Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 612/23 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 19 stycznia 2023 r. nr DSZ-V.4321.2.968.2022.MU w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 612/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), w sprawie ze skargi G. G. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z 19 stycznia 2023 r. nr DSZ-V.4321.2.968.2022.MU w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister, kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810, ze zm., dalej: "ustawa") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji ma charakter konstytutywny i w związku z tym data utraty prawa do świadczenia wychowawczego nie może być datą wcześniejszą niż data wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy, podczas gdy, w sprawach w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, instytucja uchylenia jest zawsze następcza wobec ustaleń faktycznych wymienionych w art. 27 ust. 1 ustawy.

Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie Minister nie stawia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, zatem stan faktyczny, zaakceptowany wyrokiem Sądu I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy okazał się niezasadny.

Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. (art. 27 ust. 1 ustawy).

Przechodząc dalej wskazać należy, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1759/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 70/291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 432/17; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/17; 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, aprobowane przez R. Prokopa w: red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2019, uw. do art. 27). Konstytutywny charakter decyzji nie zawsze musi oznaczać, iż decyzja taka powoduje powstanie, ustanie lub zmianę stosunku prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania na przyszłość. W literaturze przedmiotu można zauważyć niejednolitość stanowisk w zakresie rozumienia istoty decyzji o charakterze konstytutywnym i ostrości podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Wyrażany jest także pogląd, że jedna decyzja administracyjna może zawierać elementy konstytutywne jak i deklaratoryjne (por.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 349-350; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.66-67). Niezależnie jednak od wskazanych powyżej wątpliwości co przydatności podziału decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne i konsekwencji prawnych, jakie z cech tych decyzji się wywodzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres za jaki świadczenie zostało już wypłacone.

Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądem I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (jak w niniejszej sprawie) nie podlega uchyleniu w trybie art. 27 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko takie w pełni podziela. Wyjaśnia również, że dostrzega, iż w orzeczeniach dotyczących wykładni art. 27 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną od 1 lipca 2019 r. wskazywano, że decyzja wydawana na podstawie tegoż przepisu umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony określonej już wcześniej wydaną decyzją, ale jedynie ze skutkiem na przyszłość, nie zaś ze skutkiem wstecznym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1919/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2409/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 54/20, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną ten sam mechanizm winien znaleźć zastosowanie do decyzji wydawanych na podstawie art. 13a ust 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy w odniesieniu do sytuacji prawnej podmiotów, którym prawo do świadczenia wychowawczego przyznano w trybie art. 13a ust. 1 zdanie 1 ustawy, to jest na podstawie informacji. Informacja ta kształtowała bowiem sytuację prawną podmiotu, który wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego. Sąd kasacyjny podkreśla, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, powodem rezygnacji ustawodawcy z wydawania decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego było dążenie do uproszczenia i przyspieszenia postępowania. Informacja wydana w trybie art. 13a ust. 1 zdanie

1 ustawy nie ma charakteru jedynie deklaratoryjnego. Przed jej wydaniem organ weryfikuje dane zawarte w wniosku o czym świadczy wynikająca ze zdania

2 analizowanego ustępu możliwość wydania decyzji odmownej.

W konsekwencji, jeżeli w ocenie organu zaistniały okoliczności wyłączające możliwość jego pobierania przez daną osobę, konieczne jest wydanie decyzji odmiennie kształtującej sytuację prawną owego podmiotu, przy czym decyzja ta może oddziaływać jedynie na przyszłość. Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Jednakże decydujące powinny być tu okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podobnie okoliczności stanu faktycznego powinny decydować o tym, czy rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego będą ujęte w jednej decyzji czy decyzjach odrębnych.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy uznać należało za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.