Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 578/23 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 578/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 19 stycznia 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/406/2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta T. decyzją z 2 listopada 2022 r. nr GK-KOS.6220.8.2022, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., określanej dalej jako "u.o.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 41 i § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., określanego dalej jako "rozporządzenie") odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy oczyszczalni ścieków w T. przy ul. G. przez firmę E. na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb W., wobec niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T., w obrębach ewidencyjnych M., S. i W. (dalej: "m.p.z.p.") oraz uchwałą nr XXXV/462/VII/2017 Rady Miasta T. z dnia 28 lipca 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W. (dalej: "zmiana m.p.z.p.").

Na skutek odwołania K.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Krakowie decyzją z 19 stycznia 2023 r., na podstawie art. 71 ust. 1 i art. 80 ust. 2 u.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p i wyjaśnił, że dla terenów o symbolach 1PU - 4PU nie przewidziano działalności gospodarowania odpadami, a planowanej oczyszczalni nie można zakwalifikować jako obiektu produkcyjnego (§ 4 ust. 1 pkt 9). Zmiana m.p.z.p. spowodowała wykreślenie § 4 ust. 1 pkt 33 oraz § 22 ust. 1 pkt 1 lit. i). Zmiana m.p.z.p. w zakresie części tekstowej odnosi się do całego obszaru objętego planem, a więc również do działki nr [...]. Przedmiotem zmiany planu jest rysunek planu oraz (odrębnie) tekst planu. Z § 1 ust. 1 zmiany m.p.z.p. nie wynika, aby zmiany części tekstowej planu miały nastąpić jedynie w granicach oznaczonych w załączniku graficznym do uchwały zmieniającej. Słuszność powyższego potwierdza zakres uchwały zmieniającej w kontekście uchwały nr XIII/162/VII/2015 Rady Miasta T. z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Organ odwoławczy podał także, że realizacja inwestycji nie jest możliwa z uwagi na:

- zakaz lokalizacji m.in. przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 8 ust. 1 pkt 1), bo wyjątek wskazany w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) dotyczy wyłącznie obiektów zakładu górniczego na terenie 1PU;

- zakaz lokalizacji, bez wyjątku, obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt i urządzenia gospodarowania odpadami (§ 8 ust. 1 pkt 3);

- zakaz wynikający z § 8 ust. 6 pkt 4 m.p.z.p., bez wyjątku, bo oczyszczalnia nie spełnia kryterium przedsiębiorstwa produkcyjnego wytwarzającego własne odpady, ani nie jest zakładem górniczym.

Opisaną decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie K.P., zarzucając jej naruszenie art. 80 ust. 2 u.o.ś. i art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy zmiana planu miejscowego dotyczy jego działki.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy przedsięwzięcie polegające na budowie oczyszczalni ścieków przemysłowych oraz odpadów płynnych wraz z instalacją produkcji paliw płynnych jest zgodne z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. planu przyjętego uchwałą nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r., zmienionego uchwałą nr XXXV/462/VII/2017 z dnia 28 lipca 2017 r. Odpowiedź na to pytanie warunkuje bowiem ustalenie, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.ś.

Sąd Wojewódzki jako niezasadne uznał stanowisko skarżącego, wedle którego, zmiana planu przyjęta w 2017 r. nie dotyczy działki skarżącego, na której planowana jest inwestycja.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), zmiana planu może dotyczyć wyłącznie części tekstowej planu, np. modyfikacji ustaleń dla już wyznaczonego na rysunku planu obszaru, bez zmiany jego oznaczenia w terenie; jak i ustaleń tekstowej części ogólnej, odnoszących się do całego obszaru planu. Zmiana planu może też polegać wyłącznie na zmianie rysunku planu, np. zmianie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Oczywiście zmiana planu może też dotyczyć zarówno części tekstowej i graficznej. W sytuacji podjęcia np. uchwały o zmianie planu tylko w zakresie części tekstowej, niewymagającej zmiany jego części rysunkowej, nie zachodzi potrzeba sporządzania nowego rysunku planu i dołączania go jako załącznika graficznego do uchwały o zmianie planu.

Sąd I instancji wskazał, że uchwała z dnia 28 lipca 2017 r., w § 1 stanowi, że uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W., przyjętego uchwałą nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r., w zakresie określonym w uchwale nr XIII/162/VII/2015 Rady Miasta T. z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do jej sporządzenia. Przedmiotem zmiany planu jest rysunek planu oraz tekst planu. Następnie w § 2 tej uchwały zmieniono część tekstową planu z 2014 r. poprzez wskazanie konkretnie ustaleń, które w zasadniczej części (od pkt 1 do pkt 9) dotyczyły zmian odnoszących się do całego obszaru planu, a nie tylko do tych nieruchomości, których dotyczyła zmiana rysunku planu. W § 2 ust. 2 uchwały zmieniającej z 2017 r. wskazano natomiast, że "Zmienia się załącznik nr 1 i załącznik nr 2 do uchwały nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r. w części określonej odpowiednio na załączniku nr 1 oraz na załączniku nr 2, do niniejszej uchwały." W § 3 ustalono, że pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą nr LV/598/VI/2014, zawarte w części tekstowej i graficznej, pozostawia się bez zmian.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wszystko to oznacza, że po wejściu w życie uchwały zmieniającej z 2017 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W. obowiązuje z uwzględnieniem dokonanych zmian. Te zmiany, które nastąpiły w części tekstowej, a dotyczyły obszaru całego planu, obowiązują w odniesieniu do każdej nieruchomości położonej na obszarze planu, w tym także do nieruchomości skarżącego. W szczególności nieruchomości skarżącego dotyczy § 8 planu w aktualnym brzmieniu. Przepis § 8 ust. 1 i ust. 6 planu reguluje zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, co oznacza, że na całym terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W. nie jest w ogóle możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. Plan zakazuje w szczególności zagospodarowania terenu oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, na cele związane ze zbieraniem, magazynowaniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie może zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji.

Od powyższego wyroku K.P., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 80 ust. 2 u.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy:

a) możliwe jest przeprowadzenie inwestycji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i plan nie wyłącza możliwości jej przeprowadzenia;

b) uchwała z dnia 28 lipca 2017 r. nie obejmowała swoim przedmiotem działki na której planuje przeprowadzić inwestycję;

2. prawa materialnego, a to art. 15 u.p.z.p. poprzez rozbieżność między mapą a częścią tekstową podczas gdy podstawą do określenia m.p.z.p. jest mapa połączona z opisem. Zgodnie z mapami, które są obecnie obowiązujące, teren, który został zmieniony w 2017 r., jest oddalony od miejsca planowanej inwestycji o ponad 570 m, gdyż końcowo nie został zmieniony w sposób, który był sugerowany w uchwale z 2015 r.;

3. prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez uniemożliwianie inwestorowi, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, lokalizowania zgodnej z prawem i potrzebnej gospodarczo inwestycji;

4. prawa materialnego, a to art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności bez stosownej podstawy prawnej, aktu prawa miejscowego w formie m.p.z.p., ten bowiem nie obejmuje jego działki;

5. przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości, a w szczególności zaniechanie ustalenia co do okoliczności, czy uchwała nr XXXV/462/VII/2017 dotyczy działki inwestycyjnej, pomimo tego, że skarżący:

a) przedłożył do akt postępowania mapy z oznaczeniem działek, z których wynika, że działka, co do której przysługuje mu prawo własności, położona jest poza obszarem zmian wprowadzonych ww. uchwałą;

b) kilkukrotnie przed planowanym złożeniem wniosku weryfikował przy pomocy dokumentów urzędowych, czy inwestycja jest możliwa do przeprowadzenia;

6. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez podejmowanie działań skutkujących powstaniem wątpliwości co do wiarygodności opinii pozyskanych wewnętrznie przez organ, a to "Opinia o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia", na które to opinie powołuje się organ w celu uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez powtórzenie w dużej mierze w uzasadnieniu wyroku argumentów organów. Dotyczy to w szczególności błędnej interpretacji m.p.z.p. oraz negatywnego odniesienia się do zarzutów dotyczących wad postępowania - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie powołanych przepisów polegało na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a tym samym naruszeniu słusznego interesu skarżącego, prowadzeniu postępowania przez organy administracji w sposób sprzeczny z oczywistym brzmieniem m.p.z.p., który nie obejmuje działki inwestycji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

(a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiona w sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, co oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do ich oceny należy jednak zauważyć, że skarga kasacyjna została sporządzona w sposób, który nie w pełni odpowiada wymogom ustawowym wynikającym z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej skierował zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, nie zaś do wyroku Sądu, do którego winien odnosić się ten środek zaskarżenia. Nieprawidłowo sformułowano zarzuty, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego bez powiązania ich ze stosownymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej jest ogólnikowe, zawiera niedoprecyzowane stwierdzenia co powoduje, że nie zawsze są one zrozumiałe, jest nieusystematyzowane według zarzutów, nie stanowi ich rozwinięcia, w dużej mierze odnosi się do zagadnień związanych z planowaniem przestrzennym nie zaś z przedmiotem sprawy, w granicach której zapadł kwestionowany wyrok.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów, co oznacza, że musi zawierać prawnicze, jasne, konkretne argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych i powinno odnosić się zrozumiale, w sposób przyporządkowany do postawionych zarzutów (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r. III GSK 915/24).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo uchybień konstrukcyjnych skargi kasacyjnej możliwe było ustalenie granic zaskarżenia wyroku. Mając na uwadze zasadę odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym należało ustosunkować się do zarzutów ujętych w pkt 5-7 skargi kasacyjnej.

Zarzut opisany w pkt 6 skargi kasacyjnej dot. "podejmowania działań skutkujących powstaniem wątpliwości co do wiarygodności opinii" jest nieprecyzyjny i niejasny, uniemożliwiając weryfikację w kontekście wymienionych w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu nie mógł on zostać uwzględniony.

Jako chybiony należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie zostało wskazane przez autora skargi kasacyjnej jakich to czynności zaniechano w trakcie postępowania, czy też w jakim zakresie materiał dowodowy winien podlegać uzupełnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie była przedmiotem sporu kwestia położenia działki inwestycyjnej o numerze [...]. Innymi słowy, nie było przedmiotem postępowania jej zlokalizowanie na mapie stanowiącej załącznik graficzny m.p.z.p. lecz ustalenie, czy i jakie regulacje m.p.z.p. odnoszą się do tej nieruchomości.

Zasadniczym zagadnieniem w sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowane przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r., zmienionego następnie uchwałą nr XXXV/462/VII/2017 Rady Miasta T. z dnia 28 lipca 2017 r. Odpowiedź na to pytanie determinowała możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.).

Badanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami ww. planu miejscowego wymagało od organów odczytania zapisów tekstowych i graficznych m.p.z.p. z 2014 r. zmienionego uchwałą z 2017 r. i przeprowadzenia właściwej ich wykładni w odniesieniu do terenu działki inwestycyjnej. Postępowanie to nie wymagało prowadzenia czynności dowodowych w celu ustalenia niespornej okoliczności położenia tej działki poza rysunkiem graficznymi stanowiącym załącznik do zmiany m.p.z.p. z 2017 r.

Niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze względu sposób sformułowania omawianego zarzutu, konieczne jest przypomnienie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można negować ocen prawnych sprawy, wyrażonych w wyroku Sądu I instancji (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 915/23). Tymczasem, autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podjął próbę zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny przepisów m.p.z.p. i bliżej nieokreślonych ustaleń stanu faktycznego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać następujące elementy: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienia kwestionowanego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane przepisem art. 141 § r p.p.s.a. i w pełni poddaje się kasacyjnej kontroli. Sąd Wojewódzki odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przedstawił treść analizowanych przepisów m.p.z.p. i jego zmian, zaprezentował swoje wnioski w tym zakresie oraz wskazał

i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, którymi kierował się Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że również nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.ś. mógłby zostać uznany za usprawiedliwiony gdyby organy orzekające w sprawie oraz Sąd Wojewódzki, dokonały niewłaściwej wykładni przepisów uchwały nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą z dnia 28 lipca 2017 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że przepisy planu miejscowego z 2014 r. wraz ze zmianami tekstowymi i graficznymi odnoszą się do całego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W. Potwierdza to część tekstowa uchwały zmieniającej, jak i odrębnie ujęta w załączniku zmiana graficzna tylko części planu.

Z treści uchwały zmieniającej z 2017 r. wprost wynika, że uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W., przyjętego uchwałą Nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r., w zakresie określonym w uchwale nr XIII/162/VII/2015 Rady Miasta T. z 27 listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do jej sporządzenia (§ 1 ust.1). Przy czym zakres uchwały zmieniającej jest zgodny z zakresem uchwały nr XIII/162/VII/2015 Rady Miasta T. z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Ustalono, że przedmiotem zmiany planu jest rysunek planu oraz tekst planu (§ 1 ust. 2). Ponadto, w § 2 ust. 1 zmiany m.p.z.p. podano, że zmienia się część tekstową uchwały nr LV/598/VI/2014 z dnia 20 października 2014 r., w sposób określony w punktach od 1 do 12 tego paragrafu, które - jak wynika z ich treści - dotyczą, między innymi, terenów o symbolach od "1U" do "9U" oraz "PU", a więc terenów występujących w granicach całego obszaru objętego planem z 2014 r., oznaczonego na rysunku planu (załącznik graficzny nr 1). Oznacza to, że działka skarżącego, sklasyfikowana jako teren o symbolu "1U", podlega zapisom zmieniającym, skoro odnoszą się one, bez żadnych wyjątków, do terenów od "1U" do "9 U".

W § 2 ust. 2 ustalono, że "Zmienia się załącznik nr 1 i załącznik nr 2 do Uchwały Nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r. w części określonej odpowiednio na załączniku nr 1 oraz na załączniku nr 2, do niniejszej uchwały".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany zapis stanowi, że po zmianach dokonanych uchwałą z 2017 r. nadal obwiązuje treść graficzna m.p.z.p. z 2014 r., zmieniona jedynie w części - odpowiednio do zmian graficznych z 2017 r., wprowadzonych załącznikiem nr 1. Zgodnie z tym rysunkiem i legendą mapki, w granicach obszaru oznakowanego jako granica obszaru objętego zmianą planu, wprowadzono nowe oznaczenie graficzne "9U" dla terenu, który "wyodrębniono" liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (vide: legenda) z obszaru terenu oznaczonego dotąd symbolem "6U". Zmiana graficzna do planu z 2014 r. dotyczy więc tylko zmiany przeznaczenia terenu położonego w granicach wskazanych na rysunku graficznym nr 1 do zmiany m.p.z.p., w wyniku której, tylko w powyżej wskazanym obszarze, wyróżniono teren o symbolu "9U", pozostawiając w stanie niezmienionym przeznaczenie pozostałych terenów znajdujących się w granicach obszaru objętego planem z 2014 r.

Jak wynika z uchwały zmieniającej z 2017 r., adekwatnie do zmiany graficznej m.p.z.p., uaktualniono ustalenia części tekstowej planu z 2014 r., wprowadzając zasady zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem "9U". Ujęte w § 18 ust. 1 m.p.z.p. ustalenia w zakresie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla wszystkich terenów zabudowy usługowej od "1U" do "8U", zmienione zostały przez § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały zmieniającej, tylko w ten sposób, że w wierszu pierwszym słowa "Tereny o symbolach 1U - 8U" zastępuje się słowami "Tereny o symbolach 1U - 9U". Dlatego w zakresie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów zabudowy usługowej nadal obowiązują ustalenia m.p.z.p. z 2014 r., którym podlega także nowo wyodrębniony teren oznaczony jednostką "9U".

Ponadto, w uchwale zmieniającej, w § 3, zapisano, że pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy G. w T. w obrębach ewidencyjnych M., S. i W., przyjęte uchwałą Nr LV/598/VI/2014 Rady Miasta T. z dnia 20 października 2014 r. zawarte w części tekstowej i graficznej pozostawia się bez zmian.

Nietrafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wobec zmiany części graficznej m.p.z.p., która nie obejmuje działki nr [...], bez zmian pozostały ustalenia dla tej działki wynikające z m.p.z.p. z 2014 r.

Przedstawiona analiza uchwały zmieniającej m.p.z.p., jak i jej załącznika graficznego prowadzi do uzasadnionego wniosku o właściwej wykładni obowiązujących przepisów prawa miejscowego dokonanej przez organy orzekające w sprawie, zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki. W rezultacie ocena, że lokalizacja planowanej inwestycji nie jest zgodna z obowiązującym m.p.z.p. jest prawidłowa.

Wprowadzone uchwałą z 2017 r. nowe ustalenia spowodowały, że w obszarze objętym planem w zakresie ochrony przed uciążliwościami lokalizowanych obiektów ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (§ 8 ust. 1 pkt 1). Wyjątek z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tego rodzaju inwestycją jest przedsięwzięcie skarżącego kasacyjnie, dotyczy wyłącznie obiektów zakładu górniczego na terenie 1PU. Wprowadzono też, bez żadnych wyjątków, zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt i urządzenia gospodarowania odpadami (§ 8 ust. 1 pkt 3) oraz zakaz wynikający z § 8 ust. 6 pkt 4 zagospodarowania terenu oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, na cele związane ze zbieraniem, magazynowaniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów, w tym niebezpiecznych, z zastrzeżeniem pkt 5 i 6. Wyjątek ten nie dotyczy przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie, ponieważ nie spełnia ono kryterium przedsiębiorstwa produkcyjnego wytwarzającego własne odpady, ani nie jest zakładem górniczym - co w tej sprawie było bezsporne. Wykreślono również z dotychczasowych ustaleń dla terenów od 1PU - 4PU przeznaczonych pod tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, kategorię możliwego przeznaczenia podstawowego - obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami, czyli o profilu jaki planował zlokalizować skarżący kasacyjnie.

To wszystko przesądziło o tym, jak trefnie ocenił Sąd Wojewódzki, że organy administracji nie mogły wydać decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia skarżącego kasacyjnie. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, to organ miał obowiązek wydać decyzję odmowną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ sprowadzają się do kwestii legalności uchwały zmieniającej m.p.z.p., która nie podlegała ocenie w ramach kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Tak samo zagadnienia ewentualnych wad uchwały i procedury jej podjęcia, jak też zarzuty o ograniczeniu wolności działalności gospodarczej oraz prawa własności wynikające z ustaleń m.p.z.p. nie mogą być skutecznie podnoszone i rozpatrywane w ramach niniejszego postępowania, które nie dotyczyło kontroli zgodności z prawem przepisów m.p.z.p.

Wobec zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie stanowi jednak naruszenia art. 22 Konstytucji RP odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, będąca konsekwencją zastosowania przepisu art. 80 ust. 2 u.o.ś. Nie stanowi to również w żadnym wypadku ograniczenia prawa własności - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. III OSK 902/21).

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.