Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 23/18 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 października 2017 r. nr DPI/WN/476/24/5/17 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 23/18 oddalił skargę W.S. (dalej: skarżący) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, KNF) z 24 października 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją KNF utrzymała w mocy decyzję własną z 14 lutego 2017 r. nakładającą na skarżącego jako członka zarządu spółki, karę pieniężną w wysokości 90 000 zł. Podstawą do tego było stwierdzenie przez KNF decyzją z 25 kwietnia 2017 r. rażącego naruszenia przez M. S.A. w W. (do 26 maja 2014 r. działająca w obrocie prawnym pod firmą "M.1 S.A." w W.; dalej: spółka, emitent) obowiązków informacyjnych przy sporządzeniu skonsolidowanego raportu rocznego oraz raportu rocznego za rok 2013 z naruszeniem obowiązku, o którym stanowi art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 512, dalej: ustawa o ofercie) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 615, dalej: ustawa zmieniająca).

Komisja podkreśliła, że naruszenia obowiązku z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, zostały ocenione jako rażące i potwierdzono je w stosunku do spółki, w której skarżący był wtedy jedynym członkiem zarządu. Kara w stosunku do spółki została ustalona decyzjami z 13 września 2016 r. i z 25 kwietnia 2017 r. Zdaniem Komisji dlatego też odpowiedzialność skarżącego na gruncie tak ustalonych faktów nie budzi wątpliwości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości wskazując m.in., że nie był jedyną osobą uprawnioną i zobowiązaną do prowadzenia spraw spółki, bowiem zgodnie ze statutem spółki jest to jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Poza tym kluczowe decyzje były podejmowane (tak się dzieje również w innych spółkach) przez akcjonariuszy i radę nadzorczą.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wyczerpująco wyjaśniły powody zapadłego rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przesłanką warunkującą możliwość nałożenia kary pieniężnej na osobę, która w okresie, do którego odnosi się stwierdzone naruszenie prawa przez spółkę, pełniła funkcję członka zarządu tej spółki jest wydanie decyzji stwierdzającej rażące naruszenie obowiązków przez samą spółkę. Jest to tzw. mechanizm sankcji sprzężonych, który oznacza, że w przypadku stwierdzenia naruszenia określonych ustawą norm prawa administracyjnego materialnego, KNF na mocy art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie może zastosować stosowną sankcję, tj. wykluczyć na czas określony lub bezterminowo papiery wartościowe z obrotu na rynku regulowanym lub nałożyć karę pieniężną , albo zastosować obie te sankcje łącznie. Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), tj. sankcji podstawowej, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku rażącego naruszenia przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości 100 000 złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

WSA podzielił stanowisko Komisji, że kara w wysokości 90 000 zł odpowiadająca 90% ustawowego zagrożenia, jako instrument ochrony interesu uczestników rynku kapitałowego, jest adekwatna do wagi naruszeń, spełnia postulat niezbędności, a także ze względu na jej represyjno - prewencyjny charakter również postulat skuteczności. Komisja szeroko przeanalizowała wszystkie istotne okoliczności wskazane w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym zarówno przed, jak i po zmianie przepisów i zgodnie z przepisami nałożyła sankcję względniejszą dla skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji KNF obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji wobec skarżącego po upływie 6 miesięcy, to jest decyzji KNF z 9 lutego 2016 r. o bezterminowym wykluczeniu z obrotu papierów wartościowych M.1 S.A. na rynku regulowanym prowadzonym na GPW w Warszawie;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 196, z późn. zm.; dalej: ustawa o nadzorze) polegające na zaniechaniu wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie szeregu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, w szczególności wymagających informacji specjalistycznych z zakresu rachunkowości, naruszając przewidzianą we wskazanych przepisach zasadę prawdy obiektywnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- niepoprawną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że spółka pozostawała w zwłoce z wypełnianiem obowiązków informacyjnych i w konsekwencji uznania iż wymierzenie kary jest zasadne ,

- nieprawidłową ocenę roli skarżącego w procesie raportowania i podejmowania decyzji w sprawie publikacji informacji poufnych, a w konsekwencji wymierzeni mu kary,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 i ust. 1h ustawy o ofercie polegające na nałożeniu sankcji, które – ze względu na ich dobór, jak i wymiar – nie są proporcjonalne i konieczne w demokratycznym państwie dla porządku publicznego (tym samym naruszając zasadę proporcjonalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności praw przewidzianą w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a także nie znajdują uzasadnienia w świetle uregulowanych tymi przepisami kryteriów wymiaru kary, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia praw majątkowych adresata sankcji, pomimo podkreślanej w uzasadnieniu decyzji sytuacji finansowej spółki i skarżącego, w tym zwłaszcza braku znaczących przychodów;

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna W.S. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła skutkować uchyleniem skarżonego wyroku.

W ocenie NSA zupełnie niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów strona kasacyjna twierdzi, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, dlatego że akceptuje działania KNF w zakresie ustaleń faktycznych sprawy w sytuacji, gdy organ tych ustaleń nie uczynił, bowiem nie zebrał wszechstronnie materiału dowodowego i wadliwie ocenił ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną wydania decyzji.

Odnosząc się do tak ujętych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności są one formalnie wadliwe. Ich wada polega na tym, że jako podstawę wskazują art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd drugiej instancji zauważa, że zaskarżony wyrok nie mógł w ogóle naruszać art. 145 p.p.s.a., bowiem sąd pierwszej instancji oddalił skargę, zatem stosował art. 151 p.p.s.a., co zostało wyraźnie określone. Oczywistym faktem jest, że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. Natomiast sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez niezastosowanie tych regulacji, ale wówczas skarga kasacyjna powinna stawiać taki zarzut, a ponieważ tego nie czyni NSA nie mógł modyfikować zarzutów kasacyjnych, bowiem sąd ten nie działa z urzędu co do zakresu i podstaw zaskarżenia wyroku. Ten obszar pozostawiony jest w dyspozycji strony, która zarzutami kasacyjnymi wyznacza granice weryfikacji wyroku.

Dodatkowo wadliwość formalna rozpoznawanych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej przejawia się w tym, że w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona formułuje zarzut z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd drugiej instancji przypomina, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. to podstawa odnosząca się do naruszeń prawa materialnego, zatem może być podnoszona w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA i doktrynie nie budzi wątpliwości stanowisko, że stawianie zarzutów w niewłaściwej podstawie kasacyjnej jest wadą formalną skargi kasacyjnej, która uniemożliwia poddanie skarżonego wyroku kontroli ze względu na tak stawiane zarzuty.

Natomiast odnosząc się do rozpoznawanych zarzutów w tej części, w której są one prawidłowe, stwierdzić należy, że są one merytorycznie nietrafne. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne ograniczają się tylko do dwóch elementów, a więc ustalenia czy na spółkę nałożono karę za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz czy osoba, na którą nakładana jest kara pełniła funkcję członka zarządu spółki w okresie, gdy naruszano obowiązki informacyjne.

W rozpoznawanej prawie nie ma wątpliwości, że skarżący był członkiem zarządu spółki, co do której orzeczono karę za naruszenie obowiązków informacyjnych, w czasie gdy obowiązek informacyjny był naruszany. Ustalenie tych dwóch okoliczności było koniecznym i wystarczającym warunkiem wymierzenia kary. Dla kontrolowanego postępowania nie mają żadnego znaczenia okoliczności podnoszone w zarzutach kasacyjnych, które w istocie odnoszą się do ustaleń stanowiących podstawę wymierzenia kary spółce. Te ustalenia, jeżeli byłyby wadliwe, to mogłyby stanowić podstawę weryfikacji kary nałożonej na spółkę, ale to nie może być przedmiotem kontrolowanego postępowania sądowego. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty procesowe należało ocenić jako chybione.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut materialny skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podnosi zarzut wydania decyzji po upływie 6 miesięcy od dnia nałożenia na spółkę kary, czyli od dnia bezterminowego wykluczenia z obrotu papierów wartościowych spółki, co miało miejsce w dniu 9 lutego 2016 r. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że rozpoznawany zarzut kasacyjny łączy karę spółki z wykluczeniem papierów wartościowych. Taki sposób rozumienia terminu wyłączającego wydanie decyzji o ukaraniu członka zarządu tej spółki nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Z treści art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jednoznacznie wynika, że kara z art. 96 ust. 6 tej ustawy nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, 1e lub 1f upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Poprawna wykładnia tego przepisu musi uwzględniać fakt, że w art. 96 ust. 1, 1e i 1f ustawa reguluje różne mechanizmy sankcyjne w stosunku do podmiotu, który narusza przepisy ustawy o ofercie. Jednocześnie we wszystkich tych przepisać ustawa stanowi o karze pieniężnej, która może być nałożona na podmiot będący emitentem lub sprzedającym albo ubiegającym się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym. Zatem art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie stwierdzając o niemożności nałożenia kary na członka zarządu ukaranej spółki za naruszenie obowiązków informacyjnych musi być wiązany z nałożeniem kary pieniężnej, o której stanowią ust. 1, ust. 1e, ust. 1f art. 96 ustawy o ofercie, a nie ze wszystkimi sankcjami, które KNF może uruchomić w stosunku do podmiotu, który narusza przepisy związane z obrotem publicznym. Na taki sposób wykładni wskazuje i to, że sam ustawodawca wyróżnia w tym zakresie karę i sankcję, na co wyraźnie wskazuje w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie.

Reasumując stwierdzić należy, że termin do wydania decyzji nakładającej na członka zarządu karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania systemu obrotu oraz o spółkach publicznych Dz.U. 2022 poz. 2554) rozpoczyna bieg od momentu wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na spółkę na podstawie art. 96 ust. 1, 1e lub 1f tej ustawy, a nie jakiejkolwiek sankcji, o których stanowią wskazane przepisy.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).