Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do pomocy mieszkaniowej oddala skargę.

Pismem z dnia [...] lutego 2021r. A. P. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020r., nr [...] w sprawie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...].

Do wydania zaskarżonego aktu doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. P., nieposiadający miejsca stałego zameldowania, podczas pobytu w zakładzie karnym [...], w maju 2019r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu wniosku Strona poinformowała, że ostatnim miejscem zameldowania był lokal nr [...] położony przy ul. [...] w [...], zaś najemcą tego lokalu była jego matka – B. P.

Z lokalu tego Skarżący wyprowadził się ok. 1996 r., a następnie zamieszkał u swojej siostry, D. U. - w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Skarżący wyjaśnił też, że w latach 1999- 2001 "pomieszkiwał u swojej partnerki na [...]", zaś w latach 2002 - 2004 przebywał w Areszcie Śledczym. Po opuszczeniu aresztu przez 1,5 roku A. P. zamieszkiwał u swojej byłej żony K. K. w miejscowości [...] (powiat [...]).

Ponieważ wniosek Strony o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...] był niekompletny, Skarżący został wezwany do jego uzupełnienia w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania przed pobytem w zakładzie karnym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Skarżący w dniu [...].05.2019 r. poinformował organ prowadzący sprawę, że jego ostatnim miejscem zamieszkania przed pobytem w zakładzie karnym był lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] (pow. [...]), w którym to lokalu zamieszkiwał wraz z konkubiną K. K. i jej córkami.

W związku z tak ustalonym stanem faktycznym, Zarząd [...] (zwany dalej także jako "Organ") odmówił zakwalifikowania A. P. do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony.

Organ, powołując się na przepis § 4 w związku z § 1 pkt. 11 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, wskazał, że pomoc mieszkaniowa w formie zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta może być udzielana osobom, które łącznie spełniają kryterium dochodowe i metrażowe oraz wykażą, że [...] jest miejscem ich stałego pobytu. Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że Strona [...] nie była miejscem jej stałego pobytu.

W skardze do tut. Sądu Skarżący, opisując dotychczasowy przebieg sprawy podniósł, że spełnia wszystkie wymogi formalne wynikające z uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, w tym w zakresie stałego miejsca pobytu przed osadzeniem go odbycia kary w zakładzie karnym. Na tę okoliczność Skarżący podniósł, że zamieszkiwał i przebywał w [...] przy ul. [...] i pod adresem [...] u siostry D. U. Ponadto posiadał w mieszkaniu przy ul. [...] u swojej matki B. P. "swoje rzeczy".

Powyższe wynika również z załączonego oświadczenia konkubiny – K. K., która podała, że Skarżący pod adresem przy ul. [...] w miejscowości [...] przebywał "okazjonalnie przed zatrzymaniem i osadzeniem w zakładzie karnym".

Na potwierdzenie wskazanych okoliczności Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków, tj.:

1) B. P. (zam. w [...] przy ul. [...]);

2) K. K. (zam. w miejscowości [...] przy ul. [...]);

3) dzielnicowego [...] – na okoliczność, że do 2005r. mieszkał na ul. [...];

4) D. U. (zam. przy ul. [...] w [...]);

5) K. K. (zam. – jak wyżej).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako skargi niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, a w przypadku uznania się przez sąd właściwym do jej rozpoznania, o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").. Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył zarówno Organ, jak i Skarżący.

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020r., nr [...] w sprawie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...] nie narusza przepisów prawa.

W punkcie wyjścia rozważań Sąd wyjaśnia, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

I tak; w pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Organu o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego Sąd stwierdza, że jest on oczywiście bezpodstawny.

Sąd wyjaśnia, że sporna uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020r. w sprawie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...] jest innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dlatego podlega kontroli sądu administracyjnego (por: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Dodać można, że powyższe stanowisko składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaakceptowane zarówno w dotychczasowej judykaturze, jak i poglądach doktryny.

Dalej Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego – co do zasady - można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, należy rozumieć takie, jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziane w ustawie (§ 2).

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku innych aktów (niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W tym stanie rzeczy, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi z powodu "braku kognicji sądu administracyjnego" nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd zauważa, że Organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), poza powyższym stwierdzeniem, nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji prawnej na poparcie swojego stanowiska, co uniemożliwia sądowi inne, niż przedstawione wyżej merytoryczne (tj. wykazujące kognicję sądów administracyjnych w tych sprawach) odniesienie się do sformułowanego zarzutu pełnomocnika Organu.

W konsekwencji, Sąd zobowiązany był do merytorycznego zbadania zgodności spornej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020r. w sprawie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej Skarżącemu z regulacjami zawartymi w uchwale Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w szczególności w kontekście przepisu § 4 w związku z § 1 pkt. 11 tejże uchwały.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1182 ze zm. - dalej także: ustawa o ochronie praw lokatorów).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy).

W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Dalej Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu poprzedzającym wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz umieszczenie na licie osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09).

Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Wręcz przeciwnie, jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16, z przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09).

W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko należy odnieść również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020r. wydającego sporną uchwałę było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać należy, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

W ocenie Sądu, Zarząd Dzielnicy [...], z tych obowiązków - wbrew zarzutom skargi – wywiązał się w sposób prawidłowy albowiem ustalił wszystkie istotne okoliczności dla właściwego załatwienia wniosku Skarżącego.

Organ, w szczególności, zasadnie przyjął, iż z ustaleń dokonanych w toku analizy wniosku oraz zgromadzonej dokumentacji wynika, że Skarżący nie spełnia warunków uprawniających do udzielenia pomocy mieszkaniowej, z uwagi na niespełnienie warunków przewidzianych w przepisach § 4 w związku z § 1 pkt 11 przywołanej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy albowiem ostatnim miejscem zamieszkania przed pobytem w zakładzie karnym nie była [...] (jak dowodzi w skardze - przy ul. [...] "i pod adresem [...]" u siostry D. U.), lecz w miejscowości [...] przy ul. [...] (pow. [...]).

Podkreślenia wymaga, że to sam Skarżący w dniu [...].05.2019r. poinformował Organ, że jego ostatnim miejscem zamieszkania przed pobytem w zakładzie karnym był lokal nr [...] przy ul. [...], który zamieszkiwał wraz z konkubiną K. K. i jej córkami (k. 41 akt adm. sprawy). Co także należy podkreślić, oświadczenie to zostało złożone po pouczeniu Skarżącego w zakresie skutków prawnych takiego oświadczenia woli oraz jak należy rozumieć "właściwe miejsce zamieszkania" (por. k. 2 akt adm. sprawy).

Wobec tak jednoznacznego i nie budzącego w swej treści oświadczenia zainteresowanego, późniejsze – w tym na etapie skargi – forsowanie innego stanu co do ostatniego miejsca faktycznego zamieszkania oraz zakwestionowanie oświadczenia, o którym mowa wyżej, z powodu "błędnego zrozumienia pouczenia przez urzędników" Organu nie mogło, w ocenie Sądu, osiągnąć zamierzonego skutku i to nie tylko w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, ale i doświadczenia życiowego.

Mianowicie zwrócić należy uwagę na fakt, że Skarżący niejako "zamiennie" wskazuje różne miejsca "ostatniego" zamieszkania, w zależności od "interesu prawnego". I tak z jednej strony podkreśla, że zamieszkiwał u swojej matki w lokalu [...] przy ul. [...] w [...], oświadczając jednocześnie w uzasadnieniu wniosku, że wyprowadził się z tego lokalu 1996r., następnie, w latach 1999-2001, "pomieszkiwał u swojej partnerki na [...]", a po opuszczeniu aresztu śledczego (w którym przebywał w latach 2002-2004), przez 1,5 roku zamieszkiwał u swojej byłej żony K. K. w miejscowości [...] (powiat [...]). Z kolei w skardze Skarżący przekonuje, że w rzeczywistości to "pod adresem [...] (...) przebywał okazjonalnie przed zatrzymaniem i osadzeniem w zakładzie karnym", zaś faktycznie mieszkał i przebywał w [...] pod adresem [...] u siostry (D. U.). W tym miejscu Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż B. P. (matka Skarżącego) w swoim oświadczeniu z dnia [...].05.1998r. wskazała, że Skarżący wyprowadził się z lokalu przy ul. [...] "ok. 1996r." (por. k. 4 akt adm. sprawy). Analiza akt sprawy nie potwierdza również aby Skarżący zamieszkiwał pod adresem [...] u siostry D. U..

Dlatego też Sąd uznał, że jednoznaczne w swej treści oświadczenie Skarżącego z dnia [...].05.2019r., które ma potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jest dla Organu wiążące oraz, że tym samym wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. z przesłuchania wskazanych w skardze świadków na okoliczność faktycznego zamieszkiwania przed osadzeniem w zakładzie karnym jest bezpodstawny, skoro okoliczność ta wynika jednoznacznie zarówno z oświadczenia Skarżącego oraz ze zgromadzonych w sprawie dowodów i w związku z tym nie jest niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że dało to podstawę do odmowy zakwalifikowania Skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu [...].

Zgodnie z § 4 cyt. uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz w § 7 z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Z kolei w § 1 pkt 11 w/w uchwały zdefiniowano, że przez osobę, której może być udzielona taka pomoc – należy rozumieć osobę, która wykaże, że Miasto jest miejscem jej stałego pobytu.

Ponieważ przesłanki tej Skarżący nie spełnia, uznać należy, że Zarząd Dzielnicy [...] dokonał prawidłowej oceny sytuacji przedstawionej przez wnioskodawcę, mając przy tym na względzie stosowne przepisy cyt. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. i w konsekwencji zasadnie odmówił zakwalifikowania Skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. zobowiązany był skargę oddalić.