III OSK 1127/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-03-01	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Gl 198/18	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330;  art. 4 ust 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 198/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] S.A. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 198/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] stwierdził, że [...] S.A. [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z 26 czerwca 2018 r., w oparciu o art. 61 Konstytucji RP domagało się od [...] S.A. [...] udostępnienia listy podmiotów, którym Grupa [...] przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017, kwot poszczególnych płatności z tego tytułu oraz informacji na temat powodów, dla których udzielono takiego wsparcia finansowego.

W piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. adresat wniosku podał, że nie ujawnia szczegółów finansowych zawartych umów, gdyż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p.).

Następnie Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Spółki w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka postulowała o jej oddalenie. Wskazała, że jest spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność hurtowego obrotu energią elektryczną i gazem, i jako taka nie mieści się w granicach art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie dysponuje również majątkiem Skarbu Państwa, gdyż jako spółka kapitałowa posiadająca osobowość prawną została wyposażona we własny majątek. Jej zdaniem, powołane w skardze orzecznictwo odnosić można tylko do podmiotów mających status operatora systemu dystrybucyjnego. Z dniem 1 lipca 2007 r. tacy operatorzy zostali wyodrębnieni. Natomiast na spółce obrotu hurtowego obecnie nie ciąży publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej lub gazu z odbiorcą. Nie dotyczą jej także przepisy Prawa energetycznego związane z bezpieczeństwem energetycznym, bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej lub paliw gazowych, czy bezpieczeństwem funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, gazowego lub sieci ciepłowniczej. Odwołując się do definicji usług o charakterze użyteczności publicznej Spółka wywodziła, że sprzedaż hurtowa energii elektrycznej lub gazu nie ma charakteru powszechnego, lecz skierowana jest do określonego segmentu rynku energii lub gazu, na którym nie są reglamentowane ceny i opłaty. Spółka działa zatem kierując się maksymalizacją zysku, bez jakiegokolwiek wsparcia władz publicznych. Nie jest przy tym właścicielem ani posiadaczem infrastruktury do przesyłu i magazynowania energii lub gazu i nie sprzedaje energii odbiorcom końcowym. Także na gruncie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260, ze zm.) wyodrębniono przedsiębiorstwa energetyczne mające status operatora systemu od innych przedsiębiorstw energetycznych, zaliczając te pierwsze do spółek realizujących misję publiczną. Następnie Spółka podała, że w jej kapitale zakładowym Skarb Państwa posiada 30,06% akcji i ma on pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konsumentów, co - jej zdaniem – nie przesądza o uznaniu Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, skoro nie realizuje zadań publicznych. Nadto wskazała, że żądane we wniosku dane nie są związane z realizowanymi przez nią zadaniami i z tego względu nie stanowią informacji publicznej. Spółka podniosła też, że nie można jej przypisać bezczynności, bowiem udzieliła pisemnej odpowiedzi na wniosek, a skoro nie dotyczył on informacji publicznej, to nie była ona związana terminami z u.d.i.p., a stosownych wyjaśnień udzieliła wnioskodawcy w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r., przypadkowo wysłanym 10, a nie 9 lipca. Nie można zwłaszcza mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasadniczo zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Spółka nie udzieliła wnioskowanych informacji twierdząc, że nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Jest to pogląd sprzeczny z ukształtowaną linią orzeczniczą. W szczególności ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, zadania szeroko związane z gospodarowaniem tą energią należy traktować jako zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Spółka podlega tej ustawie, gdyż niewątpliwie jest przedsiębiorstwem sektora energetycznego. Bez znaczenia jest podnoszona przez nią okoliczność, że prowadzi hurtową sprzedaż energii, aczkolwiek trafnie wskazuje, iż z odpisu KRS wynika szerszy zakres działalności Spółki: "handel energią elektryczną". Jeszcze szerzej jest on ujęty w statucie Spółki (dostępny w BIP). Sąd zauważył, że Spółka działa w ramach Grupy [...] i jest w niej spółką dominującą w ramach przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo w rozumieniu Prawa energetycznego, posiadająca w spółkach zależnych stu lub prawie stuprocentowe udziały, co wynika choćby ze skonsolidowanego sprawozdania powołanego przez Spółkę. W świetle tych okoliczności powoływane w odpowiedzi na skargę przeobrażenie struktury organizacyjnej i zadań podmiotów funkcjonujących na rynku energii elektrycznej nie powoduje wyłączenia Spółki z kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei przyznana przez Spółkę okoliczność, że Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą bezpośrednio sytuuje ją wśród podmiotów z punktu 5 tego przepisu.

Przyjmując, że Spółka wykazuje zadania publiczne, za chybione WSA w Gliwicach uznał twierdzenie, jakoby wnioskowane informacje nie były związane z tymi zadaniami i dlatego nie stanowią informacji publicznej. W tym względzie wskazać należy na dwie okoliczności. Pierwsza dotyczy treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Objęta nim grupa podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest jednorodna. Mianowicie wymienione przed spójnikiem "oraz" dotyczą takich podmiotów, które zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też tylko dysponują majątkiem publicznym. W stosunku do tych podmiotów rzeczywiście informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się natomiast do drugiej grupy podmiotów, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządowe mają pozycję dominującą. Podobnie jak podmioty z art. 4 ust. 1 pkt 1-4 zobowiązane są one do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy. Drugi powód uznania danych z wniosku za informację publiczną wynika z samego ich charakteru. Mianowicie wniosek dotyczy informacji wynikających z umów na podstawie których Spółka przekazała środki finansowe innym podmiotom. Chodzi zatem o informacje o dysponowaniu majątkiem Spółki, które stosownie do art. 6 u.d.i.p. podlegają udostępnieniu. Co do jednego rodzaju tych umów, a mianowicie sponsoringu Spółka w odpowiedzi na wniosek sama przy tym przyznała, że stanowi on narzędzie budujące znajomość i wizerunek marki, pośrednio wspiera sprzedaż i pomaga budować relacje biznesowe – i to nie tylko Spółki, ale całej Grupy [...], a więc i tego segmentu, który nawet według Spółki wykonuje zadania publiczne.

W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, skarżąca Spółka winna była go załatwić według zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie nie uczyniła, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli Spółki, lecz wiązało się z prezentowaną przez nią odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Spółka nie zwlekała z zajęciem stanowiska, a jednodniowe przekroczenie ustawowego terminu nie może być poczytane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej brak jest podstaw do nałożenia grzywny.

W dniu 7 lutego 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na bezczynność i jej oddalenie w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje. Na podstawie art 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że Spółka jako przedsiębiorstwo sektora energetycznego wykonuje zadania publiczne i tym samym należy do kategorii podmiotów wskazanych w tym przepisie i zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a nadto, że kategoria tych podmiotów, jest zróżnicowana, co polegać ma na tym, że podmioty wymienione przed spójnikiem "oraz" (podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym) zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też dysponują majątkiem publicznym i w stosunku do tych podmiotów informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym, natomiast tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się do drugiej grupy podmiotów wymienionych w tym przepisie, do których zalicza się Spółka (osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów), a które to podmioty - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach - podobnie jak podmioty wymienione w art. 4 pkt 1-4 (organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego) są zobowiązane do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy;

b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że sam charakter informacji, której dotyczył wniosek o udostępnienie, (informacja wynikająca z umów, na podstawie których Spółka przekazała środki finansowe innym podmiotom) niezależnie od tego, czy dotyczy spraw publicznych, stanowi informację o dysponowaniu majątkiem Spółki, która stosownie do art. 6 u.d.i.p. jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu przez Spółkę oraz że żądanie wnioskodawcy dotyczyło informacji publicznej, podczas gdy informacje dotyczące podmiotów, z którymi Spółka zawarła umowy sponsoringowe, darowizny i partnerstwa oraz kwot wydatkowanych na podstawie tych umów, tj. informacje dotyczące kosztów bieżącego funkcjonowania spółki prawa handlowego, nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu przez Spółkę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podkreślając, że wyrok WSA w Gliwicach jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że WSA w Gliwicach błędnie przyjął, że Spółka energetyczna wykonująca zadania w postaci sprzedaży energii elektrycznej wykonuje zadania publiczne, a więc znajduje się w zbiorze podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazać jednak należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie uznaje, że przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania (produkcja, przesył, dystrybucja, obrót lub sprzedaż) wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 906/21). Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Wedle poglądów doktryny takimi zadaniami są też zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej. (S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna Warszawa 1994). Nie można zatem z tej kategorii wyłączyć zadań realizowanych przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3195/15 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05). Tak więc jak podniesiono w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt 1638/14 "bez względu na fakt czy przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a (przy czym przesył paliw jest wyraźnie regulowany tymi przepisami - p. art. 1 ust. 1 i art. 3 pkt 4b), winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej" (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, oraz wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2931/13). Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem [...] S.A. [...] wykonuje zadania z zakresu obrotu energią (art. 3 pkt 6 Prawa energetycznego), a działalność ta mieści się w zakresie objętym działalnością publiczną podmiotów z branży energetycznej, jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmiot wykonujący zadania publiczne.

W drugim zarzucie skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że charakter informacji, o które wnioskowało Stowarzyszenie nie stanowi informacji publicznej, ponieważ jako informacje dotyczące podmiotów, z którymi Spółka zawarła umowy sponsoringowe, darowizny i partnerstwa oraz kwot wydatkowanych na podstawie tych umów w istocie dotyczą kosztów bieżącego funkcjonowania spółki prawa handlowego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zawarte w art. 61 Konstytucji RP polityczne prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter kontrolny. Pozwala bowiem Polakom kontrolować bezpośrednio władze oraz podmioty wykonujące funkcje publiczne i dzięki temu wyrabiać sobie o nich, a także o ich działalności samodzielną opinię, co powinno w przyszłości skutkować racjonalnymi decyzjami wyborczymi. Prawo to posiada szczególne znaczenie dla zachodniej kultury prawnej, w której wolni obywatele mają prawo żądać od władz publicznych zdania rachunków ze sposobu gospodarowania mieniem publicznym, a więc nie należącym do aktualnie rządzącej partii lub grupy politycznej, ale do wszystkich Polaków. Stąd też przez pryzmat istoty konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy dokonywać wykładni przepisów określających zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną są informacje o majątku publicznym, przy czym wyliczenie informacji o majątku publicznym określonych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h u.d.i.p. nie posiada charakteru zamkniętego. Dlatego też wszystkie informacje dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym są informacją, o której owa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną będą zatem wszelkie dane pozwalające na ocenę przez Polaków w jaki sposób dane podmioty wykonujące zadania publiczne gospodarują swoim majątkiem, ponieważ po pierwsze, oczywistym jest, że sposób wydatkowania tym majątkiem wpływa na jakość i cenę świadczonych usług publicznych, a po drugie, co przyznała sama Spółka, jest ona podmiotem, w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a więc komu, na jakich zasadach i w jakiej wysokości są przyznawane środki na umowy sponsoringowe, darowizny i partnerstwa stanowią informację w jaki sposób gospodaruje się majątkiem publicznym.

Oczywiście niezasadnym jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że wskazane wyżej umowy dotyczą bieżącej działalności spółki, ponieważ celem przedsiębiorstwa energetycznego nie jest sponsorowanie czy dotowanie różnych podmiotów, ale wykonywanie działalności w zakresie obrotu energią.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Stowarzyszenia o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ Stowarzyszenie nie wykazało, sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną, że poniosło z tym jakiekolwiek koszty, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.