III OSK 2111/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-12-02	
Data wpływu	2025-10-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SAB/Kr 59/25	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 59/25 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność i przewlekłość Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia akt postępowania skargowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 59/25, odrzucił skargę M.S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia akt postępowania skargowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 30 października 2024 r. skarżący wniósł do Komendy Miejskiej Policji [...] skargę dotyczącą nieprawidłowości w toku czynności wyjaśniających prowadzonych w Komisariacie Policji [...] w sprawie o wykroczenie zgłoszone przez skarżącego. W sprawie tej KMP [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uznano skargę za zasadną, a skarżącemu udzielono pisemnej odpowiedzi pismem z dnia 29 listopada 2024 r. Następnie skarżący pismem z 3 grudnia 2024 r. zwrócił się do KMP [...] z wnioskiem o udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego skargę. Na swój wniosek skarżący otrzymał odpowiedź odmowną. Organ Policji uznał, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia akt postępowania prowadzonego w trybie skargowym. W związku z tym skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu akt postępowania skargowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uznał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem przepis art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 P.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania, czy ich brak, wskazane w ustawie.

Właściwością sądu administracyjnego nie są zaś objęte sprawy zainicjowane skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a. W postępowaniu skargowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd, że do postępowania w sprawie skarg i wniosków nie stosuje się przepisów spoza działu VIII k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie stosuje się także art. 73 i 74 k.p.a. dotyczących udostępniania akt sprawy. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę nie jest więc zobowiązany do podejmowania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Ewentualna bezczynność organu w przypadku złożenia żądania udostępnienia akt postępowania nie jest zatem bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Powoduje to, że skarga w sprawie takiej bezczynności jest niedopuszczalna.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 P.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi na skutek błędnej wykładni wskazanych przepisów i w konsekwencji ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wniesiona skarga winna zostać rozpoznana merytorycznie;

2. art. 225 k.p.a. poprzez to, iż wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość w przedmiocie udostępnienia akt postępowania skargowego, spowodowało u skarżącego uszczerbek i negatywne konsekwencje polegające na uniemożliwieniu mu zaznajomienia się z aktami postępowania wywołanego wniesieniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w sprawie doszło do nieudostępnienia informacji publicznej. Akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich charakter i rodzaj, stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informacje o sposobie prowadzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa przez pełnomocnika według norm prawem przewidzianych. Podkreślił, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia na zasadnie art. 73 k.p.a. całości zgromadzonego materiału w postępowaniu skargowym, co związało działania organu i który zobligowany był do rozpoznania złożonego wniosku w tym trybie. Sprawa nie dotyczyła zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co próbuje wykazać skarżący kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 art. 183. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie brak, dlatego też skarga kasacyjna została rozpoznana w zakresie zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Prawidłowo WSA w Krakowie wskazał, że kognicję sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., który wyznacza jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Prawidło też Sąd pierwszej instancji skonstatował, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...): zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (...).

Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwało prawo wglądu do akt postępowania skargowego, tj. postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro rozstrzygnięcia co do sposobu załatwienia sprawy (skargi) nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, to kontroli takiej nie podlega również bezczynność w tego rodzaju sprawach.

Wskazać ponadto należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące procedurę załatwiania skarg, nie przewidują możliwości dostępu do akt postępowania skargowego. Potwierdzeniem tego jest wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów tego Kodeksu zawarte w art. 237 § 4 k.p.a. Oznacza to, że do postępowania skargowego (Dział VIII k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postępowanie skargowe nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej i nie stosuje się do niego przepisów o udziale stron w postępowaniu, w tym art. 73 k.p.a. Jest to uproszczona forma działalności administracji, w której składający skargę nie uzyskuje statusu strony. W konsekwencji żądanie udostępnienia akt postępowania skargowego w trybie przewidzianym dla stron postępowania administracyjnego nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Skoro zatem w postępowaniu skargowym nie są podejmowane władcze działania, w tym nie ma do niego w ogóle zastosowania art. 73 k.p.a., to nie można skarżyć bezczynności w udostępnieniu akt postępowania skargowego. Powoduje to, że skarga w sprawie takiej bezczynności jest niedopuszczalna.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, jakoby złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia akt postępowania skargowego, to wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie sformułował wniosku o udostępnienie informacji publicznej lecz wniosek o udostępnienie w trybie art. 73 k.p.a. akt sprawy skargowej. W złożonym wniosku jednoznacznie określił zatem podstawę prawną, w oparciu o którą złożył wniosek o udostępnienie akt. Skoro skarżący kasacyjnie nie oparł swego żądania na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to organ był uprawniony do wyjaśnienia wnioskodawcy, że jako skarżący w zainicjowanym przez siebie postępowaniu skargowym nie jest uprawniony do przeglądania akt tego postępowania skargowego.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 225 k.p.a., który ustanawia ochronę konkretnego podmiotu poddającego krytycznej ocenie działania wymienionych organów lub osób wykonujących ich funkcje, jak również nakłada na te organy prawny obowiązek podejmowania działań zapobiegających tłumieniu krytyki, bowiem przepis ten ma charakter przepisu stanowiącego ogólną wskazówkę dla administracji publicznej. Co więcej, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował tego przepisu i tym samym nie mógł go naruszyć.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).