Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. znak: DON.7100.77.2022.BZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z 19 maja 2022 r. znak DON.7100.77.2022.BZA utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 15 marca 2022 r. znak: WOA.771.2.2022.KP odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta K. (dalej jako "Prezydent") decyzją z [...] grudnia 2001 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. nr 7[...] przy ul. [...] w K. Decyzja ta została następnie zmieniona, w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz.U. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), decyzją Prezydenta z [...] lutego 2005 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

PINB w dniu 22 grudnia 2010 r. przeprowadził na ww. działkach kontrolę, która wykazała, że M. Z. i M. Z. (dalej jako "inwestorzy") dokonali istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Zmieniono m.in. szerokość wykuszu w budynku z 2,02 m na 2,23 m, przez co uległa zmianie powierzchnia zabudowy i kubatura obiektu oraz podwyższono teren, powodując zmianę wysokości zabudowy względem rzędnych naniesionych na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Według rzędnych z projektu zagospodarowania terenu parter budynku miał znajdować się 106,40 m n.p.m., a rzędna terenu naniesiona na mapie przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. I. wynosi 105,1 m n.p.m. Zatem różnica poziomu terenu posadzki parteru w stosunku do terenu miała wynosić 1,30 m. W rzeczywistości różnica wysokości terenu przed garażem w stosunku do poziomu parteru wynosi 2,60 m, a więc budynek został wyniesiony o 1,30 m.

PINB postanowieniem z 28 stycznia 2011 r. nr 12/2011 nałożył na inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia, w terminie do 31 marca 2011 r. "ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu działek nr [...] (...) w związku z wywyższeniem terenu pod i wokół budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z jednoznacznym wskazaniem, czy zaistniały stan odpowiada obowiązującym przepisom, czy też w związku z wywyższeniem przedmiotowego terenu należy wykonać określone roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do zgodności z prawem". Zdaniem PINB, dokonane ustalenia wskazywały, że podniesienie terenu ww. działek mogło powodować zalewanie działek sąsiednich, tym bardziej, że działka inwestorów, jak też dz. nr 6/4 będąca obecnie współwłasnością P. R. (dalej jako "skarżący") i K. R. leżą na skarpie o silnym nachyleniu, a budynek inwestorów nie posiadał kanalizacji deszczowej.

Inwestorzy w wyznaczonym przez PINB terminie przedłożyli orzeczenie techniczne sporządzone przez B. G. (upr. bud. nr [...]), dotyczące przechwycenia wód opadowych i roztopowych z terenu dz. nr [...] dla uniknięcia przedostawania się wody na działkę sąsiednią nr [...].

Wobec powyższego PINB decyzją z 18 kwietnia 2011 r. nr 71/2011, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (wówczas Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym z garażem na ww. działkach, zaś postanowieniem z 12 lipca 2011 r. nr 95/2011 nałożył na nich obowiązek dostarczenia poprawionego projektu zagospodarowania działki i uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego. Braki powyższe inwestorzy uzupełnili w dniu 30 sierpnia 2011 r.

PINB decyzją z 5 grudnia 2011 r. nr 230/2011, działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Z kolei decyzją z 20 stycznia 2012 r. nr 9/2012 udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Skarżący wnioskiem z 4 stycznia 2022 r. (we wniosku błędnie wskazano 2021 r.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 5 grudnia 2011 r. wskazując, że rażąco narusza ona prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", tj. jej wydanie nastąpiło bez uzyskania wymaganego w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w dacie wydania kwestionowanej decyzji Dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.z."), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków; art. 36 P.b. poprzez wydanie decyzji o pozwolenia na budowę bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków; art. 106 § 1 K.p.a.; przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono faktu, że przedmiotowa nieruchomość została w dniu 9 lipca 2008 r. powiększona przez inwestorów o dz. nr [...], [...], [...], i [...] co ma wpływ na brak ustalenia w decyzji co do podwyższenia terenu oraz brak ustaleń co do konieczności wykonania przez inwestorów odpowiednich czynności dotyczących prawidłowego odprowadzania wód opadowych roztopowych z terenu ww. działek w związku z wywyższeniem terenu, co ma bezpośredni wpływ na dodatkowe zalewanie z tych terenów dz. nr [...] stanowiącej własność skarżącego.

WINB decyzją z 15 marca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 5 grudnia 2011 r. i wskazał, że nie dostrzegł, by w sprawie wypełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zauważył, że stosownie do art. 39 ust. 1 P.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak wynika z gminnej ewidencji miasta K. osiedle [...] jest wpisane do ewidencji zabytków (zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] października 2021 r. nr [...]). Z pisma Wydziału Gospodarowania Mieniem z 14 listopada 2019 r. (dołączonego do wniosku skarżącego) wynika, że dz. nr [...] przy ul. [...] należą do obrębu [...]. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w K. została zrealizowana na dz. nr [...], również znajdujących się w obrębie [...]. Na realizację tej inwestycji nie miał jednak wpływu fakt późniejszego zakupu dz. nr [...], bowiem PINB oceniał i zatwierdzał projekt budowlany zamienny obejmujący budowę budynku na dz. nr [...]. WINB zauważył dalej, że zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Brak jednak uzgodnienia przez organ powiatowy, decyzji z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 39 ust. 4 P.b., mógłby być jedynie podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Przesłanka wznowienia postępowania, nie może zaś stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji zarzuty skarżącego nie mogą stanowić o nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. WINB zauważył również, że stosownie do obecnego brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Tymczasem kwestionowana decyzja wydana dniu 5 grudnia 2011 r., zaś doręczona stronom w dniu 6 grudnia 2011 r. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności został sporządzony w dniu 4 stycznia 2022 r. Przesądza to o konieczności odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając WINB: 1. niestwierdzenie naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z.; 2. niestwierdzenie naruszenia art. 106 § 1 K.p.a., mimo wydania decyzji bez wymaganego zajęcia stanowiska przez inny organ; 3. naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez: a) brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z.; b) niewskazanie motywów, dla których WINB odstąpił od stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności; c) niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie całego materiału dowodowego, tj. decyzji Prezydenta z 14 grudnia 2001 r. i 9 lutego 2005 r.; d) nie odniesienie się do zarzutu, że inwestorzy na działkach, które nabyli w 2008 r. również dokonali zmiany rzędnych terenu nawożąc na nie ziemię w znacznej ilości, co winno zostać uwzględnione w decyzji PINB z 5 grudnia 2011 r., gdyż wywyższenie terenu tych działek powoduje dodatkowe zalewanie działek sąsiednich; 4. naruszenie art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę dowodów polegającą na jednostronnym przyjęciu, że okoliczności przytoczone przez skarżącego nie mogą stanowić o nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; 5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz niewskazanie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, w tym w odniesieniu do art. 36 ust 1 u.o.z.; 6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy obligowały organ do jego zastosowania, względnie 7. naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo wykazania przez skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych wskazujących na konieczność zastosowania tego przepisu.

GINB decyzją z 19 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję WINB i wskazał, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji PINB stanowił art. 51 ust. 4 P.b., zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sam fakt złożenia projektu zamiennego w terminie nie może automatycznie legalizować wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zamienny projekt budowlany podlega sprawdzeniu według wytycznych zawartych w art. 35 ust. 1 P.b., tj. w kwestii zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy GINB stwierdził, że zatwierdzenie przez PINB decyzją z 5 grudnia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku i nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Projekt budowlany zamienny zatwierdzony tą decyzją jest bowiem kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Jest również zgodny z wytycznymi decyzji Prezydenta z 26 listopada 2001 r. znak WBUA 7331-685/2001 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (usytuowanie obiektu nie przekracza linii zabudowy określonej w załączniku graficznym nr 1) i przepisami techniczno-budowlanymi, przede wszystkim w zakresie odległości od granic działki. Poza tym inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku wykonania odwodnienia działki, pod nadzorem osoby posiadającej kwalifikacje zawodowe w specjalności wodno-melioracyjnej. Mając na uwadze całokształt sprawy, w ocenie organu, nie można mówić o naruszeniu prawa, tym bardziej rażącym. Rażącego naruszenia prawa nie wypełnia także podnoszona przez skarżącego okoliczność braku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wobec wpisania terenu obejmującego m.in. działki inwestorów do gminnej ewidencji zabytków. Działka ta nie jest bowiem wpisana do rejestru zabytków. Nawet gdyby przyjąć, że na dzień wydania badanej decyzji działka ta znajdowała się w obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków i zrealizowana na niej budowa wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 P.b.), to okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Przesłanka wznowieniowa nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Tym samym nie można tu mówić o rażącym naruszeniu art. 106 § 1 K.p.a. Dodatkowo zrealizowanie budynku nastąpiło na podstawie udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę z 2001 r. zmienionego decyzją z 2005 r. W postępowaniu naprawczym nie bada się zgodności z prawem projektu zatwierdzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ale to, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane odpowiadają treści tego projektu. Jeśli dokonano odstępstw organ nakazuje wykonanie projektu zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem kwestia zakupu dz. nr [...], rzekomego podniesienia na nich gruntu i zarzucanego braku "wykonania przez inwestorów odpowiednich czynności dotyczących prawidłowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych", nie może mieć wpływu na ocenę legalności badanej decyzji. Budynek objęty postępowaniem naprawczym zakończonym badaną decyzją, nie znajduje się bowiem na terenie tych działek. Reasumując, w ocenie GINB, nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, które wywołało skutki społeczno-gospodarcze, które nie mogą być zaakceptowane w państwie prawa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 5 grudnia 2011 r., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie stwierdzenie na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. wydania ww. decyzji PINB z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi:

1. niestwierdzenie naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z., mimo że na dzień wydania decyzji PINB z 5 grudnia 2011 r. działka inwestorów znajdowała się w obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków i zrealizowana na niej budowa wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 P.b.);

2. niestwierdzenie naruszenia art. 106 § 1 K.p.a., mimo wydania decyzji bez wymaganego zajęcia stanowiska przez inny organ;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez:

a) brak rozpatrzenia przez GINB pierwszego zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z.;

b. niewskazanie motywów, dla których organ odstąpił od stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji;

c. niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie materiału dowodowego wnioskowanego przez stronę, tj. decyzji Prezydenta z 14 grudnia 2001 r. i 9 lutego 2005 r.;

d. nie odniesienie się do zarzutu, że inwestorzy na działkach nabytych w 2008 r. również dokonali zmiany rzędnych terenu nawożąc na te działki ziemię w znacznej ilości, co winno zostać uwzględnione w treści decyzji PINB z 5 grudnia 2011 r., gdyż wywyższenie terenu tych działek powoduje dodatkowe zalewanie działek sąsiednich;

4. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na:

a) jednostronnym przyjęciu, że okoliczności przytoczone przez skarżącego nie mogą stanowić o nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

b) uznanie, że na dzień wydania decyzji z 5 grudnia 2011 r. działka inwestorów nie znajdowała się w obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków i zrealizowana na niej budowa nie wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków, podczas gdy w rzeczywistości znajdowała się ona w obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków i zrealizowana na niej budowa wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków;

c) uznaniu, że dokumentacja techniczna dotycząca domu wybudowanego przez inwestora została przez inwestora (w skardze brak dalszej części tego zarzutu – dopisek Sądu);

5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz niewskazanie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, w tym w odniesieniu do art. 36 ust. 1 u.o.z.;

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy obligowały organ do jego zastosowania, względnie

7. naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo wykazania przez skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych wskazujących na konieczność zastosowania tego przepisu.

Skarżący wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta z 14 grudnia 2001 r. i 9 lutego 2005 r. na okoliczność, czy decyzje ta zawierały w sobie obowiązek zapewnienia nadzoru archeologicznego na budowie, czy zostało w nich uwzględnione, że teren znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a następnie z decyzją zatwierdzającą projekt zamienny. Wreszcie po uchyleniu obu powyższych decyzji, decyzją z 5 grudnia 2011 r. PINB zatwierdził nowy projekt budowlany zamienny. Również ta decyzja obarczona jest wadą i to kwalifikowaną – jej wydanie nastąpiło bez uzyskania wymaganego w art. 36 ust. 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie bowiem z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 listopada 2013 r. nr DOZ-OAiK-6700-310-1/12-13[KD] (załączoną do wniosku o stwierdzenie nieważności) nieruchomość zarówno skarżącego, jak i inwestorów od 28 lutego 1956 r. była uznana za zabytek. Na powyższe wskazuje wniosek Prezydenta z 30 listopada 2006 r. w sprawie skreślenia z rejestru zabytków części założenia urbanistycznego miasta K. , uznanego za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 1956 r. nr [...]. Skarżący nie może zatem zgodzić się z argumentacją organu, że wydanie przez PINB decyzji z 5 grudnia 2011 r. nastąpiło bez naruszenia prawa, tym bardziej rażącego. Organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującej kontroli administracyjnej w zakresie legalności tej decyzji w związku z brakiem uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Co więcej, ww. decyzja wydana została bez wymaganego w art. 106 § 1 K.p.a. zajęcia stanowiska przez inny organ. Skarżący zwrócił też uwagę, że choć wyniesienie przedmiotowego budynku o 1,3 m powyżej ustalonego w pozwoleniu na budowę poziomu spowodowało dla niego wiele negatywnych konsekwencji, to inwestorzy zmienili również sposób odprowadzania wód deszczowych, skutkujący zwiększonym zalewaniem działki skarżącego z później nabytych dz. nr [...] (na których także dokonali zmiany rzędnych terenu nawożąc na nie ziemię w znacznej ilości, tworząc mur oporowy). Powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez GINB. Jeśli pomimo powołanych zarzutów organ uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu upływu 10 lat od jej wydania, winien stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do wniosku o zastosowanie art. 158 § 2 K.p.a., stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponadto GINB uznał, że na realizację inwestycji nie miał wpływu fakt zakupu dz. nr [...], bowiem oceniał zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego obejmujący budowę budynku na dz. nr [...]. Tymczasem zakup ww. działek w 2008 r. nie pozostawał bez wpływu na działki objęte kwestionowaną decyzją, na których zlokalizowany jest budynek, bowiem inwestorzy wywyższyli nielegalnie zarówno działki pod budynkiem, jak i te później nabyte. Ponadto z uwagi na ochronę konserwatorską tych nieruchomości, tak istotna zmiana ukształtowania terenu winna zostać przez konserwatora zabytków zaakceptowana. W konsekwencji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, należało wziąć pod uwagę całą nieruchomość należącą do inwestora, a nie tylko jej część, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z 12 kwietnia 2023 r. wniósł o uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 2011 r. wniesiony został przez niego z zachowaniem 10-letniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 K.p.a., bowiem termin ten, jako termin prawa materialnego, został wstrzymany na okres ponad dwóch miesięcy, tj. od 3 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z 19 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję WINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. nr 7[...] przy ul. [...] w K.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do jednej spornej kwestii, a mianowicie co do zarzutu, że organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, czy inwestycja powinna była przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce decyzją PINB z 5 grudnia 2011 r., uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków, wobec podnoszonej przez skarżącego kwestii wpisania do rejestru zabytków części założenia urbanistycznego miasta K. orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 1956 r. nr [...], która to decyzja, w jego ocenie, obejmuje działki inwestycyjne. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżący do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji załączył decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 listopada 2013 r. nr DOZ-OAiK-6700-310-1/12-13[KD]. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja przedstawia w tym zakresie co najmniej przedwczesne stanowisko odnośnie do niewystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stąd też uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że kwestionowana decyzja PINB z 2011 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz nakładająca na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, badana była w trybie stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a., m.in. pod kątem jej zgodności z art. 39 P.b. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji), prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 1). Z kolei w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3).

Mając na uwadze powyższy przepis GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że choć działki inwestycyjne wpisane są do gminnej ewidencji zabytków, to podnoszona przez skarżącego okoliczność braku uzyskania pozwolenia (uzgodnienia) wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 3 P.b.) odnośnie do zrealizowana na nich budowy mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., nie zaś przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym nie można tu mówić jednocześnie o rażącym naruszeniu art. 106 § 1 K.p.a.

O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem GINB odnoszącym się do nieruchomości wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i potrzeby uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego, którego brak faktycznie wypełnia przesłankę z art. 145 § pkt 6 K.p.a., to jednak skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i wniesionej do Sądu skardze wskazywał, że działki inwestycyjne objęte są wpisem obszarowym do rejestru zabytków dotyczącym części założenia urbanistycznego miasta K., uznanego za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 1956 r. nr [...], nie zaś jedynie wpisem do ewidencji zabytków. GINB do powyższego zarzutu odniósł się jedynie jednym zdaniem, wskazując, że "działka ta nie jest (...) wpisana do rejestru zabytków". Powyższe ustalenie nie znajduje jednak odzwierciedlenia w materiale dowodowym i jest nieweryfikowalne, tym bardziej, że skarżący na potwierdzenie powyższego twierdzenia do wniosku o stwierdzenie nieważności załączył decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 listopada 2013 r. nr DOZ-OAiK-6700-310-1/12-13[KD] w części skreślającą, a w części odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków części założenia urbanistycznego miasta K.. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ ustalał, czy rzeczywiście przedmiotowe działki w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z 2011 r., wpisem takim były objęte.

Tymczasem czym innym jest wpisanie bądź danego obiektu, bądź obszaru na którym ten obiekt się znajduje do rejestru zabytków, a czym innym wpisanie go do gminnej ewidencji zabytków. Inne są też procedury przy wydawaniu pozwolenia na budowę w stosunku do takich obiektów. Jak już wskazano powyżej, w pierwszym przypadku (przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) wymagana jest decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 P.b.). Natomiast w przypadku nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków ma miejsce tryb uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 P.b.

Inaczej mówiąc, prowadzenie prac budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, poprzedzone musi być uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanej przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust. 1 P.b. Dopiero udzielenie takiego pozwolenia może prowadzić do wydania pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, opartego na ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa powyżej. Decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest wydawana w oparciu o konkretny, przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, który następnie przedkładany jest organowi architektoniczno-budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 33 i art. 34 P.b. Jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno-budowlanym, po uzyskaniu ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, opartej na art. 39 ust. 1 P.b., zajdzie potrzeba zmiany projektu budowlanego lub jego uzupełnienia, to projekt taki wraz z załącznikami powinien być ponownie poddany procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W ocenie Sądu, tym bardziej w sytuacji realizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zachodzi konieczność uzyskania zgody konserwatora zabytków na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Należy bowiem pamiętać, że zgoda konserwatora dotyczy ściśle określonego i analizowanego zakresu robót. Nieuzyskanie przez inwestora uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie konkretnych robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków lub ostateczna odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego w odniesieniu do konkretnej inwestycji, jak również dokonanie późniejszej zmiany projektu budowlanego, będącego podstawą wydania pozwolenia konserwatorskiego, powoduje, że organ nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Decyzja organu wydana bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 794/11; LEX nr 1114331).

Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11; LEX nr 1215853), skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. "Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 P.b. ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków". Sąd zauważa także, że art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 5 u.o.z. nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1157/14; LEX nr 2033966). Postępowanie naprawcze dotyczyć może tak robót zrealizowanych, jak i tych, których wykonanie będzie niezbędne dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Ustalenie zatem kwestii podnoszonej przez skarżącego, a mianowicie, czy w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z 2011 r., działki nią objęte znajdowały się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest kluczowe do ustalenia, czy decyzja ta narusza prawo w sposób rażący. Co istotne, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (o którym mowa w art. 39 ust. 1 P.b.) jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. A zatem do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1767/08; LEX nr 589040). W przeciwieństwie zatem do trybu uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 P.b., w tej sytuacji nie będziemy więc mieli do czynienia z przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

Reasumując w ocenie Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie ustalenie przez GINB, czy przedmiotowe działki, na których znajduje się budynek inwestorów, w 2011 r. znajdował się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zaś pozytywne potwierdzenie tej kwestii spowoduje stwierdzenie, w świetle jasno brzmiącego przepisu art. 39 ust. 1 P.b., że wymagane było przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, uzyskanie pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd ma jednocześnie na uwadze tryb, w jaki organy orzekały w niniejszej sprawie, a tym samym "ograniczenie" kompetencji organu w takim postępowaniu wyłącznie do weryfikacji badanej decyzji w oparciu o akta, na podstawie których została ona wydana. Sąd nie kwestionuje prawidłowości takiego postępowania organu mając na uwadze, że postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownej oceny sprawy co do istoty i gromadzenia w tym celu "nowego" materiału dowodowego i czynienia "nowych" ustaleń. Niemniej jednak Sąd zauważa, że brak podjęcia w powyższym zakresie jakichkolwiek czynności i uzyskania wyjaśnień, nie pozwolił organowi na ustalenie, czy badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z.

Z tych też powodów Sąd zgodził się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez GINB zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z., jak też niedokładne wyjaśnienie sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się uchybień organów w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowana decyzja została wydana. Jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 51 ust. 4 P.b., zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, podzielić należy stanowisko GINB, że w projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB z 5 grudnia 2011 r. jest sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Jest również zgodny z wytycznymi decyzji Prezydenta z 26 listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (usytuowanie obiektu nie przekracza linii zabudowy określonej w załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część tej decyzji) i przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odległości od granic działki. Poza tym inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku wykonania odwodnienia działki, pod nadzorem osoby posiadającej kwalifikacje zawodowe w specjalności wodno-melioracyjnej. Mając na uwadze całokształt sprawy, w ocenie organu, nie można mówić w ww. zakresie o naruszeniu prawa, tym bardziej rażącym.

Co więcej, nie można zgodzić się ze skarżącym, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja była wadliwa z tej przyczyny, że nie objęto nią dodatkowych działek nabytych przez inwestorów w 2008 r. Skarżący pomija bowiem fakt, że przedmiotowy budynek powstał na dz. nr [...] na mocy decyzji z 14 grudnia 2001 r., zmienionej decyzją z 9 lutego 2005 r., zaś zakończenie budowy miało miejsce w kwietniu 2005 r. W tej sytuacji nie sposób uznać, że w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego już wybudowanego budynku, a toczącego się w 2011 r., PINB powinien brać pod uwagę również działki nabyte trzy lata po jego wybudowaniu.

Konkludując wskazać należy, że zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie dotyczą jedynie niewyjaśnienia, czy obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji wpisany był do rejestru zabytków. W tym też zakresie, zdaniem Sądu, sprawa wymaga ponownej analizy tego organu i dokonania gradacji stwierdzonego naruszenia prawa (bo przeprowadzona ocena przez ten organ nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, że w konsekwencji powyższych uchybień procesowych, na tym etapie postępowania, nie sposób uznać, czy w sprawie doszło, czy też nie do naruszenia art. 39 ust. 1 P.b.

Kończąc Sąd zaznacza, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Zatem, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10 (LEX nr 1138066), stwierdzając, że "przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." Organ winien również, w razie uznania, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo, zbadać, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a.

Ponownie orzekając w sprawie, GINB winien uwzględnić powyższy pogląd, i dokonać oceny charakteru wskazanego powyżej naruszenia prawa, w tym zaś celu winien rozważyć uzupełnienie postępowania dowodowego w niezbędnym (i możliwym w trybie nadzorczym) zakresie.

W tej sytuacji, uznając sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.