I OSK 1786/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-02-27	
Data wpływu	2012-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2734/11	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 29 ust. 4; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 43 poz 430; § 9 ust. 1 pkt 3; Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2734/11 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K.K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2734/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu – oddalił skargę.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), po rozpatrzeniu wniosku D. i K. K. – nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego (wyjazdu) na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej przy ul. O. w D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że D. i K.K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. zwrócili się o wydanie zezwolenia na wjazd na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej przy ulicy O. w D. w celu obsługi komunikacyjnej należącej do nich bezdotykowej myjni samochodowej.

W toku postępowania organ ustalił, że działka nr [...] przylega do lewej strony drogi krajowej nr [...], która zaliczana jest do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (symbol GP). Na przedmiotowym odcinku drogi krajowej występuje teren zabudowy miejskiej, gdzie natężenie ruchu zgodnie z przeprowadzonym w 2005 r. pomiarem wynosi 10 502 pojazdów na dobę. Wnioskodawca zamierza uruchomić myjnię samochodową i podłączyć ją komunikacyjnie z przylegająca drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd (wjazd) i projektowany wyjazd na drogę krajową przebiegający wzdłuż drogi krajowej za chodnikiem do istniejącego zjazdu na działkę nr [...].

Organ stwierdził, iż wnioskowana obsługa komunikacyjna inwestycji na działce nr [...] wymagałaby budowy zjazdu publicznego (wyjazdu z działki na drogę [...]), zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Natomiast w myśl § 113 ust. 7 i § 77 tego rozporządzenia zjazd publiczny nie może zostać usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu.

Zdaniem organu proponowana lokalizacja wyjazdu z działki nr [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] z włączeniem do istniejącego w km około [...] zjazdu na działkę nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w obrębie zjazdu na drogę krajową, co ustalono w oparciu o dokumenty archiwalne dotyczące uzgodnień w stosunku do działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...].

Nadto organ wskazał, że w 1997 r. zarządca drogi krajowej uzgodnił budowę zjazdu (wjazd i wyjazd) do budynku na działce nr [...] położonej przy ul. O. w D., którego lokalizacja została ustalona w miejscu obecnie wnioskowanego wyjazdu z działki nr [...] do istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...].

Organ uznał, że włączenie dodatkowego ruchu pojazdów korzystających z myjni samochodowej, spowoduje zwiększenie obciążenia ruchem w obrębie zjazdu i punktów kolizyjnych na dwukierunkowym zjeździe do budynku na działce nr [...].

Zdaniem organu w analizowanej sprawie nie występują żadne szczególne okoliczności, które dawałyby podstawę do zastosowania odstępstwa od przepisów powołanego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż połączenie działki nr [...] z drogą krajową może odbywać się jedynie istniejącym już zjazdem na tę działkę, który w celu przystosowania do parametrów umożliwiających wjazd i wyjazd wymagałby przebudowy.

Po rozpoznaniu wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wyjazdu) na drogę krajową nr [...] (ul. O.) z działki nr [...], położonej w miejscowości D., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeżeli w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzone, iż zaskarżona decyzja jest drugą merytoryczną ostateczną decyzją w sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy (res iudicata), to zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny zobligowany jest do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym kontekście organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2008 r. dyrektor Oddziału w Olsztynie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję, na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, po rozpatrzeniu wniosku K.K. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie wydania warunków na zlokalizowanie zjazdu publicznego (wjazdu) na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej w miejscowości D. ul. O.. Decyzja ta jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym.

Mimo to, K.K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. ponownie zwrócił się do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi do działki nr [...].

W tej sytuacji organ odwoławczy musiał poddać analizie, czy stan faktyczny i prawny tej sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r.

Ustalił, że wnioskodawca jest tą samą osobą, sprawa dotyczy usytuowania tego samego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w celu obsługi projektowanej myjni samochodowej, a droga jest wciąż drogą klasy GP.

Stan prawny również nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. – nie nowelizowano przepisów art. 29 ustawy o drogach publicznych, ani przepisów technicznych, tj. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

W tych okolicznościach stwierdził, że sprawa lokalizacji przedmiotowego zjazdu została już rozstrzygnięta decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. i należało orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w związku z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 184/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, nie jest możliwe wydanie drugiej merytorycznej decyzji, jeżeli sprawy są tożsame, tj. gdy występują te same podmioty i dotyczy ona tego samego przedmiotu w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wystarczy jednak ustalenie, że podmiot, przedmiot czy stan faktyczny lub prawny uległy zmianie i pozwala to już na wydanie nowej merytorycznej decyzji, mimo podobieństwa spraw. Zdaniem Sądu, sprawie zainicjowanej wnioskiem D. i K. K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie można postawić znaku tożsamości ze sprawą rozstrzygniętą w dniu [...] stycznia 2008 r. decyzją Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż dokumenty graficzne dołączone do decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. odnoszą się do innego wariantu wyjazdu – istniejącego w latach funkcjonowania stacji paliw CPN.

W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego była merytoryczna ocena możliwości zlokalizowania wyjazdu z działki nr [...] należącej do inwestorów, w wersji zaproponowanej aktualnie, a niebędącej przedmiotem analizy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po uwzględnieniu oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionej w ww. wyroku oraz ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...], gdyż uznał ją za zasadną.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał w uzasadnieniu, że Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ponadto na podstawie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, gdyż do nieruchomości zapewniony jest dojazd istniejącym zjazdem z drogi krajowej, a ponadto zgoda stanowiłaby naruszenie wyżej powołanego przepisu. Zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zjazd publiczny jest to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. W myśl § 77 tego rozporządzenia, zjazd publiczny, winien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu. W przedmiotowej sprawie ustalone zostały przez organ okoliczności faktyczne pozwalające mu ocenić, iż lokalizacja zjazdu do działki nr [...] (wg wszystkich trzech wariantów zaproponowanych przez stronę) będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...]. Według wariantu pierwszego i drugiego, który zakłada odtworzenie zjazdu do ww. działki, organ wyjaśnia, iż nie jest to możliwe, gdyż przedmiotowy zjazd (bez względu na to czy byłby to tylko wyjazd, czy tylko wjazd) znajdowałby się w bliskim sąsiedztwie zjazdu do działki nr [...], a lokalizacja zjazdu w tym miejscu stwarzałaby niewątpliwie na omawianym odcinku ww. drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności, jak bowiem wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, (niepubl.), cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Analizując wariant trzeci, czyli wykonanie włączenia wjazdu na drogę nr [...] z działki nr [...] za pomocą istniejącego sąsiedniego zjazdu publicznego do działki nr [...], należało w ocenie organu wyjaśnić, iż również takie rozwiązanie nie jest do zaakceptowania. Ograniczona byłaby bowiem widoczność dla pojazdów włączających się do ruchu ze względu na istniejące ogrodzenie przyległej działki nr [...], przy czym z uwagi na umieszczoną w ogrodzeniu bramę wjazdową, takie rozwiązanie mogłoby powodować blokowanie drogi wyjazdowej. Ponadto zjazd usytuowany bezpośrednio przy chodniku zwiększyłby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pieszych. W tym miejscu organ wskazał, iż jak podkreślił NSA w Warszawie cyt. "budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi" – wyrok z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01. W myśl § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, który jego zdaniem jest bezspornym wyznacznikiem, a bezpieczeństwo ruchu drogowego i przeważa nad interesem indywidualnym, podkreślając, że :

1. indywidualny interes strony jest w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez istniejący zjazd publiczny (wjazd i wyjazd) do działki nr [...] znajdujący się w km [...],

2. na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w roku 2010 wynosiło 10522 poj./dobę, a bezsprzeczne jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego/ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze,

3. naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (tak wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99). Ponadto decyzja wydana w trybie przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 k.p.a., ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd.

Od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Krzysztof Kobus złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ pominął przy rozpatrywaniu sprawy zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. i nie rozpoznał przedłożonych organowi projektów rozwiązań wyjazdu i wjazdu na działkę [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wskazane na wstepie orzeczenie, wyjaśnił, że podstawą prawną wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, w istniejącym stanie faktycznym sprawy (wskazanym w uzasadnieniu), były właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego prawidłowo zastosowane przez organ administracji w przedmiotowej sprawie, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ). Wydając zaskarżoną decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej (tj. droga główna ruchu przyśpieszonego – klasa GP) do nieruchomości skarżącego, zarządca drogi był zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. wyżej przytoczonego art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy.

W/w. rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje zaś warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Jak wskazał WSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 kpa, interes społeczny i słuszny interes strony, a także przepisy szczególne 59 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.

Wymienione przepisy wskazują, zdaniem WSA, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżącego, gdyż do nieruchomości zapewniony jest dojazd istniejącym zjazdem z drogi krajowej a ponadto zgoda stanowiłaby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zjazd publiczny jest to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. W myśl § 77 tego rozporządzenia zjazd publiczny, winien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu. W przedmiotowej sprawie ustalone zostały okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, iż lokalizacja zjazdu do działki nr [...] (wg wszystkich trzech wariantów zaproponowanych przez stronę) będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], co zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Wobec treści zarzutów sąd pierwszej instancji wskazał, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń przewidzianych przepisami prawa. Stanowi o tym treść art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm., dalej k.c.). Do takich norm prawnych należą przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 29 ust. 4) oraz przepisy wykonawcze, w tym w/w rozporządzenie (§ 9 ust. 3).

WSA podniósł w uzasadnieniu, że z ustaleń organu administracyjnego wynika, iż przedmiotowa droga została zaliczona do klasy techniczno-użytkowej GP jako droga krajowa. Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez dopuszczanie zjazdów tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub Z do obsługi przyległych nieruchomości.

Ustalenia organu administracyjnego sąd pierwszej instancji uznał zatem za prawidłowe, gdyż trafnie organ ustalił, że zlokalizowanie kolejnego zjazdu przyczyni się do powiększenia zagrożenia w ruchu drogowym. Wykazane zostały okoliczności przemawiające za uwzględnieniem interesu społecznego kosztem ograniczenia wskazanego interesu skarżącej. W sprawie nie ma dowolności ustaleń. Wymieniony przez skarżącą art. 7 kpa został prawidłowo zastosowany. Organ wskazał na czym polega wyważenie w przedmiotowej sprawie interesu publicznego w porównaniu ze słusznym interesem strony. Decyzja została prawidłowo uzasadniona w trybie art. 107 § 3 kpa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, oczywiste było dla WSA, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nawet jeśli ten ruch ma ograniczoną prędkość na zabudowanym terenie, jak wskazuje skarżący.

W ocenie sądu pierwszej instancji, nie można było zatem postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa procesowego ani prawa materialnego, ponieważ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym swoich decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.K., reprezentowany przez pełnomocnika. Postawił rzeczonemu orzeczeniu cztery zarzuty, związane z niedostrzeżeniem wad przez sąd pierwszej instancji.

Po pierwsze, naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., poprzez uznanie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej przy ul. O. w D. stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, podczas gdy z materiałów przedłożonych w toku postępowania wynika, iż istnienie jednego wjazdu i oddzielnego zjazdu z działki nr [...] upłynniłoby ruch drogowy i zniwelowało występowanie kolizji drogowych, wpływając tym samym na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Po drugie, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, podczas gdy usytuowanie odrębnego zjazdu z działki nr [...] przy ul. O. w D., na której mieści się stacja paliw, podyktowane jest względami bezpieczeństwa i ważnym interesem społecznym.

Po trzecie, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Po czwarte, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego.

Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zarzutów skarżącego sprowadza się do niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Miało do niego dojść poprzez uznanie przez organy, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej przy ul. O. w D. stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym – pomimo niezweryfikowania (w sposób określony w k.p.a.) przez nie tego, czy aby istnienie jednego wjazdu i oddzielnego zjazdu z działki nr [...], w proponowanym wariancie, nie upłynniłoby ruchu drogowego i nie zniwelowało ryzyka występowania kolizji drogowych, wpływając tym samym na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zarzuty są zasadne, a zatem skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w cyt. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Spostrzec trzeba, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższych ustaleń wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu – uzasadnić.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej – dokonana przez sąd pierwszej instancji – nie realizuje dyspozycji przepisów prawa.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], co – zdaniem sądu pierwszej instancji – miało być szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także nie odniesionego bliżej do sprawy poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nawet jeśli ten ruch ma ograniczoną prędkość w zabudowanym terenie".

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem istotnie takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność rzeczonego ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo w ruchu na danej drodze. Ten drugi przypadek może być właśnie rozważany na gruncie niniejszej sprawy. Zważyć bowiem należy, że sytuacja w której zjazd i wjazd na teren nieruchomości odbywa się z tego samego zjazdu (wjazdu) prowadzić może niekiedy do utrudnienia widoczności po stronie kierującego pojazdem włączającym się do ruchu na drodze. Organizacja zaś dwóch zjazdów, z których jeden służy wyłącznie do zjazdu z drogi, zaś drugi do wjazdu na nią (włączenia się do ruchu), może usprawniać ruch na tej drodze, nie zaś go utrudniać. Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów unaocznia, że takiego skutku lokalizacji dodatkowego zjazdu nie można na gruncie niniejszej sprawy wykluczyć. Rozważań poczynionych pod tym kątem przez organ nie można zaś zaliczyć do cechujących się przymiotem "zupełności".

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza – w odniesieniu do pierwszego i drugiego wariantu, że "lokalizacja zjazdu w tym miejscu stwarzałaby niewątpliwie na omawianym odcinku drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności". Dla poparcia swojego twierdzenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił jednak żadnych danych, ani wyników analizy, lecz ograniczył się jedynie do zacytowania orzeczenia NSA. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podobnie lakoniczne, niewyczerpujące jest odniesienie się organu do trzeciego wariantu zjazdu. Co prawda Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w przypadku jego realizacji "ograniczona byłaby widoczność dla pojazdów włączających się do ruchu ze względu na istniejące ogrodzenie przyległej działki nr 77, przy czym z uwagi na umieszczoną w ogrodzeniu bramę wjazdową, takie rozwiązanie mogłoby powodować blokowanie drogi wyjazdowej. Ponadto zjazd usytuowany bezpośrednio przy chodniku zwiększyłby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu pieszych." Brak jest jednak tak w uzasadnieniu decyzji, jak i w aktach sprawy, konkretnych danych potwierdzających postawione tezy. Nadmienić zaś wypada, że jak wynika z twierdzeń strony, w praktyce na dzień dzisiejszy tego typu ruch przez bramę się odbywa. Organ nie zweryfikował zatem, jak w praktyce przedstawia się obecnie kwestia bezpieczeństwa korzystania z faktycznie funkcjonującego zjazdu. Nie wskazał także, aby dochodziło w związku z tym na analizowanym odcinku do kolizji. Nie przeprowadzono również testów (symulacji) dotyczących wpływu lokalizacji zjazdu w proponowanym wariancie na płynność ruchu drogowego pieszych. Brak także w uzasadnieniu decyzji sprecyzowania i rozwinięcia kwestii "zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pieszych", do czego miałoby dojść z uwagi na sytuowanie zjazdu bezpośrednio przy chodniku. Nieustalona jest przy tym intensywność tego ruchu pieszych. Wreszcie weryfikacji wymagało, czy prawdziwe jest twierdzenie strony, iż ogrodzenie przyległej działki nr [...] zbudowano nielegalnie, a zatem objęte jest ono koniecznością rozbiórki, której sytuację i termin wykonania należało również rozpatrzeć (np. przez ustalenie, czy prowadzone jest w tej sprawie postępowanie przez organ nadzoru budowlanego).

Konkludując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na nie dość wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wady przeprowadzonego postępowania rzutują zatem na prawidłowość osnowy decyzji, dla której organ nie ustalił wymaganych podstaw w materiale dowodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek nie dość zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wady w zakresie uzasadnienia decyzji nie pozwalają zaś ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami k.p.a. granic uznania administracyjnego.

Wskazanych uchybień procedury, rzutujących istotnie na rozstrzygnięcie organu, nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z tym dokona on ich analizy ponownie rozpoznając sprawę.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.