Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 139/17 o odrzuceniu skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia oddalić skargę kasacyjną.

M. D. (dalej: skarżący) pismem z 20 września 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS) w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawieniu mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Obowiązek taki w ocenie skarżącego wynika z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"). Skarżący otrzymał wprawdzie na podstawie ww. przepisu propozycję pracy, którą pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjął, jednakże w jego ocenie na Dyrektorze IAS ciążył obowiązek złożenia mu propozycji nowych warunków pełnienia służby. Niezłożenie skarżącemu nowych warunków pełnienia służby w terminie do 31 maja 2017 r. stanowi w jego ocenie bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Zdaniem organu postępowanie, w którym organ wręcza propozycję służby/pracy nie ma charakteru administracyjnego, lecz jest jedynie postępowaniem wewnętrznym i jest poza kognicją sądu administracyjnego.

Postanowieniem z 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił przedmiotową skargę jako niedopuszczalną ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wskazał, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, czynność złożenia przedmiotowej pisemnej propozycji nie stanowi decyzji lub postanowienia. Złożenie propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta jest jedynie swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Czynność ta nie dotyczy więc bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Złożenie propozycji, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Czynność ta nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi zaskarżalnej formy działania, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, wobec czego w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na niepodjęciu tej czynności.

Uzupełniająco Sąd I instancji wskazał także na ograniczenie wynikające z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności Sąd I instancji ocenił jako czynności podejmowane w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi lub uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej;

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby skarżącemu w Służbie Celno Skarbowej;

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem niezłożenia propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli braku propozycji służby pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność),

b) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby,

c) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony,

d) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu,

e) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Dopuszczony do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu w piśmie z 2 lutego 2018 r. zawnioskował o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, mając na uwadze wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Sąd nie był w tym zakresie związany złożonym wnioskiem, a stan sprawy nie wymagał przeprowadzenia rozprawy, rozstrzygnięcie Sądu I instancji ma charakter procesowy i nie łączy się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna, a rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe, niezależnie od częściowo błędnego uzasadnienia. Należy bowiem zauważyć, że Sąd I instancji koncentrował swoją argumentację na kwestii charakteru prawnego propozycji z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, podczas gdy zarzut bezczynności dotyczył złożenia propozycji nowych warunków służby, która zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy stanowi decyzję ustalającą warunki służby. Charakter propozycji zatrudnienia nie miał zatem w sprawie znaczenia. Przepis art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających nie został jednak wskazany jako naruszony w skardze kasacyjnej.

Nie jest w konsekwencji skuteczny zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją albo aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Skoro zarzut bezczynności nie dotyczył braku propozycji zatrudnienia, to kwestie te były w sprawie pozbawione znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi i pozostają bez związku rzeczowego ze sprawą.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających postawiony jako podstawa błędnego uznania, że w sprawie nie doszło do bezczynności polegającej na braku przedstawienia propozycji służby. Odrzucenie skargi oznacza, że Sąd I instancji nie orzekł w sprawie merytorycznie, zatem nie badał, czy doszło do bezczynności w tym zakresie.

Z podobnych względów nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 77 § 1 i 104 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że organ nie wskazał kryteriów zastosowanych przy złożeniu propozycji pracy. Przedmiotem skargi była nie propozycja pracy, ale bezczynność w złożeniu propozycji nowych warunków służby. Podniesione kwestie kryteriów i uzasadnienia propozycji pracy znajdowały się poza zakresem sprawy bezczynności, w której badaniu, w przypadku dopuszczalności skargi, podlega jedynie to, czy określonego rodzaju akt powinien być wydany, a nie jaka powinna być jego treść, a tym bardziej, czy prawidłowa jest treść innego oświadczenia organu, nie objętego zarzutem bezczynności.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora IAS, mającą polegać na braku złożenia skarżącemu, który przyjął złożoną mu propozycję nowych warunków zatrudnienia, nowych warunków pełnienia służby. Jak wyżej wskazano, propozycja nowych warunków służby, zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających, stanowi decyzję, zatem co do zasady dopuszczalna jest skarga na bezczynność polegającą na braku wydania decyzji, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który to przepis też jednak nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mimo wadliwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Istnienie i treść takiego stosunku podlega w konsekwencji kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby, jeżeli skarżący bezczynność utracił status funkcjonariusza. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu została przez niego przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji służby podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 583/18).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.