Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza N. o stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa postanawia oddalić wniosek.

Wojewoda Wielkopolski wnioskiem z [...] listopada 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza N. o stwierdzenie nieważności decyzji o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa.

W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Wielkopolski wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z [...] września 2016 r. przekazało Wojewodzie W., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wniosek Burmistrza N. z [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] orzekającej o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa M. P. we wsi K. nr [...] (pkt 1), zobowiązującej dokonania pomiaru projektowanej drogi i przygotowania potrzebnej dokumentacji (pkt 2) oraz o wypłaceniu odszkodowania za przejęte grunty na rzecz właściciela gospodarstwa (pkt 3).

Wojewoda wskazał, że organ, który wydał decyzję z 1977 r. - naczelnik miasta i gminy, zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), był jednym z terenowych organów administracji państwowej. Stosownie do art. 44 ust. 2 powołanej ustawy naczelnik miasta i gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Następnie, na mocy art. 125 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1984 r. Nr 41, poz. 185), mocą której uchylono wskazaną wyżej ustawę, w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego, z wyjątkiem miast liczących powyżej 50 000 mieszkańców oraz będących siedzibą wojewódzkiej rady narodowej, terenowym organem państwowym o właściwości ogólnej był naczelnik miasta lub gminy. W myśl art. 125 ust. 2 tej ustawy naczelnik miasta lub gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Wojewoda W. wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił, m.in. art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90), w myśl którego do kategorii dróg lokalnych należy zaliczać w szczególności drogi łącznikowe o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym między drogami państwowymi oraz drogi łącznikowe między drogami krajowymi. Zgodnie z art. 7 tej ustawy, zaliczenie drogi do kategorii dróg lokalnych, poza przypadkiem określonym w art. 6 ust. 2 (dotyczącym pozbawienia drogi charakteru drogi państwowej) oraz pozbawienie jej tego charakteru następuje w drodze uchwały. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, zalicza się do dróg gminnych. W myśl art. 7 ust. 2 zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wojewoda uznał, że z uwagi na treść rozstrzygnięcia kwestionowana decyzja z [...] sierpnia 1977 r. wykazuje podobieństwo do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydawanej obecnie w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a poprzednio na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Stosownie zaś do art. 98 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n. podział nieruchomości dokonywany jest na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W u.g.n. brak jest przepisu szczególnego wskazującego organ wyższego stopnia w tych sprawach, zaś art. 9a u.g.n. czyni wojewodę organem wyższego stopnia wyłącznie w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym – zdaniem Wojewody Wielkopolskiego - do ustalenia organu wyższego stopnia w tej kategorii spraw zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 17 K.p.a. Organem właściwym do załatwienia sprawy jest więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na wniosek wniosło o wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Kolegium podkreśliło, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zaś odwołanie służyło do wojewody. Powołana ustawa na mocy art. 100 pkt 5 w związku z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc z dniem 31 lipca 1985 r. Ta z kolei ustawa została uchylona przez u.g.n. Obecnie w myśl przepisów u.g.n. zasobami nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Odwoływanie się w obecnym stanie prawnym do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, jest niecelowe, gdyż pojęcia "zadań własnych" i "zadań zleconych" wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego uległy dezaktualizacji po wejściu w życie ustaw wprowadzających reformę ustrojową państwa z 1998 r.

Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś według art. 3 ust.1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie można przyjąć domniemania kompetencji gminy wynikającej z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 17 maja 1990 r., a tym samym niewłaściwym jest wskazywanie jako organu wyższego stopnia samorządowego kolegium odwoławczego. Jeśli nie istnieje od 1 stycznia 1992 r. w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przejmowania, w takiej postaci jak w tym przypadku, przez państwo nieruchomości rolnych pod drogi i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie nie określił organów właściwych do weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych w nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to za błędny uznać należy pogląd, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie jest, na podstawie art. 17 K.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny negatywny, który powstał miedzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w sprawie z wniosku Burmistrza N. z [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Nowy T. z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] orzekającej o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa M. P. we wsi K. nr [...] (pkt 1), zobowiązującej Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w N. do dokonania pomiaru projektowanej drogi i przygotowania potrzebnej dokumentacji (pkt 2) oraz orzekającej o wypłaceniu odszkodowania za przejęte grunty pod drogę publiczną na rzecz właściciela gospodarstwa (pkt 3). Żaden z organów nie uważa się za właściwy w sprawie.

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 K.p.a.). Zasady ustalania organów wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane, i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wtedy, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje (postanowienie NSA z 4 czerwca 2008 r., I OW 27/08). Złożoność możliwych sytuacji należałoby uzupełnić o taką zmianę, w której organy administracji utraciły kompetencję do rozpoznawania określonej kategorii spraw w związku z wyłączeniem drogi administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12).

O sporze kompetencyjnym (sporze o właściwość) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu sprawy, nie ma tożsamości sprawy.

Trudno więc mówić w rozpoznawanej sprawie o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy nie ustaliły, jaki zakres spraw został rozstrzygnięty decyzją objętą postępowaniem nieważnościowym. Kwestionowana decyzja w postępowaniu nieważnościowym jako podstawę prawną, obok przepisów ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (DZ. U. Nr 16, poz. 91) i art. 97 K.p.a. (Dz. U. Nr 16, poz. 91 z 1960 r.), wskazuje art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90). W myśl tego przepisu do kategorii dróg lokalnych należy zaliczać w szczególności drogi łącznikowe o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym między drogami państwowymi oraz drogi łącznikowe między drogami krajowymi. Przy czym, jak zauważa to Wojewoda Wielkopolski, zaliczenie drogi do kategorii dróg lokalnych, poza przypadkiem określonym w art. 6 ust. 2, oraz pozbawienie jej tego charakteru następuje w drodze uchwały (art. 7 ustawy z 29 marca 1962 r.). Organ zauważył też, że z uwagi na treść rozstrzygnięcia kwestionowana decyzja z [...] sierpnia 1977 r. wykazuje podobieństwo do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydawanej obecnie w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przyjmuje zaś, że od [...] stycznia 1992 r. w prawie materialnym nie istnieje kategoria spraw dotyczących przejmowania przez państwo nieruchomości rolnych pod drogi regulowanych w taki sposób, jak w kwestionowanej decyzji.

Sama zaś treść kwestionowanej decyzji nasuwa spostrzeżenie, że rozstrzygnięto nią sprawę wywłaszczenia, bowiem wskazuje, że osobie fizycznej odjęto prawo własności gruntu zajętego pod drogę dojazdową do głównej drogi wsi K. i w zamian przyznano odszkodowanie.

Istotne w sprawie zatem, jest ustalenie, czy organ administracyjny wydał decyzję pomimo tego, że załatwienie sprawy nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, czy też kwestionowaną decyzją została załatwiona sprawa administracyjna, tj. sprawa rozstrzygana przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego, jakiego rodzaju jest to sprawa i czy w decyzji ewentualnie wskazano błędną podstawę prawną. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej w decyzji nie oznacza automatycznie, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Jeśli w systemie prawnym istnieją przepisy regulujące daną kategorię spraw, należy przyjąć, że podstawa prawna istnieje, tyle że w podstawie prawnej decyzji wskazano błędne przepisy prawne.

Ustalenie kategorii spraw, do której można zaliczyć sprawy rozstrzygnięte kwestionowaną decyzją, jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie właściwe w sprawie mogą być różne organy.

W rozpoznawanej sprawie organem, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym jest Naczelnik Miasta i Gminy w N. Jest to zatem organ, który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w takiej sytuacji należy najpierw ustalić organ, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i organ wyższego stopnia określić na podstawie nowych przepisów.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ustaleń tych nie można dokonać dysponując wyłącznie decyzją objętą postępowaniem nieważnościowym. Przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organy nie załączyły żadnych innych dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. W aktach sprawy, poza kopią decyzji i pismem pełnomocnika użytkowniczki drogi wyodrębnionej mocą kwestionowanej decyzji, nie ma żadnego materiału dowodowego. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga choćby zbadania, jaki jest obecnie stan prawny wyodrębnionej drogi. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny.

Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennym stanie prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675).

Taki stan rzeczy prowadzi, zgodnie z art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., do oddalenia wniosku i orzeczenia jak w sentencji postanowienia.