inwestorki.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sadami Administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270).

Ponownie rozpoznając zażalenie skarżącej organ winien ustalić czy granica ewidencyjna pokrywa się z istniejącym ogrodzeniem, a jeśli tak to winien uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów co do niemożności zalegalizowania budynku gospodarczego usytuowanego w odległości mniejszej niż półtora metra od granicy.