Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 kwietnia 2026 r. nr SKO.IV/424/200/2026 w przedmiocie zwrotu kosztów z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 27 lutego 2026 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Tą uchyloną decyzją organ I instancji ustalił wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za obecnie skarżącą S. M. na kwotę 3.226,34 zł za pobyt jej babki B. J. w Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS), za okres od 22 marca 2023 r. do 16 listopada 2023 r. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącą do zwrotu tej kwoty w terminie 21 dni od ostateczności decyzji.

Jako materialnoprawną podstawę swojej decyzji, organ I instancji wskazał na przepisy art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 639), zwanej dalej u.p.s.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne są również okoliczności jakie miały miejsce przed wydaniem opisanych decyzji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej za pobyt jej babki w DPS od dnia 22 marca 2023 r. na czas nieokreślony. Odpłatność ta została ustalona w kwocie 132,48 zł za marzec 2023 r. oraz w kwocie 410,69 zł za kolejne miesiące. Podstawą prawną tej decyzji były przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b) oraz ust. 2d u.p.s.

Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy, decyzją z dnia 21 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stała się ona ostateczna.

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2023 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o zwolnienie w całości z opłat za pobyt babki w DPS, wskazując jako podstawę do zwolnienia art. 64 u.p.s. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 17 listopada 2023 r.

Postępowanie w przedmiocie zwolnienia na podstawie art. 64 u.p.s. zakończyło się ostatecznie decyzją organu odwoławczego z dnia 1 października 2025 r., na mocy której skarżąca została całkowicie zwolniona z wnoszenia opłat za pobyt babki w DPS za okres od 17 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. Organ uznał, mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że skarżąca wykazała wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s. Z kolei uzasadniając początkową datę zwolnienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, uwzględnienie wniosku możliwe jest najwcześniej od daty jego złożenia. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął ani w tej decyzji, ani w żadnej innej, o zwolnieniu bądź odmowie zwolnienia za okres od 22 marca 2023 do 16 listopada 2023 pomimo, że okres ten również był objęty wnioskiem skarżącej.

W tym stanie faktycznym organ I instancji w dniu 22 grudnia 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt babki skarżącej w DPS, za okres od 22 marca 2023 r. do 16 listopada 2023 r. W efekcie tego postępowania organ I instancji wydał w dniu 27 lutego 2026 r. wskazaną na wstępie decyzję, mocą której ustalił wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązał skarżącą do ich zwrotu.

Z kolei organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika aby zastosował normy wynikające z art. 104 ust. 4 u.p.s. ani rozważył, czy sytuacja skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym oraz, czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem organu I instancji było zbadanie sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, zarówno materialnej, dochodowej, jak i życiowej. Dopiero zestawienie kwot uzyskiwanego dochodu, ponoszonych wydatków, a także warunków egzystencjalnych, może dać prawidłową odpowiedź, czy sytuacja ta jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym i żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie byłoby nadmiernym obciążeniem dla strony. Brak zbadania powyższych okoliczności stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 oraz art. 61 ust. 3 u.p.s., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że za okres od 22 marca 2025 r. do 16 listopada 2025 r. skarżąca nie została zwolniona z wnoszenia opłaty za pobyt babki w DPS. W związku z tym organ I instancji może dochodzić zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę. Decyzja z dnia 27 lutego 2026 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie jest tożsama z decyzją Kolegium z dnia 1 października 2025 r. i nie narusza art 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji organu odwoławczego, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że sprawa nie wymagała uzupełniania postępowania dowodowego, lecz oceny prawnej dopuszczalności postępowania;

- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że postępowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniejsze prawomocne rozstrzygnięcie sprawy przez SKO;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że decyzja organu I instancji została wydana w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do kluczowych zarzutów odwołania i nierozpoznanie istoty sprawy;

- zasady trwałości decyzji ostatecznych i powagi rzeczy rozstrzygniętej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że kwestia odpłatności za pobyt jej babki została już ostatecznie rozstrzygnięta, albowiem organ odwoławczy decyzją z dnia 1 października 2025 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 30 czerwca 2025 r., na mocy której odmówiono skarżącej zwolnienia z opłaty za pobyt babki w DPS za okres od 22 marca 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez całkowite zwolnienie skarżącej z wnoszenia opłaty za pobyt babki w DPS począwszy od 17 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. Decyzja ta miała charakter ostateczny i rozstrzygała sprawę co do istoty w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS. Skarżąca zauważyła, że mimo, iż decyzja ta nie objęła swym zakresem całego okresu za jaki pierwotnie ustalono opłatę, to jednak decyzja wydana przez SKO nie stanowiła ani o odmowie zwolnienia skarżącej z odpłatności za DPS za pozostały okres tj. od dnia 22 marca 2023 r. do dnia 16 listopada 2023 r. bądź też o oddaleniu odwołania w pozostałej części czy też umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca nie zaskarżyła decyzji z dnia 1 października 2025 r., ani też nie zażądała jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2026 r. skarżąca, odnosząc się do kwestii uzupełnienia decyzji z dnia 1 października 2025 r., wskazała, że nie miała w tym interesu prawnego. Jej zdaniem organ odwoławczy orzekając jedynie o części okresu zwolnienia doprowadził do sytuacji, w której za pozostały okres brak było jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć wypadnie, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd administracyjny rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony przez ustawodawcę w sposób zawężający. Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd ma możliwość uwzględnienia sprzeciwu wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych powołanym przepisem (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21).

Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania zaskarżonej decyzji, stwierdzić przyjdzie, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli w nim wskazane.

Przypomnieć przyjdzie, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności dotyczących niniejszej sprawy, w tym w szczególności własnego rozstrzygnięcia z dnia 1 października 2025 r.

Zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji była w ocenie organu odwoławczego konieczność zbadania sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej z uwzględnieniem przesłanek opisanych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że prawomocną decyzją z 1 października 2025 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz orzekł co do istoty sprawy zwalniając skarżącą z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt babki w DPS za okres od 17 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 64 u.p.s., natomiast z lektury jej uzasadnienia wynika, że okolicznością, która zaważyła na finalnym kształcie tego rozstrzygnięcia były okoliczności odpowiadające hipotezie art. 64 pkt 7 u.p.s.

Wracając na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że wydając kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję organ odwoławczy pominął kluczową dla oceny sprawy kwestię, a mianowicie zakres wniosku strony z dnia 8 listopada 2023 r., w którym strona w sposób niebudzący wątpliwości wyartykułowała oczekiwanie "zwolnienia wnioskodawczyni w całości z opłat za pobyt babki". Żaden obowiązujący przepis nie daje podstaw do dokonania przez organ samodzielnego ograniczenia zakresu żądania strony, zaś w razie wątpliwości w tym zakresie, organ dysponował instrumentami pozwalającymi rozwiać ewentualne wątpliwości. Skoro bowiem organ, nakładając obowiązek ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS czyni to ex post, a więc jego rozstrzygnięcie ma skutek względem zdarzeń, które miały miejsce przed wydaniem decyzji, to wobec braku jednoznacznie brzmiących przepisów również strona, składając wniosek o zwolnienie z tych opłat może oczekiwać, że rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie obejmowało wszelkie należności ustalone przez organ, od dnia ich powstania, o ile co innego nie wynika z treści wniosku. To z kolei oznacza, że prawomocna decyzja z dnia 1 października 2025 r. rozstrzygała jedynie o części żądania strony, albowiem nie zawierała rozstrzygnięcia odnośnie opłat za okres od 22 marca 2023 r. do 16 listopada 2023 r. Tym samym postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu w istocie traktować należy jako swoiste uzupełnienie tamtej sprawy. Co więcej, prowadząc kontrolowane obecnie postępowanie organ winien był brać pod uwagę swoje własne ustalenia dotyczące przesłanek zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej decyzji art. 104 ust. 4 u.p.s. daje organowi możliwość odstąpienia od żądania zwrotu poniesionych opłat, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części bądź też odroczenia termin ich płatności lub rozłożyć je na raty – w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W ocenie Sądu pod pojęciem tego rodzaju przypadków mogą również mieścić się okoliczności opisane w art. 64 pkt 7 u.p.s., które wszak organ już raz uwzględnił. Tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro wszelkie okoliczności tej sprawy były już ustalone, a wydana wcześniej decyzja przesądzała kwestie zasadności przesłanek zwolnienia z ponoszenia odpłatności przez skarżącą. Co istotne, przesłanki te dotyczą zdarzeń historycznych, które z oczywistych powodów nie uległy zmianie. Tym samym uznać należało, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 104 ust. 4 u.p.s. Dodać w tym miejscu należy, że w związku z posłużeniem się w powołanym przepisie zwrotem "zwłaszcza", definicja "szczególnie uzasadnionych przypadków" posiada charakter otwarty i nie może zostać ograniczona jedynie do sytuacji materialnej, ekonomicznej czy zdrowotnej strony.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215).

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, a organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji weźmie je wszystkie pod uwagę.

Na koniec wskazać jeszcze wypadnie, że zarzuty skarżącej opierające się na naruszeniu zasad trwałości decyzji ostatecznych i powagi rzeczy osądzonej, nie znajdują usprawiedliwienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak już wskazano w części historycznej uzasadnienia, każde z postępowań zakończonych wcześniej wydanymi ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami, dotyczyło innej kwestii i wydane było na innej podstawie prawnej.

Pierwsze z nich zakończone utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją organu I instancji z dnia 25 lipca 2023 r. dotyczyło ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 2d u.p.s.

Drugie postępowanie dotyczyło zwolnienia z tej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. i zakończyło się decyzją organu odwoławczego z dnia 1 października 2025 r.

Trzecim postępowaniem jest postępowanie, w którym wydana została zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja i jest to postępowanie w przedmiocie zwrotu poniesionych zastępczo wydatków przez gminę (art. 61 ust. 3 u.p.s.).

Sąd rozpoznając sprzeciw w niniejszej sprawie nie może kontrolować wcześniej wydanych decyzji. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w obrocie prawnym cały czas pozostaje decyzja ustalająca wysokość opłaty skarżącej za pobyt babki w DPS. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. nie wpłynęło ani na byt, ani tez na treść decyzji ustalającej. Decyzją z dnia 1 października 2025 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty – a nie w przedmiocie jej ustalenia. Orzekł jednocześnie o zwolnieniu za okres od 17 listopada 2023 r. pominąwszy zupełnie rozstrzygnięcie w kwestii zwolnienia za wcześniejszy okres. Brak rozstrzygnięcia w tej części może stanowić o wadliwości decyzji z dnia 1 października 2025 r., jednakże pozostaje bez wpływu na pierwotną decyzję ustalającą wysokość opłaty. W tej sytuacji za uzasadnione należy uznać stanowisko organów, że skoro brak było rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej z opłaty za okres do 17 listopada 2023 r., to nadal była ona zobowiązana do jej ponoszenia za ten okres. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl