Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. do załatwienia wniosku D. R. z dnia [...] w terminie 14 dni; 2) zasądza od Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. na rzecz D. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) nakazuje wypłacić D. R. z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego.

W dniu 12 czerwca 2007 roku D.R. wystąpił do Wójta Gminy L., będącego Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., o udostępnienie protokołu z posiedzenia tejże Komisji z dnia 1 grudnia 2006 roku, na którym podejmowane były zagadnienia związane z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością gospodarczą.

W odpowiedzi na żądanie, pismem z dnia [...] Przewodniczący Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. poinformował D.R., iż wniosek o udostępnienie protokołów zostanie rozpatrzony na najbliższym posiedzeniu Komisji;

W dniu 27 lipca 2007 roku D.R. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od decyzji Wójta Gminy L. i Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...]. Wnioskodawca podniósł, iż pismo z dnia [...] roku jest w istocie odmową udostępnienia informacji w formie wglądu do protokołów, które znajdują się w Urzędzie Gminy, a których Wójt Gminy L. jako Przewodniczący Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. jest dysponentem. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2007 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. D.R. wyjaśnił, iż żądanie udostępnienia protokołów opiera na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej, natomiast w przedmiotowej sprawie w dniu [...] nie została wydana decyzja, lecz jedynie pismo zawierające, zdaniem Kolegium, informację o terminie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 czerwca 2007 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu wnioskodawcy, iż podstawę żądania udostępnienia dokumentów stanowią przepisy ustawy o informacji publicznej, gdyż nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Jednocześnie organ wskazał, iż wnioskodawcy przysługuje w toku postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt w trybie art. 73 § 1 kpa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 21 i art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, D.R. wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy L., a zarazem Przewodniczącemu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. udostępnienia protokołów z posiedzeń Komisji, a także zastosowanie w stosunku do Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych adekwatnego według uznania Sądu środka dyscyplinującego zawartego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zobowiązanie go do wyznaczenia dnia dyżurów, w który przyjmowałby interesantów w związku z pełnieniem funkcji Przewodniczącego Komisji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż pismo z dnia [...] stanowi jedynie pismo informujące o terminie rozpatrzenia wniosku. Wójt Gminy L. wskazał jednakże, iż indywidualna sprawa, jaką jest postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma charakteru informacji publicznej, a więc skarga oparta na tej podstawie prawnej jest bezprzedmiotowa i nie zasługuje na uwzględnienie. Wójt Gminy L. ponownie wyjaśnił, iż skarżący może zapoznawać się z aktami sprawy zgromadzonymi w postępowaniu stosownie do art. 73 § 1 kpa, a czynności tej będzie mógł dokonać w odniesieniu do protokołów z posiedzeń GKRPA w L. w części dotyczącej skarżącego jako strony postępowania po najbliższym posiedzeniu tej Komisji.

W wykonaniu zarządzenia z dnia 12 października 2007 roku skarżący został wezwany do sprecyzowania, czy skarga stanowi skargę na pismo Wójta Gminy L. z dnia [...] czy na postanowienie SKO w Ł. z dnia [...], czy też skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił, iż złożona skarga jest skargą na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, czyli Wójta Gminy L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, iż zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Jednakże, w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 roku o sygn. akt I OSK 601/05). Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawą prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy kpa, ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego również art. 37 kpa nie będzie stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnego z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej.

Skoro zatem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż skarga D.R. na bezczynność Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna.

Przechodząc do meritum sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem żądania D.R. był wgląd w protokoły posiedzeń Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., której przewodniczącym jest Wójt Gminy L.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są co do zasady władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2007 roku Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gminy. Realizacja powyższych zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zaś wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych.

Gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych są zatem gminnymi organami pomocniczymi, które realizują zadania publiczne z zakresu zadań własnych gminy, co w konsekwencji daje podstawę do stwierdzenia, iż w świetle art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej organy te mają m. in. obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Skoro zatem gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie w/w ustawy, jest ona również związana trybem udostępniania informacji publicznej określonym ustawą.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie wniosek D.R. o udostępnienie protokołów z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. wpłynął w dniu 12 czerwca 2007 roku. W czternastodniowym terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak wynika z akt sprawy, żądanie wnioskodawcy nie zostało uwzględnione, nie została również wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej ani informacja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] nie stanowi bowiem powiadomienia spełniającego wymogi przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż abstrahując od faktu, że nie został zachowany czternastodniowy termin wynikający z ustawy, nie zawiera ono dokładnie określonej daty udostępnienia informacji ani przyczyn opóźnienia w jej udostępnieniu. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych oraz oświadczenia D.R. złożonego na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 roku wnioski o udostępnienie protokołów z posiedzenia Komisji nie zostały załatwione do chwili obecnej.

Warto w tym miejscu wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87). O ile jednak zasadą jest, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, to w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zakresu informacji publicznej, zastosowanie znaleźć muszą odpowiednie przepisy szczególne wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, które przewidują krótsze terminy załatwiania żądania wnioskodawców. Niedochowanie tych terminów i niepodjęcie przez Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. działania prawem przewidzianego skutkować musi uznaniem, iż pozostaje on w bezczynności.

Zgodnie zaś z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy L. – Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. do załatwienia wniosku D.R. w terminie 14 dni.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.

Natomiast o zwrocie kwoty nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono zgodnie z treścią art. 225 p.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji.