VII SA/Wa 1251/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-13	
Data wpływu	2019-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Siwek
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1174/20	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 28 kpa,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414;  art. 81 c ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Transportowo-Usługowo-Handlowej w W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni [...] w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB [...]") z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nakładającego na Miasto [...] obowiązek przedłożenia, w terminie trzech miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. w W. – umorzył postepowanie zażaleniowe.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] maja 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Spółdzielni [...] w W. (zwana dalej "Spółdzielnią" bądź "Skarżącą") zawierające wniosek o sprawdzenie stanu technicznego oraz bezpieczeństwa przebywania i pracy ludzi wobec obowiązujących przepisów prawa budowlanego części obiektu zajmowanego przez S., usytuowanego przy ul. G. [...] w W. od strony ul. W. / W.

Przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...] listopada 2016 r. przeprowadził oględziny obiektów budowlanych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W. W trakcie przeprowadzonej czynności stwierdzono, że nieruchomość ta zabudowana jest zespołem budynków handlowo-usługowych w postaci dwóch hal i łącznika pomiędzy nimi. Hale posiadają jedną lub dwie kondygnacje, konstrukcja hal słupowo płytowa żelbetowa w technologii prefabrykowanej, wypełnienie ścian osłonowych stanowią ścianki murowane pełne, częściowo z luksferów. Ustalono, że przedmiotowa zabudowa powstała na początku lat 60-tych ubiegłego wieku na podstawie stosownych zezwoleń. Ogólny stan techniczny i estetyczny zabudowy oceniono jako dostateczny, wszystkie elementy budynku - oprócz konstrukcji - wykazują znaczny stopień zużycia i wymagają przeprowadzenia prac remontowych, jednocześnie obiekty nie stanowią zagrożenia dla użytkowników. Według oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni obecny stan techniczny wynika z braku uregulowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Do protokołu czynności załączono materiał zdjęciowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, PINB [...] decyzją z dnia [...]marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w jej sentencji.

[...]WINB, na skutek wniesionego odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw wywiedziony przez uczestnika tego głównego postępowania - Spółdzielnię [...] w W. został prawomocnie oddalony wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 153/18).

Następnie PINB [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na Miasto [...] obowiązek przedłożenia, w terminie trzech miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W.

Zażalenia na ww. rozstrzygnięcie wniosło zarówno Miasto [...], jak i Spółdzielnia [...] w W.

[...] WINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Spółdzielnię [...] w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 432/18) uchylił ww. postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...].

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wojewódzki wskazując na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał się związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018r. [...] WINB doszedł do przekonania, że w treści ww. orzeczenia Sąd wyraźnie stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę skarżonego zażaleniem postanowienia PINB [...], determinuje krąg podmiotów, których może dotyczyć wydane na jego podstawie postanowienie i oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w jego zażaleniu.

Organ drugiej instancji podkreślił, że właścicielem obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W. jest Miasto [...] i na nie został nałożony obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu spornego obiektu budowlanego. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2016 r. dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...] w W., z której wynika, iż nieruchomość ta pozostaje własnością Miasta [...]. Również wydruk księgi wieczystej nr [...] zawiera informację, iż właścicielem zabudowanej nieruchomości przy ul. G. [...] w W. jest Miasto [...] (akta organu odwoławczego). 

W tych okolicznościach [...] WINB stwierdził, że legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art 81c ust. 2 ustawy -Prawo budowlane posiada wyłącznie Miasto [...] Zdaniem organu, Spółdzielnia [...] w W. nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem ani też zarządcą obiektu budowlanego, a zatem nie może skutecznie złożyć zażalenia na wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie PINB [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...].

Wobec powyższego, [...]WINB umorzył postępowanie prowadzone wskutek zażalenia wniesionego przed tym organem przez ww. Spółdzielnię.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się Spółdzielnia, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca wydanie zaskarżonego postanowienia:

- z naruszeniem art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegającym na ich niezastosowaniu do Spółdzielni jako co najmniej do zarządcy obiektu budowlanego położnego na nieruchomości przy ul. G. [...] w W., co skutkowało błędnym uznaniem, iż w realiach niniejszej sprawy Spółdzielnia nie jest podmiotem, na który można nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego faktycznie władnego przez Spółdzielnię obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w W., co w konsekwencji prowadziło do obrazy art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającej na pozbawieniu Spółdzielni udziału w niniejszym postępowaniu i błędnym umorzeniem postępowania zażaleniowego;

- z naruszeniem art. 268a k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na niewymienieniu w komparycji zaskarżonego postanowienia upoważnienia dla osoby, która je podpisała w imieniu [...] WINB, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę nieuprawnioną.

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty skarżąca wnosi o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia

2. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podnosi, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane z up. [...]WINB przez A. W. – [...] Specjalistę w Wydziale [...], jednakże w petitum ww. rozstrzygnięcia nie zostało wskazane upoważnienie, na podstawie którego osoba ta mogła faktycznie rozstrzygnięcie to wydać w imieniu właściwego organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca stwierdza, że określenie kompetencji pracownika, w szczególności jako działającego z upoważnienia osoby piastującej funkcję organu, nie jest tożsame z udzieleniem temu pracownikowi pełnomocnictwa w rozumieniu art. 268a k.p.a. W ocenie skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane przez osobę nieupoważnioną, co winno skutkować jego uchyleniem w całości.

Niezależnie od powyższego zarzutu, skarżącą uważa, że ww. postanowienie winno być uchylone z uwagi na całkowicie błędne stanowisko organu drugiej instancji, iż Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem nie jest ona legitymowana do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydanego w oparciu o ww. przepis. Według skarżącej, słusznie zauważył WSA w Warszawie w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 17 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa [...], str. 6 akapit 4 pisemnego uzasadnienia), że stroną w postępowaniu prowadzonym w kierunku nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego są uczestnicy procesu budowanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W realiach przedmiotowej sprawy – zdaniem skarżącej – nie budzi wątpliwości to, iż Spółdzielnia winna być traktowana co najmniej jako faktyczny zarządzający nieruchomością przy ul. G. [...] w W. i posadowionymi na tej nieruchomości obiektami budowalnymi. W jej przekonaniu, takie stanowisko wyraził wprost sam WSA w Warszawie na stronie 7 akapit 2 i 3 pisemnego uzasadnienia ww. wyroku z 17 października 2018 r. wskazując, że Spółdzielnia faktyczne korzysta zarówno z nieruchomości położonej przy ul. G.[...] w W., jak i z obiektu budowlanego posadowionego na tej nieruchomości, pełni zatem rolę co najmniej zarządzającego ww. nieruchomością.

Skarżąca uważa, że na takim stanowisku stoi także samo [...] W., które w związku z innym toczącym się aktualnie przed PINB [...] postępowaniem kontrolnym (znak [...]) dotyczącym obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w W., zwraca się do Spółdzielni jako do władającego ww. obiektem i nieruchomością o pomoc w zakresie niezbędnym do wykonania czynności żądanych przez organ nadzoru budowlanego, czego dowód stanowią kopie pism [...] W. z dnia [...] marca 2019 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r. wraz z załącznikami.

Skarżąca zwraca przy tym uwagę, ze [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (str. 4 ostatnie zdanie) wprost przyznał, iż Spółdzielnia dysponuje przymiotem strony w głównym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w W. zapewne dlatego, iż ww. obiektem faktycznie włada i zarządza od kilkudziesięciu lat, nadto wystąpiła na drogę postępowania cywilnego z żądaniem uznania jej za prawowitego właściciela zarówno nieruchomości, jak i budynków na niej posadowionych korzystając z instytucji zasiedzenia. Jeżeli zatem organ traktuje Spółdzielnię za stronę głównego postępowania administracyjnego, to dlaczego odmawia jej takiego statutu w postępowaniu wpadkowym wobec postępowania głównego, tj. w postępowaniu o charakterze stricte dowodowym.

Skarżąca podkreśla, że nieruchomość przy ul. G. [...] w W. oraz posadowione na niej budynki znajdują się w nieprzerwanym władaniu Spółdzielni od początku [...] r. Spółdzielnia od tego czasu samodzielnie (bez jakiejkolwiek interwencji [...]) administruje (zarządza) ww. nieruchomością i budynkami, samodzielnie decyduje o sposobie korzystania z gruntu i budynków, dokonuje napraw i bieżących konserwacji i ponosi ich koszty, przy czym dotyczy to nie tylko budynków, ale także ogrodzenia, podjazdu, schodów zewnętrznych i wewnętrznych czy zewnętrznej rampy, zawiera w swoim imieniu umowy dotyczące mediów na nieruchomości, czerpie korzyści poprzez wynajmowanie miejsc garażowych i lokali podmiotom trzecim, prowadzi księgę budowlaną roczną i pięcioletnią dotyczącą stanu technicznego budynków posadowionych na gruncie. W ocenie skarżącej, zakres faktycznych działań Spółdzielni co do nieruchomości i posadowionych na niej budynków należy postrzegać jako faktyczne i nieprzerwane wykonywanie przez Spółdzielnię od 37 lat co najmniej zarządu obiektem budowalnym w rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku to na Spółdzielni, a nie na [...], spoczywa obowiązek należytego utrzymania będących w jej posiadaniu i zarządzie obiektów budowlanych, zaś adresatem obowiązku z art. 81c ust. 2 ww. ustawy winna być zatem tylko Spółdzielnia.

Według skarżącej, Spółdzielnia winna być w niniejszym postępowaniu postrzegana nie tylko jako zarządca obiektu budowlanego, ale również jako właściciel. Zwraca uwagę, że aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym [...] w W. [...] Wydział Cywilny sprawa z wniosku Spółdzielni o nabycie przez nią udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. G. [...] w W. wraz z udziałem w budynkach posadowionych na tej nieruchomości. Powyższe powinno więc skutkować zawieszeniem z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego.

Zdaniem skarżącej, postanowienie [...]WINB obarczone jest wadą nieważności wynikającą z faktu, że w chwili jego wydania było ono trwale niewykonalne, gdyż Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (sygn. akt [...]) wstrzymał wydanie [...] W. przez Spółdzielnię nieruchomości przy ul. G. [...] w W. wraz z posadowionymi na tej nieruchomości budynkami, aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy Spółdzielni o zasiedzenie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] WINB umorzył postępowanie wywołane zażaleniem skarżącej Spółdzielni na postanowienie PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] nakładające na [...] W. obowiązek przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W.

Podstawę materialnoprawną postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Osoby wymienione w ust. 1 przywołanego art. 81c Prawa budowlanego, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu to wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3054/15; z 29 maja 2013r., sygn. akt II OSK 279/12; z 5 października 2007r., sygn. akt II OSK 1310/06, wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/06).

Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Przepis ten może mieć zastosowanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego np. naprawczego, ale również przed jego wszczęciem w celu ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16), charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (w tym wypadku inwestora) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego) inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy.

Podobny pogląd prezentowany jest również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11, wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w W. jest Miasto [...] i stan ten potwierdza zarówno zapis w Księdze Wieczystej nr [...], jak i wypis z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...].

Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca Spółdzielnia była wymienionym uczestnikiem procesu budowlanego, nie jest też ani właścicielem, a jedynie władającym nieruchomością w sposób faktyczny bez tytułu prawnego, przez co nie może być uznana za zarządcę obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 81c ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Fakt braku prawa własności do przedmiotowej nieruchomości potwierdza także podnoszona przez samą skarżącą okoliczność, złożenia przez nią wniosku do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Tym niemniej, pojęcie to zostało wyjaśnione na gruncie doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.

Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. (sygn. II OSK 1510/06) wskazał, że nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomością" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Ponadto, w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 245/10) zapadłym na gruncie stosowania art. 61 Prawa budowlanego (również uwzględniającego zarządcę jako adresata decyzji nakazowej) stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.

Stosując zaś wykładnię systemową spornego pojęcia zauważyć należy, że kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej Spółdzielni zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie wynika, aby Spółdzielnia uzyskała pozycję zarządcy nieruchomości na której zlokalizowany jest obiekt przy ul. G. [...] w W. Przy czym przepisy Prawa budowlanego nie znają pozycji "faktycznego zarządcy", na którą powołuje się skarżąca, a która nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby powstanie prawnego zarządu nad nieruchomością.

Nawet zatem władanie – faktyczne użytkowanie przedmiotowego obiektu przez skarżącą Spółdzielnię, nie pozwala na uznanie jej za jego zarządcę ww. nieruchomości, a co w konsekwencji oznacza, że Spółdzielnia nie ma legitymacji do skarżenia postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w stosunku do właściciela tej nieruchomości.

W ocenie Sądu, trafnie stwierdza więc organ drugiej instancji, że fakt bezumownego korzystania z nieruchomości, wobec braku umowy o sprawowanie zarządu nieruchomością, wyklucza możliwość uznania Spółdzielni za zarządcę przedmiotowego obiektu.

Przede wszystkim tutejszy Sąd zobowiązany jest jednak zaznaczyć, że powyższy pogląd został wyrażony już w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018r. (sygn. akt VII SA/Wa 432/18), w którym w istocie rzeczy zakwestionowane zostało prawo skarżącej do udziału w niniejszym postępowaniu wpadkowym. Wbrew wywodom skargi, WSA w Warszawie jednoznacznie bowiem przesądził, że poza adresatem postanowienia PINB [...], żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tegoż rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. [...]WINB ponownie rozpoznając sprawę był zatem, podobnie zresztą jak tutejszy Sąd, na mocy art. 153 p.p.s.a., związany wytycznymi zwartymi w ww. orzeczeniu WSA w Warszawie, wobec czego organ prawidłowo umorzył postępowanie wywołane zażaleniem Spółdzielni [...] w W. na postanowienie PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2017r.

Na aprobatę nie zasługują także pozostałe zarzuty skarżącej. Tak też całkowicie chybiona jest argumentacja, jakoby postanowienie [...]WINB obarczone było wadą nieważności wynikającą z faktu, że w chwili jego wydania było ono trwale niewykonalne, gdyż Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (sygn. akt [...]) wstrzymał wydanie [...] W. przez Spółdzielnię nieruchomości przy ul. G. [...] w W. wraz z posadowionymi na tej nieruchomości budynkami, aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy Spółdzielni o zasiedzenie.

Należy zauważyć, że Spółdzielnia faktycznie załączyła do skargi kopię postanowienia Sądu Okręgowego w W. [...] Wydziału Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. (sygn. akt [...]) zapadłego w sprawie z powództwa Miasta [...] o wydanie spornej nieruchomości przy ul. G. [...]. Jednakże jak wynika z treści tego orzeczenia, przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu nie było w żadnym razie "wstrzymanie wydania" ww. nieruchomości Miastu [...], lecz Sąd jedynie zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie tej nieruchomości, które toczy się pod sygn. akt [...] przez Sądem Rejonowym [...] W.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi, wedle którego zaskarżone postanowienie [...]WINB zostało wydane przez osobę nieupoważnioną tylko dlatego, że w petitum ww. rozstrzygnięcia nie zostało wskazane odrębne upoważnienie dla osoby działającej w imieniu ww. organu. Skarżąca nie kwestionuje w istocie rzeczy, że osoba, która podpisała decyzję dysponowała takim umocowaniem organu, lecz jedynie brak jego przywołania w osnowie skarżonej decyzji.

W tym względzie wymaga wyjaśnienia, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjny nie jest kwestionowane stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1404/18; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1618/12). Jednocześnie w piśmiennictwie trafnie wskazuje się – wbrew zarzutom skarżącej, że upoważnienie do wydawania decyzji może wynikać lub stanowić załącznik do zakresu czynności danego pracownika (por. K. Lewandowska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1618/12, LEX/el 2014; oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 823/17).

Sąd nie znalazł zatem przesłanek do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.