II OSK 654/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-09	
Data wpływu	2014-03-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska  - Rzepecka
Leszek Kamiński /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 576/13	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 391; art. 4 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kłodzko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 576/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwały Rady Gminy Kłodzko - z dnia 30 listopada 2012 r. nr 291/VI/2012 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko, - z dnia 14 marca 2013 r. nr 350/VI/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego na uchwały Rady Gminy Kłodzko: z dnia 30 listopada 2012 r. Nr 291/VI/2012 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko oraz z dnia 14 marca 2013 r. Nr 350/VI/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko, w punkcie I. stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz załącznika nr 2, § 13, § 16 ust. 4 we fragmencie: "oraz stosowania się do wewnętrznych regulaminów obowiązujących na nieruchomościach", § 17 ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8 oraz załącznika nr 3 uchwały Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko; w punkcie II. stwierdził nieważność § 1 pkt 4 we fragmencie: "1) utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku oraz z w należytym stanie sanitarno – higienicznym i estetycznym", § 1 pkt 13, § 1 pkt 15 uchwały Rady Gminy Kłodzko z dnia 14 marca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko. W punkcie III. Sąd dalej idącą skargę na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 listopada 2012 r. Nr 291/VI/2012 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko oddalił; w punkcie IV. orzekł, że zaskarżone uchwały w zakresie określonym w punktach I i II wyroku nie podlegają wykonaniu; w punkcie V. zasądził od Gminy Kłodzko na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Gminy Kłodzko działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) podjęła w dniu 30 listopada 2012 r. uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko.

Uchwała ta została zmieniona uchwałą Rady Gminy Kłodzko z dnia 14 marca 2013 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie: § 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 8, § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 12 ust. 4 i ust. 7, § 17 ust. 7, § 18 ust. 1 i § 19 ust. 4. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały, prace nad zmianami regulaminu Rada podjęła w wyniku przeprowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania nadzorczego, w którym zostały zasygnalizowane uwagi. Podkreślono zatem, że uchylony w całości zapis z § 11 ust. 2 mówiący o obowiązkach organizatora imprezy masowej zawarty jest w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz. 504 z 2009 r. ze zm.). Uchylony w całości § 12 ust. 7 mówiący o obowiązku okazania faktur za wywóz nieczystości ciekłych zawarty jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano, że przedłożone w uchwale propozycje zapisów mają na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego nieprawidłowych i niespójnych norm, zmieniane zapisy uchwały zostały zaopiniowane przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W skargach na powyższe uchwały Wojewoda Dolnośląski wskazał, że niektóre ich postanowienia w sposób istotny naruszają prawo. Odnośnie uchwały z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności:

- § 4 ust. 1 pkt 1 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 4 ust. 2 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 12 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz załącznika Nr 2 do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 13 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 16 ust. 4 we fragmencie: "oraz stosowania się do wewnętrznych regulaminów obowiązujących na nieruchomościach" z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 17 ust. 3 i ust. 4, § 17 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 uchwały oraz załącznika Nr 3 do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda wyjaśnił, że w zaskarżonym § 4 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Kłodzko postanowiła, że: "Właściciele nieruchomości realizują obowiązek utrzymania czystości i porządku na nieruchomości poprzez utrzymanie w należytym stanie estetycznym i porządkowym nieruchomości (budynki, ogrodzenia) dbanie o jej wygląd oraz wykaszanie chwastów". W ocenie organu nadzoru, określanie w regulaminie powinności utrzymania przez właścicieli w czystości i porządku poprzez utrzymanie w należytym stanie estetycznym i porządkowym nieruchomości (budynków, ogrodzeń) dbanie o ich wygląd oraz wykaszanie chwastów nie mieści się w zakresie spraw przekazanych Radzie do uregulowania w regulaminie. Ponadto, nałożony przez Radę Gminy Kłodzko wymóg estetycznego utrzymania nieruchomości przez właściciela odnosi się do sfery subiektywnych odczuć poszczególnych podmiotów, do których adresowany jest przedmiotowy przepis regulaminu.

Kwestionując zapis § 4 ust. 2 Wojewoda wskazał, że Rada postanowiła w nim, że: "Do czasu uprzątnięcia warstwy lodowej, lód należy posypać piaskiem w celu zlikwidowania śliskości, a po ustaniu przyczyn jego zastosowania piasek należy niezwłocznie uprzątnąć". W ocenie organu nadzoru, w § 4 ust. 2 kwestionowanej uchwały wykroczono poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy - regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak jest więc podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania śliskości i określonych materiałów po zakończeniu likwidacji śliskości, bowiem realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Wojewody, przekroczeniem granic delegacji ustawowej jest zamieszczenie w treści regulaminu zapisu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania z części nieruchomości służących do użytku publicznego śliskości poprzez posypywanie odpowiednimi środkami.

Następnie Wojewoda Dolnośląski podał, że treścią § 12 uchwały Rada Gminy m.in. zobowiązała właścicieli nieruchomości do złożenia Wójtowi Gminy Kłodzko oświadczenia o sposobie uregulowania gospodarki ściekowej na nieruchomości (§ 12 ust. 3 uchwały). Termin coroczny na składanie powyższego oświadczenia został wyznaczony na 31 stycznia każdego roku (§ 12 ust. 4 uchwały), a wzór przedmiotowego oświadczenia został ustanowiony Załącznikiem Nr 2 do kwestionowanej uchwały. (Skarżący organ nadmienił, że w § 12 ust. 5 uchwały nastąpiła błędna numeracja w załączniku z Numeru 1 na Numer 2). Zdaniem zatem organu nadzoru, brak jest podstaw prawnych do wprowadzania powyższego obowiązku, z uwagi na fakt uregulowania kwestii postępowania z nieczystościami ciekłymi w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ponadto – zdaniem organu – poza kompetencją pozostaje, zapis uregulowany przez Radę Gminy w samym załączniku Nr 2 do uchwały, w którym określono, że: "Brak oświadczenia w powyższym terminie spowoduje przeprowadzenie kontroli gospodarki ściekowej na nieruchomości", bowiem brak jest podstaw prawnych uzasadniających uregulowanie przez Radę powyższego środka represyjnego w przypadku niezłożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia o sposobie uregulowania gospodarki ściekowej na nieruchomości w wyznaczonym przez Gminę terminie. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w art. 6 ust. 1 ustawy uregulowano sposób dokumentowania realizacji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b czyli pozbywania się nieczystości ciekłych. Zgodnie z tym przepisem dowodami takimi są stosowna umowa wraz z dowodami opłat za usługi. Jak już zatem wyżej wskazywano, artykuł 4 ustęp 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa zamknięty katalog elementów, które powinien regulować regulamin czystości i porządku. Takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dlatego też organ stanowiący gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony.

Uzasadniając kolejny zarzut skarżący organ wskazał, że w § 13 uchwały Rada Gminy postanowiła, iż: "Właściciele nieruchomości, w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, obowiązani są do minimalizowania używania opakowań jednorazowych, oraz podejmowania działań zmierzających do ponownego wykorzystania lub naprawy przedmiotów użytkowanych". Wojewoda Dolnośląski przedstawił szczegółowo stosowne postanowienia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012 wynikające z załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2012 r. Nr XXIV/616/12. W ocenie organu nadzoru z samych postanowień wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, z którym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach § 13 uchwały powinien korespondować i być z nim zgodny, nie sposób wywieść kompetencji, która upoważniałaby do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku minimalizowania używania opakowań jednorazowych oraz podejmowania działań zmierzających do ponownego wykorzystania użytkowanych przedmiotów. Ponadto zaznaczył, że materię spraw objętą postanowieniami § 13 uchwały, w szerszym kontekście reguluje już art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach.

Następnie Wojewoda Dolnośląski wskazał w uzasadnieniu, że w § 16 ust. 4 uchwały Rada Gminy Kłodzko postanowiła, że: "Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych w budynkach wielorodzinnych zobowiązani są do niedopuszczania do powstania wobec innych osób zamieszkujących nieruchomość uciążliwości spowodowanych przez zwierzęta (hałas, odory) oraz stosowania się do wewnętrznych regulaminów obowiązujących na nieruchomościach". W ocenie Wojewody taki zapis wprowadza przepisy prawa wewnętrznego do aktu o charakterze powszechnie obowiązującym w wyniku czego Rada wykroczyła poza zakres przyznanej jej kompetencji do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przemieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w ramach jednego aktu, w ocenie organu nadzoru, stanowi również naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że przepisem zawartym w § 17 ust. 3 i ust. 4 Rada Gminy Kłodzko postanowiła, iż "Zakazuje się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy. Zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników, (ust. 3) Zakazuje się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych, (ust. 4)." Zdaniem organu nadzoru, wyżej wymienione przepisy wykraczają poza normę kompetencyjną przyznaną organowi stanowiącemu do określenia w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie). Ustawodawca nie upoważnił bowiem Rady Gminy do sformułowania zakazów wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na określone tereny lub obiekty użyteczności publicznej lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ponadto - zdaniem skarżącego organu - regulowane przez Radę Gminy Kłodzko zakazy dotyczą sfery korzystania z obiektów użyteczności publicznej na terenie Gminy Kłodzko. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na podstawie tego przepisu ustawy ustrojowej rada gminy posiada umocowanie do stanowienia w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała taka w myśl przywołanego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Zatem sprawy korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale, a tym samym - zdaniem organu nadzoru - nie powinny stanowić części regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej, że nie mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Wojewoda Dolnośląski wskazał też w uzasadnieniu, że w § 17 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 Rada Gminy Kłodzko postanowiła, że:

"6. Właściciele lub opiekunowie psów zobowiązani są złożyć do Wójta Gminy Kłodzko oświadczenie o ilości posiadanych psów.

7. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 6 właściciele lub opiekunowie obowiązani są składać corocznie w terminie do 31 stycznia każdego roku.

8. Wzór oświadczenia stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały".

Zdaniem Wojewody, wprowadzenie obowiązku składania do Gminy oświadczeń o ilości posiadanych psów, wyznaczanie terminów do składania przedmiotowych oświadczeń oraz regulowania ich wzoru, należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego. Norma kompetencyjna ma bowiem charakter zamknięty, a więc wyznacza organowi stanowiącemu granice swobody stanowienia przepisów aktu prawa miejscowego odnośnie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Artykuł 4 ustęp 2 podpunkt 6 powołanej ustawy, nie może zatem stanowić podstawy nałożenia obowiązku informowania organów gminy o liczbie posiadanych psów, gdyż expressis verbis zawiera materialno-prawne umocowanie do uregulowania w drodze uchwały jedynie zagadnień ściśle w nim oznaczonych, a więc ochrony przed zagrożeniem, uciążliwością oraz przed zanieczyszczaniem terenów wspólnych. Składanie oświadczenia o ilości posiadanych psów nie może zostać uznane za obowiązek mający na celu ochronę przed zagrożeniem, uciążliwością czy zanieczyszczeniem terenów wspólnych. W kontekście ochrony przed ewentualną uciążliwością dla ludzi wynikającą z utrzymywania w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych większej ilości zwierząt domowych Wojewoda zwrócił uwagę na zapisy art. 144 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kłodzko szczegółowo odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśniła, że:

- w § 4 ust. 1 pkt 1 po zmianie (Uchwała Nr 350/VI/2013 Rady Gminy Kłodzko z dnia 14 marca 2013 r. zmieniający uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko) Rada uchwaliła, że właściciele nieruchomości realizują obowiązek utrzymania czystości i porządku na nieruchomości poprzez: "1. utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku oraz w należytym stanie sanitarno-higienicznym i estetycznym". Zdaniem Rady treść tego postanowienia nakłada na właścicieli nieruchomości konkretne obowiązki, a pojęcie "w estetycznym stanie" jest wyrazem powszechnie zrozumiałym i używanym;

- w § 4 ust. 1 pkt 2 Rada postanowiła, że właściciele nieruchomości realizują obowiązek utrzymania czystości i porządku na nieruchomości poprzez: "niezwłoczne przystąpienie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (chodniki, ścieżki, aleje)". W ocenie Rady Gminy na właścicieli nieruchomości nie nałożono nowych obowiązków, a jedynie doprecyzowano podstawowe obowiązki, jakie na nich ciążą z mocy ustawy, a postanowienia Regulaminu wyłącznie uzupełniają wydane przez ustawodawcę przepisy w tym zakresie;

W ocenie Rady, zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również w § 12 ust. 3 ust. 4 i ust. 5 jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 2 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy prowadzą ewidencję: zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej; przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. Postanowieniami Regulaminu Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do złożenia stosownego oświadczenia w sprawie uregulowania gospodarki ściekowej na nieruchomości, a przepis taki pozwala stworzyć stosowną ewidencję tych zbiorników, pozyskać wiedzę na temat gospodarki ściekowej na poszczególnych nieruchomościach.

Dalej Rada wskazała, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy została zobowiązana do uregulowania w Regulaminie częstotliwości sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W wykonaniu tego przepisu Rada w § 12 ust. 3-5 nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek składania Wójtowi oświadczeń o sposobie uregulowania gospodarki ściekowej na nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie, natomiast w ocenie Rady nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego do takiego uregulowania, a doprecyzowania zawarte w Regulaminie nie stanowią nałożenia na właścicieli nowych obowiązków.

Dalej Rada argumentowała, że osoby zamieszkujące budynki wielolokalowe, a utrzymujące zwierzęta domowe powinny przestrzegać przepisów dotyczących właściwego utrzymania zwierząt oraz wewnętrznych regulaminów obowiązujących na nieruchomościach, o ile takie zostały sporządzone. Regulaminy te mogą ale nie muszą być tworzone przez wspólnoty czy zarządców wspólnot, jednakże w momencie, gdy wewnętrzny regulamin na danej nieruchomości istnieje, właściciel zwierzęcia powinien respektować jego zapisy.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również w § 17 ust. 3 i 4 Rada wskazała, że zobligowana jest do zapisu w Regulaminie obowiązków dotyczących osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Korzystając z tej delegacji Rada Gminy ustanowiła zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej a także na tereny placów gier i zabaw, piaskownic, kąpielisk, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych. Zdaniem Rady Gminy zapis taki pozwoli w pełni zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Uzasadniając zaś zapis dotyczący oświadczeń o ilości posiadanych psów Rada wskazała, że taki zapis ma na celu między innymi stworzenie bazy danych dotyczącej ilości posiadanych psów przez właściciela. W powiązaniu tej bazy z bazą psów poddanych obowiązkowym szczepieniom przeciwko wściekliźnie będzie można wychwycić te psy, które nie zostały zaszczepione i wszcząć odpowiednie postępowanie wobec ich właściciela, a to pozwoli na ochronę przed zagrożeniem jakie może stwarzać niezaszczepione zwierzę.

Zaskarżając natomiast uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 14 marca 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności:

- § 1 pkt 4 we fragmencie: "1) utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku oraz w należytym stanie sanitarno-higienicznym i estetycznym" z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 1 pkt 13 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- § 1 pkt 15 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbieżna z zamieszczoną w uzasadnieniu skargi wniesionej na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 listopada 2012 r. Nr 291/VI/2012 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko w odniesieniu do wniosku kasacyjnego dotyczącego § 4 ust. 1 pkt 1, §12 ust. 4 i § 17 ust. 7 tej uchwały.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 listopada 2013 r. Sąd – uwzględniając wniosku zawarte w skargach – postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) połączyć sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko o sygnaturze II SA/Wr 576/13 i na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 14 marca 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko o sygnaturze II SA/Wr 577/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wr 576/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonych przez organ nadzoru uchwał w zakresie wynikającym z treści punktu I i II wyroku.

W tym zakresie Sąd podkreślił, że z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, wynika, iż organy samorządu terytorialnego (w tym organy gminy) ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawę prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stanowi art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te przewidują, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii wymienionych w ust. 2 tego artykułu.

Uwzględniając treść powołanego przepisu Sąd stwierdził, że prawidłowo Wojewoda Dolnośląski wskazuje w skargach, iż ustanowiony w nim katalog kompetencji ma charakter zamknięty, co sprawia, że organy stanowiące gmin nie mogą określać o regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenach gmin kwestii, które nie zostały zamieszczone w zakresie ustawowym. W regulaminie mogą i powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot zawiera się w granicach określonych przez powołany powyżej przepis. Oczywistość treści przepisu prawa i jej zrozumienie przez adresatów są gwarantem prawidłowego realizowania tego przepisu i ewentualnego egzekwowania. Nie można zatem kwestionować normy prawa miejscowego z użyciem pojęć językowo niejednoznacznych, umożliwiających dowolne rozumienie ze względu na wprowadzony do jego treści element subiektywizmu.

Z tych względów Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące treści § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały regulaminowej oraz §1 pkt 4 we fragmencie: "1) utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku oraz w należytym stanie sanitarno-higienicznym i estetycznym" zaskarżonej uchwały zmieniającej.

Sąd podzielił też ocenę organu nadzoru co do kwalifikowanej wadliwości zapisów zawartych w §12 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały regulaminowej oraz załącznika Nr 2 do tej uchwały, a także treść §1 pkt 13 zaskarżonej uchwały zmieniającej. W kwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego ustaleniach Rada Gminy Kłodzko zobowiązała właścicieli nieruchomości do składania Wójtowi Gminy Kłodzko corocznie oświadczenia o sposobie regulowania gospodarki ściekowej na nieruchomości, wskazując jednocześnie termin przed upływem którego należy tej czynności dokonać oraz określiła w formie załącznika Nr 2 do uchwały wzór takiego oświadczenia. W tym kontekście Sąd podkreślił, że obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, w granicach kompetencji przyznanej Radzie Gminy przez ustawodawcę w stanowiącym podstawę prawną zaskarżonych aktów przepisie art. 4 ust. 2 (pkt 3) powołanej powyżej ustawy nie zawiera się upoważnienie do obligowania właścicieli nieruchomości do składania corocznie oświadczenia o sposobie uregulowania gospodarki ściekowej, ani do sankcjonowania zaniechania w tym przedmiocie. Prawidłowo – zdaniem Sądu – Wojewoda Dolnośląski w motywach skargi wyjaśnia, że powszechnie obowiązujący charakter norm przyjętych aktem uchwałodawczym zobowiązuje do kwestionowania ich treści wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, ale przede wszystkim w sposób precyzyjnie i ściśle realizujący delegację ustawową i z zachowaniem reguł prawidłowej legislacji, które m.in. zakazują regulowanie w akcie wykonawczym gminnym kwestii już uregulowanych normą prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi.

Uznając za uzasadniony zarzut odnoszący się do § 13 zaskarżonej uchwały regulaminowej, w którym Rada Gminy Kłodzko zobowiązała właścicieli nieruchomości do minimalizowania używania opakowań jednorazowych oraz podejmowania działań zmierzających do wykorzystania lub naprawy użytkowanych przedmiotów, Sąd - akceptując wywody Wojewody w tym zakresie zawarte w skardze - wskazał, że kwestionowany przepis nie odpowiada dyspozycji ustawodawcy zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązków w nim określonych nie można bowiem wyprowadzić – jak wymaga tego ustawodawca – z właściwego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. Sąd wskazał, że niezależnie od tego, że kwestie objęte treścią zaskarżonego §13 uchwały regulaminowej stanowią przedmiot unormowań art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach, to regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości. W akcie tym w zakresie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dopuszczalne jest kierowanie do adresatów norm jedynie zaleceń, pouczeń i zapisów o charakterze edukacyjnym, mających kreować pewne zachowania w sferze postępowania z odpadami.

Orzekając o wyeliminowaniu z obrotu prawnego § 16 ust. 4 zaskarżonej uchwały regulaminowej we fragmencie: "oraz stosowania się do wewnętrznych regulaminów obowiązujących na nieruchomościach" Sąd uznał racje Wojewody Dolnośląskiego stwierdzającego, że zobligowanie określonej grupy adresatów (tj. właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych w budynkach wielorodzinnych) w akcie prawa powszechnie obowiązującego do stosowania się do aktów wewnętrznych stanowi istotne naruszenie prawa i koliduje z rangą aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku. Prawidłowa też – w uznaniu Sądu – jest ocena skarżącego organu, że skompilowanie w jednym akcie o określonym statusie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, którą ustanawia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stwierdzając nieważność §17 ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 oraz załącznika Nr 3 do uchwały Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 listopada 2012 r. Nr 291/VI/2012, a także §1 pkt 15 uchwały Rady Gminy Kłodzko z dnia 14 marca 2013 r. Nr 350/VI/2013, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego uznającego, że przepisy te wykraczają poza granicę kompetencji przyznaną organowi stanowiącemu gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwością lub zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku poprzez treść art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena skarżącego organu nadzoru, zgodnie z którą kwestie związane z warunkami korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale, podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tym przepisie ustrojowym bowiem ustawodawca upoważnił organ uchwałodawczy gminy do ustanowienia zasad i trybu korzystania z takich obiektów i urządzeń. Nie można natomiast umocowania do stanowienia regulacji w tym zakresie wyprowadzać z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tym bardziej, jeżeli następują w formie zakazów. Przepis ten nie upoważnia też do obligowania właścicieli lub opiekunów psów do składania oświadczeń Wójtowi Gminy o ilości posiadanych psów i określania terminu dokonania tej czynności oraz formy dokumentu. Jak podkreślił Sąd, obowiązek złożenia corocznie oświadczenia o ilości posiadanych psów nie może być interpretowany jako obowiązek osoby utrzymującej zwierzęta domowe, mający na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, który uwzględnił ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niezależnie od faktycznych możliwości prawidłowego realizowania takiego obowiązku.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa przez Radę Gminy Kłodzko w objętym skargą zapisie § 4 ust. 2 uchwały w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko, w którym Rada postanowiła, że do czasu uprzątnięcia warstwy lodowej lód należy posypać piaskiem w celu zlikwidowania śliskości, a po ustaniu przyczyn jego zastosowania piasek należy niezwłocznie uprzątnąć. Powyższy zapis został przyjęty w ramach realizowania przez Radę Gminy ustawowego obowiązku określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zdaniem Sądu w kontekście tak sformułowanej dyspozycji ustawowej nie można uznać, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do posypania piaskiem warstwy lodowej i uprzątnięcia piasku stanowi przekroczenie granic kompetencji ustawowej. Ponadto Sad uznał, że obowiązki, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy postrzegać poprzez cel ustawy, a sposób ich konkretyzowania w akcie gminnym poprzez dopuszczalność uwzględniania warunków lokalnych np. środowiskowych czy terenowych.

W skardze kasacyjnej Gmina Kłodzko, reprezentowana przez radców prawnych, zaskarżyła punkt I, II, IV i V powyższego wyroku, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Gminy Kłodzko uchwalając Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodzko przekroczyła kompetencje ustawowe w zakresie:

- nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania nieruchomości w należytym stanie estetycznym i porządkowym oraz wykaszania chwastów, a po zmianie utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku oraz w należytym stanie sanitarno-higienicznym i estetycznym,

- zobowiązania właścicieli nieruchomości do złożenia Wójtowi Gminy Kłodzko oświadczeń o sposobie uregulowania gospodarki ściekowej,

- zobowiązania właścicieli nieruchomości do minimalizowania używanych opakowań jednorazowych oraz podejmowania działań zmierzających do ponownego wykorzystania lub naprawy użytkowanych przedmiotów,

- przypomnienia mieszkańcom o obowiązku przestrzegania regulaminów wewnętrznych, jeżeli obowiązują one w danej nieruchomości,

- zakazania wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej,

- zobowiązania właścicieli psów do składania oświadczeń o ilości posiadanych psów.

W ocenie pełnomocników Gminy, prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu polega na uznaniu, że Rada Gminy Kłodzko normując opisane wyżej sprawy nie przekroczyła umocowania wynikającego z ustawy, albowiem Regulamin zawierający te treści umożliwia Gminie Kłodzko bardziej skuteczną realizację jej zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku.

Z ostrożności procesowej, autor skargi kasacyjnej, podniósł dodatkowo, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa przy uchwalaniu Regulaminu, to nie było to istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności niektórych jego postanowień. Jak podkreślono, zapisy ww. postanowień umożliwią Gminie skuteczne realizowanie zadań w zakresie czystości i porządku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody Dolnośląskiego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że podniesiony jako jedyny, dość ogólny, zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku. Określone tym przepisem kwestie, jakie podlegają uregulowaniu przez gminnego uchwałodawcę mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza wymienione zagadnienia. Z drugiej strony, uchwalony regulamin powinien obejmować wszystkie wymienione kwestie. Warto również zauważyć, że - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

W niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że dostrzeżone przez Sąd I instancji nieprawidłowości w formułowaniu zapisów Regulaminu, nie wykraczały poza upoważnienie zawarte w powołanym przepisie ustawowym. Stwierdzić należy, że o wadliwości zapisów dokonanych w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 4 Regulaminu świadczył brak jednoznaczności i precyzji użytego w nich sformułowania: "należyty stan sanitarno-higieniczny i estetyczny". Nieostrość tego pojęcia sprawia, że odwołuje się ono do subiektywnych odczuć poszczególnych adresatów Regulaminu, co należy uznać za sprzeczne z charakterem norm, które powinny być konkretne i jasno sprecyzowane. Nie sposób również podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej o prawidłowości zapisu zobowiązującego właścicieli nieruchomości do złożenia Wójtowi Gminy Kłodzko oświadczeń o sposobie uregulowania gospodarki ściekowej. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie określa art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stanowiący natomiast podstawę do uchwalenia Regulaminu przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy, wśród komponentów uchwały nie wymienia kwestii odnoszących się do obowiązków właścicieli nieruchomości związanych z tą materią.

Uznając za prawidłową, dokonaną przez Sąd I instancji, ocenę zapisu § 13 Regulaminu zobowiązującego właścicieli nieruchomości do proekologicznej postawy w zakresie m.in. minimalizowania użytkowania opakowań jednorazowych, wskazać należy, że takie unormowanie nie mieści się w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym omawiana kwestia wykracza poza kompetencje przyznane radzie gminy powołanym przepisem. Odnosząc się następnie do uregulowania przypominającego mieszkańcom o obowiązku przestrzegania regulaminów wewnętrznych, uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji wywiódł, iż nie jest rolą przepisów podustawowych przypominanie, czy wręcz zobowiązywanie do przestrzegania norm wynikających z uregulowań wewnętrznych. Takie unormowanie, jako wkraczające w przepisy o charakterze wewnętrznym, godzi w obowiązujący porządek prawny. Podzielić również należy spostrzeżenie Sądu I instancji co do wadliwości zapisu zakazującego wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jako nieznajdującego swojej podstawy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia, by kwestia ta mogła zostać unormowana w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wreszcie należy uznać za prawidłowe spostrzeżenie Sądu o przekroczeniu przez gminnego normodawcę delegacji ustawowej w odniesieniu do nałożonego w regulaminie na właścicieli psów obowiązku składania oświadczeń o ilości posiadanych psów. Celem omawianej regulacji gminnej, wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, jest bowiem ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przez zwierzęta domowe. Niewątpliwie zatem nałożenie na właścicieli psów obowiązku corocznego składania oświadczenia o ilości posiadanych psów nie można uznać za środek prowadzący do uzyskania tak określonego w ustawie celu.

Końcowo, podzielić należy konkluzję Sądu I instancji, że charakter dostrzeżonych uchybień prowadził do uznania, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa prowadzącego do konieczności wyeliminowania zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.