II SAB/Ol 61/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-18	
Data wpływu	2023-04-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozp. wniosku w części; w pozostałej części umorzono postęp. w zakresie bezczynn. organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust.1, art. 4 ust.1 pkt 4. art. 13 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 3 par. 2 pkt. 8, art. 149 par. 1 i par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Szpitala Zespolonego w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Szpitala Zespolonego w O. do rozpoznania pkt. 5 i pkt. 7 wniosku skarżącego z [...]- w terminie 14 dni; II. w pozostałej części umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie przyznaje od Dyrektora Miejskiego Szpitala Zespolonego w O. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; V. zasądza od Dyrektora Miejskiego Szpitala Zespolonego w O. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
L. P. (dalej skarżący, wnioskodawca) 1 lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Miejskiego Szpitala Zespolonego w O. (Szpital, MSZ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący żądał udzielenia informacji poprzez:

1) wskazanie na jakiej podstawie świadczona jest obsługa prawna na rzecz Szpitala;

2) wskazanie na jakiej podstawie obsługa prawna świadczona była w okresie przed obecnie obowiązującą umową;

3) wskazanie na jakiej podstawie świadczona była obsługa prawna na rzecz Szpitala w okresie od 1 stycznia 2022 do 21 grudnia 2023 r.;

4) wskazanie okresu na jaki zawarta jest aktualnie obowiązująca umowa na obsługę prawną;

5) przesłanie kompletnej dokumentacji dotyczącej wyboru wykonawcy wraz z umową oraz ewentualnymi aneksami, na podstawie której świadczona jest obsługa prawna;

6) przesłanie kompletnej dokumentacji dotyczącej wyboru wykonawcy wraz z umową i ewentualnymi aneksami, na podstawie której świadczona była uprzednio obsługa prawna (przed obowiązującą umową);

7) wskazanie wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto osoby lub podmiotu, który świadczy obsługę prawną na rzecz Szpitala;

8) wskazanie wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto osoby lub podmiotu, który świadczył uprzednio (przed obowiązującą umową) obsługę prawną na rzecz Szpitala;

9) wskazanie łącznej kwoty wynagrodzenia wypłaconego osobie lub podmiotowi, który świadczył na rzecz MSZ obsługę prawną za okres od 1 stycznia 2022 do 31 grudnia 2022 r. (łącznie z należnościami wypłaconymi po tym okresie, jednak z tytułu czynności podjętych do dnia 31 grudnia 2022 r.);

10) wskazania w jakiej części kwota, której dotyczy pytanie z punktu powyżej przypada na wynagrodzenie ryczałtowe/podstawowe/zasadnicze przewidziane umową, a w jakiej części było to wynagrodzenie zależne z tytułu zasądzonych na rzecz MSZ kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wnioskował, aby żądana informacja oraz skany żądanych dokumentów zostały przesłane mu na adres email na podstawie art. 14 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.).

Organ pismem z 15 lutego 2023 r. wskazał, że w trakcie weryfikacji wniosku ustalono, że informacja publiczna, o której udzielenie wnosił Skarżący ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. Szpital wyjaśnił, że przygotowanie informacji publicznej przetworzonej wiąże się z potrzebą przeprowadzenia dodatkowych czynności, przez co informacje proste stają się informacjami przetworzonymi. Powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Szpital poniósł, że pozyskanie informacji publicznej przetworzonej musi być istotne nie tylko dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. W związku z taką kwalifikacją wnioskowanych informacji Szpital zwrócił się do Skarżącego o przesłanie w terminie 14 dni od otrzymania pisma, informacji zwrotnej zawierającej wskazanie, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym samym piśmie organ wskazał, że ze względu na nakład pracy potrzebny do realizacji wniosku, zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyznacza nowy termin załatwienia sprawy na dzień 24 marca 2023 r. Pismo zostało podpisane elektroniczne i wysłane w załączeniu wiadomości mailowej z 15 lutego 2023 r.

Skarżący w wiadomości mailowej z 15 lutego 2023 r. wskazał, że w jego ocenie żądane dane nie stanowią informacji przetworzonej i w związku z tym, sformułowany przez Szpital warunek wykazania istotnego interesu publicznego uważa za pozbawiony podstawy prawnej.

Organ pismem z 23 marca 2023 r. przesłanym skarżącemu drogą elektroniczną wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 3 kwietnia 2023 r.

W toku rozpoznawania wniosku skarżącego, organ finalnie zmienił początkową kwalifikacje prawną żądania. Organ uznał, że informacja żądana przez skarżącego nie stanowi informacji przetworzonej, a można ją zakwalifikować jako informacje prostą. W związku z ostatecznym zakwalifikowaniem informacji, jako informacji prostej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. organ 31 marca 2023r. drogą elektroniczną przesłał skarżącemu pismo z dnia 31 marca 2023 r. zawierające odpowiedź na pytania wskazane we wniosku z dnia 1 lutego 2023 r. oraz skany zawnioskowanych dokumentów. Odpowiedź została udzielona zgodnie z formą wniosku w punktach od 1 do 10. W punktach 5 i 7 (obejmujących: żądanie przesłania kompletnej dokumentacji dotyczącej wyboru wykonawcy wraz z umową oraz ewentualnymi aneksami, na podstawie której świadczona jest obsługa prawna; a także wskazanie wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto osoby lub podmiotu, który świadczy obsługę prawną na rzecz Szpitala) organ zastrzegł, że żądane dane zostały uznane za "informację niejawną".

Również 31 marca 2023 skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Szpitala Zespolonego w O. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego 2000 zł, ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy oraz zwrot kosztów procesu.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ zaznaczył, że w związku z ostatecznym zakwalifikowaniem informacji, jako informacji prostej przystąpił do skomplementowania dokumentów i uzyskania informacji stanowiący odpowiedź na wniosek. Organ zastrzegł jednak, że żądane przesz Skarżącego dokumenty znajdowały się w posiadaniu kilku komórek organizacyjnych Szpitala tj. w dziale organizacyjnym, dziale zamówień publicznych, dziale księgowości i w dziale kadr i płac. W tym celu konieczne było wystąpienie do pracowników różnych działów, w tym pionu księgowego i administracyjnego. W związku z pilnymi obowiązkami pracowników Szpitala informacje te gromadzone były stopniowo, jednak przy uwzględnieniu wskazanego nowego terminu załatwienia sprawy. Przygotowanie żądanych dokumentów zaburzało normalną pracę tych komórek organizacyjnych. Organ wskazał również, że dokonywał czynności w terminach wynikających z u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który według art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Miejski Szpital Zespolony w O. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Tylko tytułem wyjaśnienia zaznaczyć należy zatem, że Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2022, poz. 633; dalej: u.d.l.). Stosownie do przepisów ustawy o działalności leczniczej samodzielne zakłady opieki zdrowotnej to podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.l., rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Miejski Szpital Zespolony w O. jest osoba prawną, utworzoną przez Radę Miasta O. (statut szpitala dostępny na jego stronie internetowej). Celem jego działalności jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Miejski Szpital udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Szpitala jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako reprezentujący jednostkę dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, tj. zadania zakresu ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się w piśmie z 1 lutego 2023 r. udostępnienia następujących informacji publicznych dotyczących warunków, formy prawnej i kosztów obsługi prawnej szpitala (sprecyzowanych w 10 punktach szczegółowo przytoczonych w części historycznej uzasadnienia).

Informacje, o udostępnienie których wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (por. wyrok NSA z 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w Internecie). Podkreślić należy, że obsługa prawna szpitala realizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej z podmiotem zewnętrznym, zapewniającym profesjonalną pomoc prawną, ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Ponadto informacja o wysokości wydatkowanych na obsługę prawną środków publicznych odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadań publicznych i wykonującego powierzone mu zadanie ze środków publicznych. Tym samym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o świadczenie usług prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Żądane przez skarżącego informacje dotyczą sposobu dysponowania środkami publicznymi, co zobowiązuje organ do ich udostępnienia (por. Wyroki WSA w Lublinie z 26.02.2018 r., II SAB/Lu 160/17, WSA w Olsztynie z 25.11.2021 r., II SAB/Ol 140/21).

Wobec powyższego brak udzielenia pełnej informacji, zgodnej z wnioskiem skarżącego uznać należy za nieprawidłowy. Organ nie miał podstaw do zakwalifikowania informacji objętych punktami 5 i 7 wniosku jako niejawnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że u.d.i.p. w sposób wyraźny wskazuje w art. 5 ust. 1, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ w żaden sposób nie wykazał, by żądane informacje mieściły się w granicach tej normy prawnej. Co więcej w żaden sposób nie uzasadnił ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Domniemywać należy, że użyty przez organ termin "informacja niejawna" – chociaż ma już ustalone znaczenie w języku prawnym – użyty został w innym kontekście znaczeniowym i odnosił się do regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ – co należy powtórzyć – w żaden sposób nie wyjaśnił ani nie umotywował swojego stanowiska w zakresie nie udostępnienia informacji objętych punktami 5 i 7 wniosku.

Podkreślić należy, że organ, nie negował w sposób wyraźny, że żądane w punktach 5 i 7 wniosku informacje mają charakter publiczny, nie udzielił ich, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w zakresie rozpoznania punktów 5 i 7 wniosku z 1 lutego 2023 r. organ, pozostaje w bezczynności. Informacji jakich żądał skarżący nie udzielił, jak również nie wydał decyzji odmowej. Organ poprzestał na wydaniu lakonicznego komunikatu "informacja niejawna" sformułowanego w piśmie przewodnim z 31 marca 2023 r. którym udzielał informacji żądnych przez skarżącego w pozostałych punktach wniosku. Z tego względu orzec należało jak w pkt I wyroku.

W pozostałym zakresie tj. co do punktów 1 - 4, 6 i 8 - 10 wniosku z 1 lutego 2023 r. organ sprawę załatwił, przez udzielenie żądnych informacji przy piśmie z 31 marca 2023 r. W powyższym zakresie - skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w tej części w zakresie bezczynności organu (pkt II sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, , że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (powiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu prawnego) przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.

Sąd nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej (punkt IV wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej złożony w tym przedmiocie wniosek.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).