III SA/Po 743/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-21	
Data wpływu	2015-07-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Małgorzata Górecka /przewodniczący/
Mirella Ławniczak /sprawozdawca/
Szymon Widłak	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647;  art. 1 par. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 11 art. 32 art. 33 par. 1 art. 134 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 28 art. 61 par. 2 art. 61a art. 76 par. 1 art. 182; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599; art. 10e-10f art. 42 art. 66; Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 155;  art. 99 ust. 1 pkt 3 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami	
Tezy
1.Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzące od prokuratora wiąże organ administracji publicznej w ten sposób, że ocena wystąpienia „stanu niezgodnego z prawem” następuję dopiero w merytorycznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Jeśli, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej stwierdza, że stan niezgodności z prawem nie występuje, to odmawia dokonania oczekiwanej przez prokuratora konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki.

2.W konsekwencji „stan niezgodności z prawem”, o którym mowa w art. 182 Kpa, nie może być kwalifikowany, jako inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a Kpa, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte.

3.Pozycja ustrojowa Prokuratury, jako organu ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności wyklucza, aby organ administracji publicznej w ramach dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego oceniał dopuszczalność legitymacji prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

4.Realizacja przesłanki „w celu usunięcia stanu niegodnego z prawem” jako warunek wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego podlega wyłącznie samodzielnie kontroli prokuratora, jako ograniczenie jego ustrojowych kompetencji do strzeżenia praworządności. W tym zakresie żądanie prokuratora jest wiążące dla organ administracji publicznej. Do kompetencji organu administracji publicznej nie należy kontrola Prokuratury w zakresie realizacji jej zadań ustrojowych, lecz załatwianie spraw administracyjnych.	
Sentencja
Dnia 21 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...]	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku, [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Rejonowego w [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania Ł. K. na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu.

Wskazane powyżej rozstrzygnięcia zostały podjęte w następujących okolicznościach sprawy.

Prokurator Rejonowy w [...] wystąpił do Starosty [...] z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania Ł. K. na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu.

Z uzasadnienia żądania Prokuratora wynika, że Ł. K. jest sprawcą wypadku drogowego, w którym inne osoby doznały obrażeń ciała, o których mowa w art. 157 §1 Kodeksu karnego, a ten stan rzeczy potwierdza wyrok karny Sądu Rejonowego.

Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz.U. 2015, poz. 155) decyzję administracyjną w przedmiocie skierowania na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu wydaje się tylko i wyłącznie na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

Skoro żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, to organ zobowiązany był wydać, na podstawie art. 61a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy wskazał, że zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz.U. 2011r., Nr 270, poz. 1599) udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym normują przepisy zawarte w Dziale IV ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 182 Kpa prokurator może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym załatwiane są sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej i to zarówno wtedy, gdy postępowanie może być wszczęte z urzędu, jak i wówczas, gdy przepisy prawa materialnego wymagają wniosku strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia Prokuratora, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 182 Kpa przesłanką żądania prokuratora o wszczęcie postępowania w sprawie indywidualnej jest "usunięcie stanu niezgodnego z prawem". Prokurator nie może wystąpić z takim żądaniem z przyczyn celowościowych, a jedynie w przypadku bezczynności organu administracyjnego niezgodnej z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na poglądy B. Adamiak, J. Borkowski przedstawione w komentarzu do art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego (Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 11., str. 672-673) i stwierdziło, że podstawą żądania prokuratora jest bezczynność organu administracyjnego niezgodna z prawem materialnym, prawem ustrojowym, jak również przepisami proceduralnymi.

Prokurator Rejonowy w [...] skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniósł o uchylenie postanowienia (w skardze nieprawidłowo decyzji) Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał się na stanowisko A. Wróbla przedstawione w komentarzu do art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego (stanowisko wyrażone według stanu prawnego na 01 stycznia 2015 roku) i podniósł, że przedmiotem prawa prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew literalnemu brzmieniu art. 182 Kpa, nie jest żądanie usunięcia stanu niezgodnego z prawem, lecz żądanie załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Przepis art. 182 Kpa nie przewiduje specjalnego postępowania mającego na celu usunięcie jakiegokolwiek stanu niezgodnego z prawem, kończącego się wydaniem bliżej nieokreślonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 §1 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Celem tej kontroli jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny, bez względu na to kto korzysta z prawa skargi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.).

Skarga okazała się uzasadniona.

Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony, normują przepisy zawarte w Dziale IV ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm. – dalej Kpa).

Zgodnie z art. 182 Kpa prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Oznacza to, że prokurator ma procesową legitymację do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest niezależne od tego, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki w drodze decyzji administracyjne może być dokonane z urzędu, czy na wniosek, w tym na żądanie strony w rozumieniu art. 28 Kpa.

Przyjąć jednak należy, że w przypadku, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ administracji publicznej podjął postępowanie administracyjne na żądanie prokuratora, to warunkiem prowadzenia tego postępowania jest uzyskanie zgody podmiotu posiadającego w sprawie będącej przedmiotem postępowania własny interes prawny (strona postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa).

W sytuacji, gdy taki podmiot nie wyrazi zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego, to organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postępowanie, gdyż do podmiotu posiadającego własny interes prawny, poza ustawowo określonymi wyjątkami, należy także prawo rozporządzania postępowaniem administracyjnym (art. 61 § 2 Kpa).

Stwierdzić zatem należy, że niezgodne z prawem jest stanowisko Starosty [...], który odmawia prokuratorowi legitymacji do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu.

Chociaż przepis art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz.U. 2015, poz. 155 ze zm.) nie wymienia prokuratora jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia takiego postępowania, to prokurator jako podmiot na prawach strony ma prawo żądać wszczęcia każdego postępowania administracyjnego oraz wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym bez względu na treść przepisów prawa materialnego - art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz.U. 2011r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.).

Skoro prokurator jako podmiot na prawach strony posiada legitymację formalną do żądania wszczęcia każdego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to prawnie niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kpa z powołaniem się na okoliczność, że z żądaniem wystąpił podmiot niebędący stroną postępowania.

Z naruszeniem prawa zostało wydane także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 182 w związku z art. 61a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzące od prokuratora wiąże organ administracji publicznej w ten sposób, że ocena wystąpienia "stanu niezgodnego z prawem" następuje dopiero w merytorycznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Jeśli, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej stwierdza, że stan niezgodności z prawem nie występuje, to odmawia dokonania oczekiwanej przez prokuratora konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki.

W konsekwencji "stan niezgodności z prawem", o którym mowa w art. 182 Kpa, nie może być kwalifikowany, jako, inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a Kpa, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte.

Pozycja ustrojowa Prokuratury, jako organu ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności wyklucza, aby organ administracji publicznej w ramach dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego oceniał dopuszczalność legitymacji prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Realizacja przesłanki "w celu usunięcia stanu niegodnego z prawem" jako warunek wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego podlega wyłącznie samodzielnie kontroli prokuratora, jako ograniczenie jego ustrojowych kompetencji do strzeżenia praworządności. W tym zakresie żądanie prokuratora jest wiążące dla organu administracji publicznej.

Do kompetencji organu administracji publicznej nie należy kontrola Prokuratury w zakresie realizacji jej zadań ustrojowych, lecz załatwianie spraw administracyjnych.

Ocena realizacji zadań związanych ze strzeżeniem praworządności należy do Prezesa Rady Ministrów, Sejmu i Senat (art. 10e-10f ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze). Natomiast prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2 oraz art. 8a i 8b ustawy o prokuraturze, oraz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej (art. 66 i nast. ustawy o prokuraturze).

W konsekwencji w doktrynie podnosi się (T. Kiełkowski w: Komentarz do art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega, stan prawny na 01 lipca 2015 roku), że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w odpowiedzi na żądanie prokuratora może być wydane, gdy chodzi o prawa i obowiązki, które nie podlegają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną lub z tej przyczyny, że zostało ono złożone w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania żądania strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa (konkretyzacja praw i obowiązków wymaga zgody strony posiadającej własny interes prawny).

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że na obecnym etapie postępowania w kontrolowanej sprawie nie występują okoliczności aktualizujące kompetencje do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sprawa skierowania na kontrolne badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu niewątpliwie jest sprawą indywidualną załatwianą poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami). W kontrolowanej sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne oraz brak jest podstaw faktycznych, aby uznać, że w sprawie została wydana już decyzja ostateczna.

Sprawa dotyczy konkretyzacji obowiązków prawnych, a przepisy prawa nie wymagają do wszczęcia postępowania zgody strony posiadającej własny interes prawny. Organ kontroli ruchu drogowego lub dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego nie są podmiotami, które posiadają w sprawie własny interes prawny, lecz podmiotem, który został wyposażony przez przepisy prawa materialnego w legitymację do żądania czynności organu w rozumieniu art. 28 Kpa. Organ kontroli ruchu drogowego lub dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego staje się stroną postępowania wówczas, gdy żąda czynności organu, czyli wówczas, gdy wystąpi z wnioskiem, o którym mowa w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Starosta [...] jest związany żądaniem Prokuratora w zakresie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

O wszczęciu postępowanie z urzędu w sprawie, w której przepisy prawa wymagają wniosku organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, Starosta [...], zgodnie z nakazem ustanowionym w art. 61 §4 Kpa, zawiadomi Ł. K., jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego był skarżący oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.). Ł. K. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wnosił skargi, a wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczył jego interesu prawnego w rozumieniu art. 33 §1 P.p.s.a.

Prowadząc postępowanie administracyjne organy uwzględnią, że Prokurator, występując z żądaniem, powołał się na wyrok sądowy, czyli dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Natomiast ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (art. 11 P.p.s.a.)

Z przedłożonego dowodu wynika, że Ł. K. kierując pojazdem spowodował wypadek drogowy, w następstwie którego inna osoba poniosła śmierć lub doznała obrażeń, o których mowa w art. 156 § 1 lub art. 157 § 1 Kodeksu karnego, co stanowi o realizacji przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o kierujących pojazdami.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.