Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., znak [...] Minister Infrastruktury (dalej: "Minister") na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 220 ust. 1, 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), po rozpatrzeniu wniosku M. T. Prezesa "Małych Elektrowni Wodnych" Sp. z o. o. w [...], w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki [...], której koryto znajduje się na działce ew. nr [...], w obrębie [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...] - odmówił ustalenia tej linii brzegu.

Uzasadniając decyzje Minister wyjaśnił, że M. T. Prezes "Małych Elektrowni Wodnych" Sp. z o. o. w [...] (dalej: "Spółka") wystąpił do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z wnioskiem z 11 października 2018 r., o ustalenia linii brzegu rzeki [...], której koryto znajduje się na działce ew. nr [...], w obrębie [...], pow. [...], woj. [...]. Do wniosku dołączono dokumentację geodezyjną, sporządzoną przez geodetę uprawnionego K. K. Praca geodezyjna została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę [...] pod identyfikatorami zgłoszenia [...] z 9 października 2018 r.

Minister wyjaśnił właściwość rzeczową organu, informując, ze w dniu złożenia wniosku, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2262), ministrem kierującym działem administracji rządowej gospodarka wodna był Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Następnie, stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1720, z późn. zm.), ministrem kierującym działem administracji rządowej gospodarka wodna był Minister Klimatu i Środowiska. Obecnie Minister Infrastruktury na podstawie § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2019 r. poz. 2257, z późn. zm.) jest ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Kompetencja ta została przyznana Ministrowi Infrastruktury z dniem 13 listopada 2020 r. (dzień wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 listopada 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. poz. 2006)).

Wniosek został złożony przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu cieku naturalnego, gdyż wnioskodawca posiada interes prawny do zainicjowania niniejszego postępowania, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie do działki ew. nr [...], w obrębie [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...].

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pismem z 30 kwietnia 2019 r., wezwał M. T., do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w zakresie: 

- dołączenia projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych wraz z wykazaniem projektowanej linii brzegu na odpowiedniej zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000,

- określenia stanu prawnego nieruchomości oraz nieruchomości przylegających do nieruchomości wnioskodawców objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedzib i adresów, poprzez załączenie wypisów z ewidencji gruntów i budynków dla działek nr ew. [...]w obrębie [...], woj. [...]

- określenia sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu,

- określenia współrzędnych charakterystycznych punktów przebiegu projektowanej linii brzegu (brak współrzędnych punktu 13-978).

- dołączenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej.

Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że w przypadku występowania na działce urządzeń wodnych zastosowanie mają przepisy art. 221 p.w. i zasadne jest wystąpienie z żądaniem rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów.

Pismem z 13 maja 2019 r., wnioskodawca przesłał wymagane brakujące dokumenty.

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zawiadomieniem z 9 sierpnia 2019 r., poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia ww. linii brzegu rzeki [...] oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym niniejszej sprawy i wypowiedzenia się na jego temat. Następnie, pismem z 5 września 2019 r., wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia przyjętego kryterium ustalenia linii brzegu. Pismem z 16 września 2019 r. M. T., przesłał odpowiedź na ww. wezwanie.

Minister przedstawił szczegółowo chronologie postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że pismem z 15 lutego 2021 r., zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...] oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym niniejszej sprawy i wypowiedzenia się na jego temat. Jednocześnie ww. piśmie, realizując obowiązek określony w art. 79a k.p.a. poinformowano, że na dzień sporządzenia przedmiotowego pisma nie zostały spełnione lub wykazane następujące przesłanki zależne od strony, których brak może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

Pismem z 3 marca 2021 r., G. H.-G. - Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przedstawiła stanowisko w sprawie odnośnie niezgodności przyjętego kryterium projektowanej linii brzegu na wysokości działki ew. nr [...], obręb [...], z zapisami art. 220 p.w. Ł. W., reprezentujący M. T., pismem z [...] marca 2021 r., zwrócił się do Ministra o sprecyzowanie, na czym polega niezgodność przyjętego kryterium dla ustalenia linii brzegu rzeki [...] oraz o przesłanie wyjaśnień udzielonych przez RZGW w [...]. Minister 17 maja 2021 r. przesłał odpowiedź na to pismo wraz z kopią pisma RZGW w[...].

Ł. W. pismem z [...] czerwca 2021 r., przedstawił stanowisko, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu w kwestii braku zgodności przyjętego kryterium dla projektowanej linii brzegu rzeki [...].

[...] września 2021 r. w [...] odbyły się oględziny w terenie, z których sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Minister zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w zakresie:

- wskazania czy w obrębie działki ew. nr [...] w obrębie [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...], znajdują się urządzenia lub urządzenie wodne, oddziaływujące na ww. działkę oraz działkę ew. nr [...], w obrębie [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...], oznaczoną wg danych znajdujących się w egib, jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi "Wp" (pismo z dnia [...] października 2021 r., znak: [...];

- potwierdzenia obowiązywania lub braku obowiązywania umowy użyczenia nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2015 r. pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Marszałka Województwa [...] i E C,;

- potwierdzenia obowiązywania lub braku obowiązywania umowy użytkowania z 2017 r.. nr [...] pomiędzy Skarbem Państwa, a E C.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej udzielił odpowiedzi:

- pismem z 21 października 2021 r., iż wedle posiadanej wiedzy (pozwolenie wodnoprawne) na przedmiotowej działce ew. nr [...] w obrębie [...], przed laty znajdowała się odłówka służąca nieistniejącemu już Gospodarstwu [...] a obecnie upust denny z jeziora [...] prowadzący wody jest niedrożny, a na terenie odłówki obecny właściciel rozpoczął działania inwestycyjne, jednak nie ma o nich wiedzy;

- pismem z 22 października 2021 r., że E. C. uiszcza opłaty roczne za użytkowanie gruntów na podstawie zawartej 16 maja 2017 r. umowy użytkowania i zawartej 18 maja 2017 r. umowy użytkowania nr [...].

Minister pismem z 17 grudnia 2021 r. zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...] oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym niniejszej sprawy i wypowiedzenia się na jego temat. Jednocześnie ww. piśmie, realizując obowiązek określony w art. 79a k.p.a. poinformowano, że na dzień sporządzenia pisma nie zostały spełnione lub wykazane następujące przesłanki zależne od strony, których brak może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

Uzasadniając treść rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że linia brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, ustalana jest w drodze decyzji na podstawie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052, z późn. zm.), według kryteriów z art. 220 p.w.

Stosownie do art. 220 ust. 1 - 4 p.w., linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2). Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust. 4).

Ustawodawca wprost wskazuje na preferowane przez niego sposoby ustalania linii brzegu, których kolejność określono w art. 220 ust. 2-4 p.w., natomiast organ nie może w dowolny sposób ustalać tej kolejności.

W wyniku przeprowadzonej analizy dołączonej do wniosku "Mapy z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, ustalenie linii brzegu rzeki [...] na podstawie art. 220 ustawy Prawo Wodne" wykonanej w skali 1:500 wykonanej przez geodetę uprawnionego K. K., w odniesieniu do stanu faktycznego w terenie (dwukrotne oględziny miejsca objętego przedmiotowym wnioskiem zakończone protokołami oraz dokumentacją fotograficzną), jak również wyjaśnienia przesłanego przez Wody Polskie, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód płynących, stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym do wód płynących rzeki [...], na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. stwierdzono, że przyjęte kryterium przez wnioskodawcę tj. linia stałego porostu traw, dla ustalenia linii lewego brzegu rzeki [...] na odcinku przebiegającym od punktu 13-2389 przez punkty 13-2390, 13-2391, 13-2392 do punktu 13-978, nie spełnia kryteriów opisanych w art. 220 ust. 1 - 4 p.w., według których, Minister może w drodze decyzji ustalić linię brzegu.

Analizując przebieg projektowanej linii brzegu, prezentowanej na ww. "Mapie z projektem rozgraniczenia gruntów" z posiadaną wiedzą po oględzinach terenu należało stwierdzić, iż przyjęte we wniosku kryterium dot. projektowanej linii brzegu na odcinku łączących punktu od 13-2389 przez 13-2390, 13-2391, 13-2392 do 19-978, jest niezgodne ze stanem faktycznym jak i kryteriami zawartymi w art. 220 p.w. Powyższe ustalenia potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin terenu, wykonanych przez organ 22 lipca 2020 r. oraz 15 września 2021 r. Wnioskodawca w załączonym opisie do projektu linii brzegu rzeki [...], na odcinku między punktem 13-2389, a punktem 13-2390 ustala kryterium na podstawie art. 220 ust. 3 p.w., tj. granicą stałego porostu traw, co stoi w sprzeczności z załączoną przez wnioskodawcę "Mapą " oraz z dokumentacją fotograficzną sporządzoną podczas oględzin terenu, gdzie ewidentnie widać skarpę, zaś projektowana linia brzegu została poprowadzona dołem skarpy, a wiec nie spełnia kryteriów ustalenia linii brzegu na podstawie art. 220 p.w. Powyższe znajduje także potwierdzenie w piśmie z 3 marca 2021 r. Wód Polskich, że zaprojektowana linia brzegu rzeki [...] na wysokości dz. ew. nr [...] w obrębie [...], jest sprzeczna z zapisami art. 220 ust. 2 p.w., zgodnie z którym, jeżeli krawędź jest wyraźna, a z powyższym mamy do czynienia na ww. odcinku, linia brzegu biegnie tą krawędzią.

Dane znajdujące się na załączonej do wniosku mapie prezentujące przebieg projektowanej linii brzegu są sprzeczne z częścią opisową projektu rozgraniczenia gruntów, w którym wskazano, iż linia brzegu przebiega "linią stałego porostu traw", a nie dołem skarpy jak to jest wrysowane na mapie - co stoi w sprzeczności również z podanym kryterium przez wnioskodawcę, tj. "linią stałego porostu traw". Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku kolejno następujących po sobie odcinków projektowanej linii brzegu, tj. od punktu 13-2390 przez punkt 13-2391 do punktu 13-2392, gdzie przy wyraźnie zarysowanym szczycie skarpy, wnioskodawca za kryterium przyjął "linię stałego porostu traw", dodatkowo przestawiając na mapie projektowanej linii brzegu przebieg linii brzegu dołem wyraźnie zarysowanej skarpy samemu sobie zaprzeczając. Pomiędzy punktem 13-2390, a punktem 13-2391 projektowana linia brzegu została poprowadzona dołem skarpy, pod istniejącym na ww. odcinku pomostem. Na kolejnym odcinku projektowanej linii brzegu od punktu 13-2392 do istniejącego punktu granicznego w terenie 13-978 stwierdzono występowanie urządzenia wodnego, w postaci upustu dennego (obecnie niedrożny) służącego prowadzeniu wody do odłówki. Występowanie urządzenia wodnego zostało potwierdzone w piśmie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 21 października 2021 r., jak i umowie użytkowania nr [...]zawartej 18 maja 2017 r, przekazanej Ministrowi Infrastruktury przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej 22 października 2021 r.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż na odcinku od punktu 13- 2392 do istniejącego punktu granicznego w terenie 13-978 nie ma możliwości ustalenia linii brzegu, gdyż projektowania linia brzegu nie spełnia żadnego z kryteriów art. art. 220 ust. 1-4 p.w. w związku z występowaniem na tym odcinku odłówki z upustu dennego, a więc urządzenia wodnego, dla którego istnieje możliwość ustalenia linii rozgraniczającej, ale w myśl art. 221 p.w.

Jednocześnie M. T. wystąpił o rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami rzeki [...] przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów na wysokości działki ew. nr [...], w obrębie [...], pow. [...], woj. [...] w pozostałej części cieku, tj. od punktu 13-2389 przez punkty 13-2388, 13-2387, 13-2386, 13-2385, 13-2384. Powyższy wniosek był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra. Minister nie mógł łącznie prowadzić ww. postępowań z uwagi na odrębne podstawy materialnoprawne złożonych wniosków, czego konsekwencją była konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, wynikających z dwóch odrębnych podstaw prawnych, tj. art. 220 i art. 221 p.w. oraz odmiennych stanów faktycznych tych spraw.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 24 lutego 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił:

"I. Naruszenie prawa materialnego to jest art. 220 ust. 1,2, 3,4 i ust. 5 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej a polegające na odmowie ustalenia linii brzegowej rzeki [...]a zgodnie z dokumentacja geodezyjną sporządzoną przez geodetą K. K. podczas gdy:

- dokumentacja z projektem ustalenia linii brzegowej, którą przedłożył wnioskodawca jest zgodna z kryteriami, o których mowa w powołanych regulacjach prawnych,

- projekt ustalenia linii brzegowej przewiduje przebieg tej linii w sytuacji, gdy krawędź brzegu nie jest wyraźna linią porostu traw i po krawędzi budowli regulacyjnej w miejscu gdzie występuje taka budowla,

- brak jest zupełnie podstaw do tego, aby linię brzegową ustalać według "skarpy" gdyż "skarpa" nie jest pojęciem zdefiniowanym w art. 220 Prawa wodnego, jako kryterium wyznaczenia linii brzegowej i sporządzenie jej projektu według przebiegu linii stałego porostu traw jest prawidłowe i to nawet gdyby przyjąć, że linia stałego porostu traw znajduje się w dolnej części skarpy,

- brak jest podstaw do przyjęcia, że w rejonie gdzie zaprojektowano przebieg linii według kryterium stałego porostu traw krawędź brzegu jest wyraźna i nawet istnienie skarpy, która według organu występuje nie uzasadnia założenia, że krawędź brzegu jest wyraźna, a to choćby z tego względu, że poziom zwierciadła wody sięga jedynie dolnej części obiektu określonego przez organ, jako skarpa i do linii stałego porostu traw,

II. Naruszenie prawa materialnego to jest art. 220 ust 1, 2 i 3, 4 prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, e polegające na oczywiście błędnym przyjęciu, że na odcinku od punktu 13-2392 do punktu 13-978 nie ma możliwości ustalenia linii brzegu z uwagi na występowanie na tym odcinku na działce [...]urządzenia wodnego odłówki z upustem i możliwość ustalenia linii rozgraniczającej, podczas gdy usytuowanie na działce [...] niebędącej gruntem pokrytym wodami płynącymi odłówki z upustem dennym nie ma żadnego znaczenia dla sprawy i w żaden sposób nie koliduje z możliwością ustalenia linii brzegowej według reguł wynikających z art. 220 Prawa wodnego,

II. naruszenie prawa materialnego to jest art. 220 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, a polegające na wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia linii brzegowej, podczas gdy regulacje art. 220 prawa wodnego nie przewidują możliwości odmowy ustalenia linii brzegowej i w sytuacji, gdy brzeg rzeki graniczy z działką stanowiącą odrębną własność wszczęte postępowanie o ustalenie linii brzegowej zawsze winno zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej taką linię i skoro podmiot mający interes prawny zainicjuje postępowanie w tym zakresie winno zostać ustalona linii brzegu rzeki i brak jest podstaw, aby organ odmawiał ustalenia takiej linii.

III. Błąd w ustaleniach faktycznych leżący u podstaw zaskarżonej decyzji a polegający na:

- przyjęciu, że projekt linii brzegowej zawiera sprzeczności, podczas gdy takowych w dokumentacji projektowej nie ma i konsekwentnie dotyczy ona wyznaczenia linii brzegowej linią stałego porostu traw a nie przebiegiem skarpy,

- przyjęciu, że krawędź brzegu rzeki jest wyraźna, podczas gdy tak nie jest,

IV. Naruszenie regulacji art. 6, 7, 8 i 77§1 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na:

- niepoczynieniu dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie i pominięciu przy wydaniu decyzji, iż skarpa, której, na której istnienie powołuje się organ nie może mieć nic wspólnego z ustaleniem przebiegu linii brzegowej albowiem zwierciadło wód rzeki [...] sięga jedynie dolnej części brzegu,

- brak wyjaśnienia przez organ w treści decyzji, dlaczego jego zdaniem krawędź brzegu jest wyraźna i jakie konkretnie cechy tejże krawędzi decydować miałyby o tym, że krawędź ta miałaby być wyraźna

- posługiwanie się w treści decyzji pojęciem skarpy i odnoszenie prawidłowości dokumentacji projektowej przedłożonej przez wnioskodawcę do takiego pojęcia, podczas gdy "skarpa" nie jest pojęciem prawnym i które nie może stanowić podstawy do ustaleń w sprawie zwłaszcza, że nie organ nie wyjaśnia w treści decyzji rozumienia pojęcia "skarpy",

- pominięcie przy wydaniu decyzji występowania w rejonie, którego dotyczył wniosek budowli regulacyjnej w postaci jazu i tego, że po zewnętrznej krawędzi tego urządzenia winna biec linia brzegowa,

- pominięciu przy wydaniu decyzji wyjaśnień udzielonych przez skarżącego w trakcie oględzin z 22.07.2020 r. oraz charakterystyki działki o numerze ewidencyjnym [...], iż element, który w trakcie oględzin przedstawiciel organu nazwał "skarpą" stanowi jedynie pryzmę ziemi usypaną na działce o numerze ewidencyjnym [...]w związku z robotami prowadzonymi na działce i nie może w związku z tym stanowić jakichkolwiek ustaleń odnośnie linii brzegowej,

- pominięciu przy wydaniu decyzji, że poziom rzeki zawsze dochodził jedynie do dolnych części tzw. przez organ "skarpy" i w związku z tym "skarpa" nie może wyznaczać przebiegu linii brzegu jak sugeruje się w zaskarżonej decyzji

- przyjęciu w treści decyzji, że zaprojektowana linia brzegowa biegnie pod pomostem przy całkowitym zignorowaniu, że pomost ten nie widnieje na mapach ewidencyjnych, powstał bez spełnienia odpowiednich warunków formalnych i na tym tle prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego,

- odmowie uwzględnienia projektowanego ustalenia linii brzegowej, podczas gdy brak jest możliwości ustalenia tej linii w inny sposób aniżeli to zaprojektowano,

- ferowanie zaskarżoną decyzją poglądów co do przebiegu linii brzegu, które w swych skutkach oznaczają całkowicie bezzasadne pozbawienie skarżącego prawa własności do części gruntu działki o numerze ewidencyjnym [...],

- brak odniesienia się w treści decyzji do argumentów przedstawionych przez spółkę w piśmie z 24.06.2021 r., podczas gdy w tej korespondencji do organu wyjaśniano, że projekt linii brzegowej jest przygotowany właściwie,

- brak uwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, że żadna ze stron biorących udział w oględzinach przy udziale geodety (autora projektu linii brzegowej) w ich trakcie nie negowała prawidłowości projektowanej linii rozgraniczenia (linii brzegowej) i nie okazywała żadnych punktów w terenie, które świadczyć miałyby o innym przebiegu linii rozgraniczenia (brzegowej) aniżeli wynika to z dokumentacji projektowej,

- prowadzenie postępowania pod kątem wydania decyzji negatywnej dla spółki a o czym świadczy to, że jeszcze zanim organ przeprowadził oględziny z 15.09.2021 r. i na podstawie rzekomo tych oględzin doszedł do wniosku, że dokumentacja projektowa sporządzona została wadliwie, to już wskazywano choćby w piśmie z 19.05.2021 r., że projekt dokumentacji został wykonany nieprawidłowo i że zostanie wydana decyzja odmowna bez czytelnego wyartykułowania, na czym rzekoma wada dokumentacji miałaby polegać,

- wydanie negatywnej decyzji dla skarżącego, podczas gdy w toku postępowania żadna ze stron nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że projekt został wykonany niewłaściwie,

- poprzez niestaranne procedowanie w sprawie, a polegające na nie odniesieniu się w treści decyzji do argumentacji przedstawionej przez spółkę, i nieuczynienie nic, aby wykazać, że jest ona błędna oraz na formułowaniu w treści decyzji wypowiedzi nieprecyzyjnych i niezrozumiałych (jak złożona wypowiedź na stronie siódmej akapit dwa, w której wskazuje się na istnienie rzekomej sprzeczności w dokumentacji projektowej bez wyartykułowania konkretnych elementów, które miałyby być sprzeczne i podawanie, że dokumentacja miałaby obejmować wyznaczenie linii brzegowej zgodnie z przebiegiem skarpy, choć wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z niej, że linia brzegowa ma być wyznaczona linią stałego porostu traw),

IV. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez brak wyjaśnienie w treści decyzji, na jakich konkretnie dowodach oparł się organ przyjmując, że projekt linii brzegowej przedstawiony przez spółkę miałby być wadliwy, w tym, jeśli dokumentacja fotograficzna miałaby negować prawidłowość projektu brak wskazania w decyzji, jakie konkretnie zdjęcia miałyby świadczyć o niewłaściwym przebiegu projektowanego rozgraniczenia, podczas gdy z decyzji powinno wynikać jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, jakimi konkretnie dowodami kierował się organ wydając decyzję".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że postępowanie prowadzone było przez blisko trzy i pół roku. Organ wielokrotnie zmieniał termin wydania decyzji wskazując na konieczność dokonania dokładnej analizy materiałów postępowania. Okazuje się jednak, że materiały te, w tym wystąpienia spółki i udzielane wyjaśnienia w tym także podczas oględzin w ogóle nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy, a pod uwagę brano jedynie lakoniczne i nic mówiące pisemne wystąpienia przedstawiciela Wód Polskich oraz wykonaną przez organ dokumentację zdjęciową, ale dokładnie którą - to już z decyzji nie wynika.

Dokumentacja w oparciu, o którą skarżący wnioskował o ustalenie linii brzegowej jest dokumentacją prawidłową i spełniającą kryteria z art. 220 ust. 1 - 4 p.w.. W zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano, aby projekt geodeta K.K. sporządziła nieprawidłowo. Nieprawidłowość projektu ustalenia linii brzegowej nie wynika z żadnego dowodu i nie może wynikać ze zdjęć zresztą nie wiadomo dokładnie, jakich. Projekt linii brzegowej został wykonany zgodnie z kryterium z art. 220 ust. 3 i 4 p.w., to jest po linii stałego porostu traw i po zewnętrznej krawędzi budowli regulacyjnej znajdującej się na działce numer [...]. Wręcz bałamutne jest twierdzenie, że krawędź brzegu jest wyraźna. Poza gołosłownym twierdzeniem, że tak miałby być organ nie wyjaśnia co decyduje o rzekomej wyrazistości krawędzi brzegu. Nie wiadomo zresztą co organ rozumie pod pojęciem "krawędź wyraźna".

Powołując się na istnienie skarpy pominięto zupełnie to, jak ma się fakt jej istnienia do wysokości poziomu wód rzeki [...], które sięgają jedynie dolnej części obiektu nazwanego przez organ skarpą. Pominięto, że skarpa (brzeg) zawiera liczne załamania, porośnięta jest roślinnością, w tym krzakami i młodymi drzewami. Już choćby z racji tego krawędź brzegu nie może być uznana za wyraźną. Powyżej poziomu stałego porostu traw nie występują ślady roślinności wodnej, co jest jednoznaczne z tym, że tereny ponad poziomem stałego porostu traw są terenami położonymi już za linią brzegową. Zresztą w ustawie prawo wodne nie ma takiego kryterium wyznaczania linii brzegowej jak "skarpa". Organ w treści decyzji wielokrotnie posługuje się takim pojęciem, ale w ogóle nie wyjaśnia, czym jest skarpa i nie odnosi znaczenia tego pojęcia do reguła ustalania linii brzegowej wynikających z art. 220 p.w. Kryterium istotnym jest to, czy krawędź brzegu jest wyraźna, czy nie. Z zaskarżonej decyzji wynika zaś, że skoro jest skarpa to krawędź brzegu jest wyraźna - co jest zabiegiem skrajnie niezrozumiałym choćby z tego względu, że nie definiuje się w decyzji pojęcia skarpy. Posługując się pojęciem skarpy zupełnie pominięto, że nasyp znajdujący się na działce [...]nie jest żadną skarpą i nie może w związku z tym być odnoszony do ustalania brzegu rzeki. Podczas oględzin z 22.07.2020 r. wyjaśniano organowi i wynika to z protokołu oględzin, że na działce 200 usypana została pryzma ziemi z wykopu pod urządzenie wodne. W decyzji zupełnie milczy się na ten temat i posługuje się tylko uparcie niezdefiniowanym pojęciem skarpy.

Niedopuszczalny i nad wyraz dobitnym naruszeniem regulacji art. 7 k.p.a. jest wskazywanie, że w dokumentacji, którą posługuje się Spółka miałyby być jakieś sprzeczności. I w dokumentacji i podczas oględzin wyjaśniano organowi, że linię brzegową ustalono według linii stałego porostu traw i tak linię brzegową zaprojektowano. To, że organ powołuje się na istnienie skarpy nie oznacza istnienia w dokumentacji sprzeczności. Skarżąca nigdy nie twierdziła, że linię brzegową wyznaczać ma skarpa. Nie wiadomo, dlaczego Minister zarzuca skarżącej jakąś sprzeczność. Przedstawiciele organu byli na miejscu, mieli okazję wysłuchać strony, stąd zupełnie bezpodstawne jest czynienie założeń jakoby skarżący z jednej strony działał w intencji wyznaczenia linii brzegowej po skarpie, a z drugiej linią stałego porostu traw. Dokumentacja projektowa jest jednoznaczna i dokładnie oraz konsekwentnie z niej wynika, jak ma być wyznaczona linia brzegowa.

Jednym z najpoważniejszych błędów Ministra, dowodzącym braku wiedzy odnośnie charakterystyki rejonu, którego dotyczyło prowadzone postępowanie, jest założenie, że na odcinku od punktu 13-2392 do 13-978 nie ma możliwości ustalenia linii brzegu w związku z występowaniem na tym odcinku odłówki w z upustem dennym i możliwość ustalenia linii rozgraniczeniowej na podstawie art. 221 p.w. Odłówka z upustem dennym nie znajduje się na gruncie pokrytym wodami i w związku z tym stanowi część składową gruntu o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącym własność skarżącego. Skoro grunt działki [...]nie jest gruntem pokrytym wodami, oczywiście bezzasadne jest sugerowanie możliwości rozgraniczenia.

Występowanie odłówki z upustem dennym na działce niepokrytej wodami jest faktem nieistotnym, jeśli chodzi o przedmiot niniejszego postępowania. Zresztą skarżąca ma prawo wiedzieć, gdzie zaczyna się brzeg rzeki, a gdzie kończy się jego teren. Właściciel każdej nieruchomości, która sąsiaduje z gruntem pokrytym wodami płynącymi, ma prawo uzyskać decyzję ustalającą linię brzegu. Z zaskarżonej decyzji tymczasem tylko z uwagi na części składowe nieruchomości skarżącej uniemożliwia się ustalenie linii brzegu.

Regulacja art. 220 p.w. oznacza, że linia brzegowa, gdy krawędź brzegu nie jest wyraźna wyznaczona, ma być linią stałego porostu traw, a w miejscu gdzie brzeg jest uregulowany zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej. W decyzji całkowicie przemilcza się występowanie budowli regulacyjnej i że po zewnętrznej krawędzi tego urządzenia winna biec linia brzegowa. W sytuacji przemilczenia tej kwestii trudno uznać, aby zaskarżona decyzja została wydana na regułach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego i rozpatrzenie wszystkich dowodów w sprawie. Przemilczenie w zaskarżonej decyzji kwestii istnienia budowli regulacyjnej i sposobu wyznaczenia linii brzegu w związku z faktem występowania takiej budowli, jest zabiegiem niedopuszczalnym i równoznacznym z tym, że pomimo trwania ponad trzy lata postępowania, nie rozpoznano istoty sprawy.

W piśmie z 24 czerwca 2021 r. skarżąca szczegółowo odniosła się do wątpliwości organu i podała argumentację, przemawiającą za ustaleniem projektowanej linii brzegowej. W reakcji na to wystąpienie, organ przeprowadził dodatkowy dowód z oględzin, ale już do argumentacji Spółki w ogóle się nie odniósł, jak i do tego, że w trakcie dwukrotnych oględzin żadna ze stron nie artykułowała swoich zastrzeżeń co do przebiegu linii brzegowej. Przemilczenie tej kwestii i negatywne dla spółki rozstrzygnięcie w oparciu o jakieś bliżej niesprecyzowane zdjęcia, podważa zaufanie skarżącej do organu.

Zaskarżona decyzja pomija charakterystykę rejonu, w którym ma być ustalona linia brzegowa. Milczy się na temat na temat funkcji urządzenia regulacyjnego oraz elektrowni wodnej. Ustalenie linii brzegowej po zewnętrznej krawędzi elektrowni wodnej byłoby działaniem całkowicie sprzecznym z sensem ustalenia linii brzegu. Pomimo dwukrotnych oględzin i wykonania obszernej dokumentacji fotograficznej, w decyzji nie uwzględnia się w ogóle, że budynek elektrowni wodnej stoi na lądzie. Do budynku tego wchodzi się z terenu działki o numerze ewidencyjnym 200. Woda do elektrowni doprowadzana jest prostopadłym do rzeki wlotem do turbiny, a następnie płynie przez komory mokre elektrowni i kanał odprowadzający wypływa z powrotem do rzeki. Świadczy to o tym, że elektrownia posadowiona nie jest na gruncie, który przed wykonaniem tego urządzenia był pokryty wodami. Już tylko te okoliczności czynią, że linia brzegowa powinna być ustalona po zewnętrznej krawędzi urządzenia regulacyjnego. Inny sposób ustalenia linii oznaczać będzie, że reguły z art. 220 ust. 4 p.w. nie będą stosowane. Charakterystyka i usytuowanie budynku elektrowni świadczy o tym, że stoi on na gruncie, który nie był pokryty wodami przed wykonaniem urządzenia. Budynek elektrowni ma charakter wtórny względem jazu młyńskiego i został do tego urządzenia regulacyjnego dobudowany. Nie świadczy i nie może świadczyć to jednak o tym, że grunt, na którym budynek elektrowni został posadowiony był gruntem pokrytym wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego. Dokumentacja geodezyjna stanowiąca podstawę wniosku wynika z analizy danych w terenie. Stąd wręcz zdumiewające są próby Ministra podważenia dokumentacji sporządzonej zgodnie ze sztuką geodezyjną w oparciu o jakąś bliżej niesprecyzowaną dokumentację fotograficzną. Jeśli zdaniem organu w trakcie oględzin ujawniony miał zostać element terenu, który mógłby przemawiać za innym sposobem zaprojektowania linii brzegowej, należało zwrócić na ten punkt uwagę w trakcie oględzin, opisać go w protokole oględzin i przede wszystkim umożliwić obecnym przy oględzinach, w tym autorowi dokumentacji geodezyjnej odniesienie się do takiej kwestii. Takie kwestie z protokołów oględzin nie wynikają i nie były przedmiotem tego dowodu. W analizowanym postępowaniu w trakcie oględzin nie były zgłaszane żadne uwagi odnośnie projektu linii. Brał w tych oględzinach przedstawiciel Wód Polskich i także żadnych uwag nie wnosił. Przedstawiciel organu nie wskazywał na istnienie żadnych nieprawidłowości, a jedynie wykonywał fotografie. Zaskakujące jest wskazywanie na wady dokumentacji rozgraniczeniowej w oparciu o jakieś zdjęcia. Działanie organu, który pomimo obecności stron i geodety (autora projektu ustalenia linii brzegowej), nie czyni nic, aby omówić na podstawie stwierdzonych danych w terenie istniejących wątpliwości, a jedynie wykonuje fotografie, a w decyzji nie podaje nawet, które zdjęcia co dowodzą, należy ocenić, jako nietransparentne i podważające zaufanie skarżącego do władzy publicznej. W treści decyzji nie opisuje się nawet zdjęć w oparciu o które organ doszedł do wyartykułowanych wniosków. Nie podaje się nawet, z których oględzin mają pochodzić fotografie negujące projekt rozgraniczenia. Nie wskazuje się w treści decyzji, jakie konkretnie zdjęcia dowodzą konkretnej okoliczności. Tak forma uzasadnienia decyzji uniemożliwia weryfikację poglądów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i czyni motywy decyzji niejasnymi, co spotęgowane dodatkowo mylnymi ustaleniami oraz posługiwaniem się nieustawową terminologią ("skarpa").

Jeśli w trakcie oględzin za istotny element, jeśli chodzi o linię brzegu organ uznał element nazwany przez siebie skarpą, należało być może przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność tego co to za obiekt i w jaki sposób powstał (jeśli wyjaśnienia prezesa skarżącego i dane w terenie zdaniem organu były niewystarczające), a nie całkowicie dowolnie i po aby zbyć wniosek Spółki zbyć, że linia brzegowa winna biec skarpą, gdyż krawędź brzegu poprzez występowanie czegoś, co może być skarpą świadczy o wyraźnej krawędzi brzegu. Czynienie takich założeń i na tej podstawie nieuwzględnienie prawidłowej i wykonanej zgodnie ze sztuką geodezyjną dokumentacji jest niedopuszczalne.

W piśmie z 24 czerwca 2021 r. Spółka przedstawiła obszerne wyjaśnienia dotyczące sprawy i skierowanej przez organ wypowiedzi, że projekt linii brzegu może być oceniony, jako wadliwy. Wyartykułowała to, że żadna ze stron przy oględzinach nie złożyła zastrzeżeń do przebiegu rozgraniczenia. Podała, że to jaz jest budowlą regulacyjną po krawędzi której winno przebiegać ustalenie linii brzegowej. Wyjaśnienie spółka składała także w piśmie z 16 września 2019 r. Obszernie odniesiono się do stanowiska Wód Polskich z pisma z 19 maja 2021 r., w którym strona ta wskazała, że projekt rozgraniczenia nie uwzględnia zachowania ciągłości cieku. W treści zaskarżonej decyzji nie ma nawet śladu odniesienia się do tych materiałów. Jest jedynie odniesienie się do bliżej niesprecyzowanych zdjęć i lakonicznego pisma Wód Polskich z 3 marca 2020 r. i z 24 września 2020 r., do którego zresztą Spółka także obszernie się odniosła. Skoro do stanowiska Spółki się nie odniesiono, pomimo tego, że odnosi się ono wprost do kwestii z art. 220 i 221 p.w., to naruszenie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77§1 k.p.a. jest dobitne.

Podczas obu oględzin w terenie żadna ze stron nie przedstawiła uwag do projektu rozgraniczenia. Do dyspozycji organu był geodeta, który opracował dokumentację projektową, ale ani organ, ani żadna ze stron nie formułowała jakichkolwiek zastrzeżeń do przebiegu linii brzegowej i rozgraniczenia.. Przeprowadzony dowód z oględzin w żaden więc sposób nie może przemawiać za nieprawidłowością dokumentacji projektowej i to pomimo tego, że przedstawiciele organu mieli wykonać zdjęcia. Dowód z oględzin ze swej istoty nie służy przecież temu, aby wykonać fotografie miejsca, lecz właśnie po to, aby na miejscu z udziałem stron i geodety poczynić ustalenia w sprawie.

Postępowanie od początku było prowadzone ze z góry założoną intencją, aby wniosku spółki nie uwzględnić. Świadczy o tym między innymi długotrwałość postępowania, w trakcie którego organ najwyraźniej oczekiwał, iż którakolwiek ze stron przedstawi argumentację służącą nieuwzględnieniu wniosku. Gdy przedstawiciel Wód Polskich wskazał, że jego zdaniem krawędź brzegu jest wyraźna oczywiście nie uzasadniając tak wyartykułowanego stanowiska, Minister natychmiast tę ideę uznał za zasadną i niezwłocznie wskazał, że dokumentacja przedstawiona przez spółkę nie jest prawidłowa. Gdy spółka jednoznacznie sprzeciwiła się temu stanowisku i wykazała, że pogląd Wód Polskich jest wadliwy i nie może być przedmiotem ustaleń, Minister wyznaczył ponowne oględziny miejsca i nie wskazywał już ani podczas oględzin, ani w dalszych wystąpieniach, iżby dokumentacja nie uwzględniała tego, że krawędź brzegu miałaby być wyraźna.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, postępowanie o wyznaczenie linii brzegowej nie może zakończyć się decyzją odmowną. Regulacje art. 220 p.w. nie przewidują takiej sytuacji. Jeśli zdaniem organu dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę okazała się nieprawidłowa obowiązkiem organu było zgromadzenie dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie przebiegu linii brzegu i stosowanie reguł z art. 77 § 1 k.p.a. Art. 220 p.w. nie przewiduje możliwości wydania decyzji negatywnej, to jest takiej, która nie ustala linii brzegowej. Postępowanie zawsze musi zakończyć się ustaleniem linii brzegowej, a nie kontynuacją stanu niepewności na tym tle. Skoro skarżący ma interes prawny w tym, aby wnioskować o ustalenie brzegu i przedkłada dokumentację niezbędną do wyznaczenia linii winno zostać to przeprowadzone. Skarżący ma prawo wiedzieć gdzie granice mają grunty pokryte wodami i jego działka. Organ nie może uchylać się od rozstrzygnięcia tej kwestii, gdyż Skarb Państwa sam ma interes prawny w tym, aby to ustalić. Decyzja w sprawie w sprawie ustalenia linii brzegowej na podstawie art. 220 ust. 20 p.w. stanowi podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Nie może być to więc decyzja odmowna, gdyż na podstawie takiej decyzji nie jest możliwe dokonanie zmian w wymienionej ewidencji i przesyłanie takiej decyzji do organu ewidencyjnego byłoby działaniem oczywiście bezcelowym. Brak jest podstawy prawnej do odmowy dokonania ustalenia linii brzegowej i tym samym nie można tak, jak uczynił to Minister, odmówić ustalenia takiej linii.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była w zakresie jej rozstrzygnięcia prawidłowa – acz z przyczyn wskazanych poniżej – zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że obowiązująca (podobnie, jak i poprzednia) ustawa Prawo wodne w sposób nader skąpy i pozostawiający wiele wątpliwości interpretacyjnych reguluje kwestie ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Wątpliwości, jakie mogą powstać przy ustalaniu tej linii, nie wyjaśnia ani piśmiennictwo, ani judykatura; brak jest aktualnych komentarzy do art. 220 tej ustawy i w tym względzie należy korzystać z opracowań odnoszących się do art. 15 uchylonej ustawy z 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121). Podobnie, nieliczne są orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące art. 15 dawnej ustawy Prawo wodne.

Poniżej dokonywana ocena prawna tut. Sądu uwzględnia dostępne poglądy piśmiennicze, zaprezentowane w "Prawo wodne. Komentarz", wyd. II, M. Kałużnego, WK 2016, "Prawo wodne. Komentarz" B. Rakoczego, LEX 2013 oraz "Prawo wodne. Komentarz", wyd. IV, J. Szachułowicza, LexisNexis 2010.

Zgodnie z art. 220 ust. 1 – 4 p.w. linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli ta krawędź nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 art. 200 p.w. - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli natomiast brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

Zgodnie z art. 220 ust. 6 p.w. podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który zawiera:

1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz sposób zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu,

2) odpowiednią:

a) zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000,

b) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, a w przypadku jej braku - inne dostępne materiały,

- z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii.

Projekt rozgraniczenia gruntów, o którym mowa w ww. ust. 6, sporządza osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 220 ust. 7 p.w.).

Rację miał więc Minister, wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawowym sposobem ustalenia linii brzegu cieków naturalnych jest odniesienie do wymienionej w ust. 1 art. 220 p.w. krawędzi brzegu lub linii stałego porostu traw albo linii, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Redakcja kolejnych trzech ustępów art. 220 p.w. wyraźnie odnosi się bowiem do wyraźnego zarysowania linii (brzegu, porostu lub stanu wody), wskazując na taką kolejność przyjmowania wskaźnika.

Wprawdzie pojęcie linii brzegowej nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym, tym niemniej przyjąć należy, że linia brzegowa to linia zetknięcia się gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym (por. też postanowienie Sądu Najwyższego z 12 maja 2011 r., sygn. akt III CSK 238/10, LEX nr 964473). Linia brzegu i granica między nieruchomościami nie są pojęciami prawnie tożsamymi. Przebieg linii brzegu określają przepisy p.w. uwzględniające wpływ na jej ukształtowanie procesów naturalnych oraz działalności człowieka. Ustalenie linii brzegu następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 220 ust. 1 p.w. Kwestia ta nie należy do kognicji sądu powszechnego nawet w sytuacji, w której ma stanowić tylko przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie należącej do drogi sądowej. (vide: postanowienie SN z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I CSK 502/14, publ. LEX nr 1764798).

W doktrynie wskazuje się, że "ustalenie linii brzegowej przypomina postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości z tym, że w tym wypadku chodzi o rozgraniczenie od gruntu, a nie gruntów od gruntu (...) To, co mieści się w liniach brzegowych, stanowi przedmiot regulacji prawa wodnego, natomiast to, co znajduje się poza liniami brzegowymi, jest przedmiotem regulacji prawa cywilnego, a jedynie częściowo grunty sąsiadujące z wodami są przedmiotem regulacji prawa wodnego" (por. B. Rakoczy, artykuł PPOŚ 2013/1/9-28).

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 933/15 (CBOSA), odnosząc się do wówczas obowiązującego art. 15 Prawa wodnego z 2001 r. "podstawę ustalenia linii brzegu stanowi specyficzny środek dowodowy dostarczony przez wnioskodawcę (....), tj. projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organów administracji publicznej, po myśli art. 80 k.p.a. Fakt, że analizowana regulacja wymaga sporządzenia przez geodetę projektu rozgraniczenia, ku czemu konieczna jest wiedza specjalna, nie oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się innych dowodów na zasadach przewidzianych w k.p.a.". Należy więc przypomnieć, że zasadą procesową, ujętą w ww. art. 80 k.p.a. jest swobodna ocena dowodów, polegająca na tym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W sprawie o ustalenie linii brzegu dowodem na okoliczność jej przebiegu jest – co w sprawie nie jest kwestionowane - dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, zawierający elementy, wymienione w art. 220 ust. 6 pkt 1 – p.w. z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii. Jest to dowód szczególnego rodzaju. Zakreśla on jednocześnie dopuszczalną treść żądania wnioskodawcy i granice rozpoznania sprawy przez właściwy organ. Organ nie może we własnym zakresie rozstrzygać przebiegu linii brzegu w sprawie wywołanej wnioskiem zainteresowanego podmiotu. Związany jest projektem linii brzegowej, sporządzonym przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o której mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych – nie jest bowiem osobą, o której mowa w art. 220 ust. 7 p.w. i nie może we własnym zakresie sporządzić odmiennego projektu, stanowiącego podstawę do ustalenia linii brzegu cieku wodnego.

Jak wynika z powyższego, w ramach rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest wniosek z art. 220 ust. 1 p.w., właściwy rzeczowo minister może pozytywnie rozstrzygnąć o żądaniu strony, wyłącznie wówczas, gdy uzna, że projekt linii brzegu odpowiada wymogom z art. 220 ust. 1 – 4 p.w. W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wydać – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej – decyzję odmowną, gdyż również taka decyzja jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, o którym mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Żaden zaś z przepisów ustawy Prawo wodne nie wyłącza, ani nie ogranicza stosowania tego artykułu w postępowaniu wodnoprawnym.

Swobodna ocena dowodów, dokonywana w zgodzie z art. 80 k.p.a., polega na tym, że dopóki organ nie przekroczy jej granic przez dokonanie oceny dowolnej to mieści się w granicach ustawowo zezwolonego działania organu. Sądowa kontrola działań organów administracji publicznej może prowadzić do uchylenia decyzji, ale wyłącznie wydanej na skutek dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister dokonując oceny podstawy żądania ustalenia linii brzegu w sprawie niniejszej nie wykroczył poza ramy swobodnego uznania.

Po pierwsze, Minister oceniając niezgodność przyjętego przez skarżącą kryterium ustalenia linii brzegu w postaci linii stałego porostu traw, na odcinku od punktu 13-2389 przez punkty 13-2390 - 13-2392 do punktu 13-978, z wymaganiami art. 220 ust. 1 - 4 p.w. oparł się na analizie przedłożonego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, połączonej z analizą oględzin terenu. Wprawdzie – na co słusznie zwraca uwagę pełnomocnik skarżącej – wykonana w trakcie tych oględzin dokumentacja fotograficzna nie jest w żaden sposób opisana, a w protokole z oględzin z 22 lipca 2020 r. oraz 15 września 2021 r. nie ma żadnych opisów, tym niemniej wykonane zdjęcia rzeczywiście wykazują istnienie skarpy, o której organ wspominał. Porównanie linii brzegu zakreślonej na mapie rozgraniczeniowej kolorem czerwonym z oznaczoną na tej mapie skarpą potwierdza, że od punktu 13-2390 przez punkt 13-2391 do punktu 13-2392 i od punktu 13-2387 do punktu 13-2390 przebieg linii brzegu zaznaczony został dołem zarysowanej na mapie skarpy, choć z opisu technicznego wynika, że cała linia biegnie brzegiem "wyraźnej linii porostu traw", za wyjątkiem linii po zewnętrznych krawędziach budowli regulacyjnych. Rację miał więc organ, stwierdzając, że linia stałego porostu traw przebiega grzbietem skarpy, a nie u jej dołu. Wbrew twierdzeniom skargi, posłużenie się przez Ministra określeniem "skarpa" nie było błędne. Fakt, że skarpa nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie Prawo wodne nie uniemożliwia organom posługiwania się łatwym do zdefiniowania terminem języka polskiego. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN w wersji internetowej, skarpa to "spadzista ściana urwiska, brzegu rzeki, wykopu itp." (por. https://sjp.pwn.pl/slowniki/skarpa.html). W tym zakresie nie zasługuje na uznanie twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że owa "skarpa" jest w rzeczywistości "jedynie pryzmą ziemi usypaną na działce o numerze ewidencyjnym [...]w związku z robotami prowadzonymi na działce". Gdyby tak było, nie zostałaby uwidoczniona na mapie, zawierającej projekt rozgraniczenia przez geodetę.

Po drugie, w ocenie tut. Sądu, zasadnie wskazał Minister na fakt, że projektowana linia brzegu na odcinku pomiędzy punktem 13-2390, a punktem 13-2391 również została poprowadzona dołem skarpy pod istniejącym pomostem. Nie ma w tym wypadku znaczenia podnoszone przez pełnomocnika skarżącej twierdzenie o nielegalnym posadowieniu tego pomostu i prowadzonym w tym zakresie postępowaniu organu nadzoru budowlanego; obowiązkiem organu ustalającego linię brzegu rzeki jest bowiem uwzględnianie stanu faktycznego wzdłuż proponowanego przebiegu tej linii, gdyż taki właśnie stan obrazuje linię porostu traw lub linię wyraźnego brzegu.

Po trzecie, negatywna ocena proponowanego przebiegu linii brzegu rzeki spowodowana była ustaleniem, że na odcinku od punktu 13-2392 do istniejącego punktu granicznego w terenie 13-978 stwierdzono występowanie urządzenia wodnego - upustu dennego dla prowadzenia wody do odłówki. Organ wyjaśnił, że występowanie urządzenia wodnego zostało potwierdzone w piśmie Wód Polskich z 21 października 2021 r. i umowie użytkowania z 18 maja 2017 r. Tym samym, zasadnym było stwierdzenie, że "na odcinku od punktu 13- 2392 do istniejącego punktu granicznego w terenie 13-978 nie ma możliwości ustalenia linii brzegu, gdyż projektowania linia brzegu nie spełnia żadnego z kryteriów przepisu art. art. 220 ust. 1-4 Prawa wodnego z 2017 r., w związku z występowaniem na tym odcinku odłówki z upustu dennego, a więc urządzenia wodnego", aczkolwiek tut. Sąd nie ocenia w tej sprawie prawidłowości stwierdzenia organu, że dla tego urządzenia "istnieje możliwość ustalenia linii rozgraniczającej, ale w myśl przepisów art. 221 Prawa wodnego". Wyjaśnić w tym miejscu należy (w odniesieniu do zarzutów skarżącej z pkt II skargi), że tzw. "odłówka" nie jest budowlą regulacyjną, o której mowa w art. 220 ust. 4 p.w., a tym samym linia brzegu nie może biec linią łączącą zewnętrzne krawędzie odłówki. Budowla regulacyjna jest bowiem budowlą przeciwpowodziową, o której mowa w art. 16 pkt 1 lit. g p.w., a odłówka nie ma takiego przeznaczenia w gospodarce wodnej. Odłówka natomiast może być tzw. sztuczną jednolitą częścią wód powierzchniowych (art. 16 pkt 60 p.w.), albo – jeśli służy do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych lub do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych – urządzeniem wodnym (art. 16 pkt 65 lit. g oraz h p.w.).

Jak wynika z powyższego, Minister nie dokonał dowolnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale w sposób swobodny i odnoszący się do innych dowodów zebranych w tej sprawie negatywnie ocenił prawidłowość podstawy żądanego ustalenia linii brzegu, a więc dowodu w postaci dostarczonego przez skarżącą projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii. Należy też podkreślić, że dokonana w tej sprawie ocena organu w żadnej mierze nie umniejsza fachowości merytorycznej autorki projektu rozgraniczenia. Organ nie dokonywał bowiem merytorycznej oceny opracowania geodezyjnego, a jedynie możliwość urzędowego ustalenia przebiegu linii brzegowej w sposób wnioskowany przez skarżącą.

Tym samym, niezasadny był ujęty w pkt. I skargi zarzut naruszenia art. 220 ust. 1,2, 3,4 i ust. 5 pkt 2 p.w. Niezrozumiałym przy tym jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że "projekt ustalenia linii brzegowej przewiduje przebieg tej linii w sytuacji, gdy krawędź brzegu nie jest wyraźną linią porostu traw i po krawędzi budowli regulacyjnej w miejscu gdzie występuje taka budowla". Być może wynika to z wadliwej stylistyki tego fragmentu, ale organ w sposób wyraźny przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji kolejność kryteriów ustalania linii brzegu i konsekwentnie do tej ustawowej kolejności nawiązywał.

Niezasadnym okazał się też zarzut naruszenia art. 220 ust 1, 2 i 3, 4 p.w. w sposób opisany w pkt II skargi w zakresie tzw. odłówki – o czym była już mowa w poprzedzającej części uzasadnienia.

Z powodów już omówionych w uzasadnieniu wyroku niezasadnym był zarzut naruszenia art. 220 ust. 5 p.w. z uwagi na to, że "regulacje art. 220 prawa wodnego nie przewidują możliwości odmowy ustalenia linii brzegowej".

W ocenie tut. Sądu w tej sprawie Minister nie naruszył art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Po pierwsze, orzekał na podstawie prawnej prawidłowo w rozstrzygnięciu wskazanej. Po drugie, przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie powziętych wątpliwości odnośnie możliwości ustalenia linii brzegu w sposób żądany przez skarżącą. Tym samym ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wymagany art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W tym też kontekście niezrozumiałe jest stwierdzenie pełnomocnika skarżącej, zarzucające "pominięcie przy wydaniu decyzji, iż skarpa której na której istnienie powołuje się organ nie może mieć nic wspólnego z ustaleniem przebiegu linii brzegowej albowiem zwierciadło wód rzeki [...] sięga jedynie dolnej części brzegu". Organ odniósł się też w uzasadnieniu do niemożności prawnej ustalenia linii brzegu w sposób wnioskowany przez skarżącą – po linii stałego porostu traw – którym to żądaniem był związany, nie mogąc samodzielnie ustalać innego przebiegu, tym samym bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia wyraźnego przebiegu brzegu rzeki. Odnosząc się do projektu rozgraniczenia Minister wyraźnie wskazał na te aspekty, które uniemożliwiając pozytywne rozstrzygnięcie; tym samym nie pominą "przy wydaniu decyzji występowania w rejonie którego dotyczył wniosek budowli regulacyjnej w postaci jazu i tego, że po zewnętrznej krawędzi tego urządzenia winna biec linia brzegowa", bo po prostu nie było takiej potrzeby z uwagi na to, że podniesione przez organ sprzeczności były wystarczające dla odmownej decyzji.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, organ nie twierdził, że "skarpa" nie może wyznaczać przebiegu linii brzegu. Twierdził natomiast, że linia brzegu proponowana w projekcie biegnie dołem skarpy, a nie linią stałego porostu traw.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, "ferowanie zaskarżoną decyzją poglądów co do przebiegu linii brzegu" w żaden sposób nie może "w swych skutkach oznaczać całkowicie bezzasadne pozbawienie skarżącego prawa własności do części gruntu działki o numerze ewidencyjnym [...]" – bo organ ustalając linię brzegu cieku wodnego nie przesądza w żaden sposób o własności gruntów. Kwestia własności wymyka się w takim wypadku spod kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Właściwe dla ustalenia tytułu prawnego do gruntu będą sądy powszechne, co jest prawnie dość oczywiste i niekwestionowane w orzecznictwie i literaturze.

Dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie linii brzegu nie miało znaczenia to, że "żadna ze stron biorących udział w oględzinach przy udziale geodety (autora projektu linii brzegowej) w ich trakcie nie negowała prawidłowości projektowanej linii rozgraniczenia (linii brzegowej) i nie okazywała żadnych punktów w terenie, które świadczyć miałyby o innym przebiegu linii rozgraniczenia (brzegowej) aniżeli wynika to z dokumentacji projektowej". Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania organ rozważa wszystkie zebrane dowody, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podejmując rozstrzygnięcie. Tym samym, niewyrażone w trakcie oględzin stanowisko stron nie ma prawnego znaczenia.

To, że "w toku postępowania żadna ze stron nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że projekt został wykonany niewłaściwie" nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia organu. To organ bowiem ocenia, jaką moc dowodowa nadać poszczególnym dowodowym i czy wnioskodawca udowodnił okoliczności będące podstawą decyzji pozytywnej. Dowody zaś organ ocenia w sposób swobodny, o czym była już mowa powyżej.

Nie można skutecznie prawnie stawiać organowi zarzutu "nieuczynienie nic, aby wykazać, że (argumentacja strony – dopisek sądu) jest ona błędna", bo to nie jest obowiązkiem organu w trakcie postępowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ w uzasadnieniu decyzji odnosi się do poprawności argumentacji stron, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Minister sporządził poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne swej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi wskazał, na jakich konkretnie dowodach oparł się przyjmując, że projekt linii brzegowej przedstawiony przez skarżącą uniemożliwiał ustalenie linii brzegowej zgodnie z żądaniem. To, że organ nie wskazał w decyzji, jakie konkretnie zdjęcia miałyby świadczyć o niewłaściwym przebiegu ustalanej linii brzegu (a nie – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej "rozgraniczenia") było wadą, dostrzeżoną przez tut Sąd i wspomnianą w uzasadnieniu. Tym niemniej ta wada nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.