II SA/Kr 1058/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-21	
Data wpływu	2018-08-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1384/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37  i 87; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 26 kwietnia 2018r. znak: [...] ustalił wobec Ł. W. jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w T., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLII/575/2009 z dnia 26 listopada 2009r.

W uzasadnieniu podano, iż organ l instancji oparł się na operacie szacunkowym z dnia 5 maja 2017r., określającym wartość nieruchomości. W operacie wskazano, że działka nr [...] znajduje się w miejscowym planie w obrysach oznaczonych symbolami 1.PP tj. terenach zabudowy techniczno – produkcyjnej [...] i 6.kdl tj. terenach zabudowy techniczno - produkcyjno - usługowej, [...] i [...], tj. terenach dróg publicznych lokalnych oraz [...], tj. terenach dróg publicznych dojazdowych. Przyjęto, że teren tej działki o pow. 2010 mkw znajduje się w obrysach oznaczonych symbolami 1.PP i 2.PU, zaś teren o pow. 2180 mkw znajduje się w obrysach oznaczonych symbolami [...], [...], [...] W poprzednio obowiązującym miejscowym planie działka nr [...] znajdowała się w obrysie oznaczonym symbolem [...] - tj. terenach zieleni niskiej i urządzonej, ogrodów działkowych i sadów w strefie buforowej [...]. Wartość nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania ustalono na kwotę [...]zł, tj. 64,71 zł/m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny zurbanizowane: tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i produkcyjno-usługową. Faktyczny sposób użytkowania nie pokrywał się z przeznaczeniem działki w nieobowiązującym miejscowym planie z 1991 r., dlatego określono wartość dla faktycznego sposobu wykorzystania.

Od decyzji organu l instancji odwołanie Ł. W. kwestionując przyjęcie, iż wartość nieruchomości wzrosła na skutek zmiany przeznaczenia dokonanej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono także, że w sprawie przekroczono zawity, 5-letni termin przewidziany do wydania decyzji w sprawie tzw. renty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą ustalenia wysokości opłaty jest operat szacunkowy z dnia 5 maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych: B. P. i B. S.. W operacie tym ustalono, że wartość rynkowa szacowanej nieruchomości (przed podziałem) przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł, zaś wartość rynkowa nieruchomości po uchwaleniu tego planu wynosi [...] zł. Różnica wartości wynosi zatem [...] zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty planistycznej wynoszącej 30 % dało kwotę opłaty w wysokości [...] zł.

Słusznie przyjęto, że analiza treści operatu nie budzi wątpliwości, gdyż zawiera on wszystkie wymienione wyżej, wymagane przez prawo elementy, jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, jest wiarygodny. Zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Autorki sporządzonej wyceny wykonały operat szacunkowy podejściem porównawczym, za pomocą metody porównywania nieruchomości parami. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomości z terenu miasta T., gdzie wybrano transakcje najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej, a odrzucono transakcje o wartościach skrajnych i rodzących wątpliwości pod względem atrybutów, które powinna spełniać transakcja rynkowa. Transakcje przyjęte przez rzeczoznawców majątkowych obejmują okres od sierpnia 2011 r. do lutego 2013 r. Do bazy porównawczej biegłe przyjęły po 3 nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Wartość nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania ustalono na kwotę [...]zł, tj. [...] zł/m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny zurbanizowane, tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i produkcyjno-usługową. Faktyczny sposób użytkowania nie pokrywa się z przeznaczeniem działki w nieobowiązującym miejscowym planie z 1991 r., dlatego określono wartość dla faktycznego sposobu wykorzystania. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obrębu [...] sprzedana została w dniu 28 lutego 2013 r. Rzeczoznawcy wartość przedmiotu wyceny prawidłowo określili na tę właśnie datę. Podczas analizy rynku lokalnego oraz zapisów w aktualnym mpzp rzeczoznawcy stwierdzili, że grunty położone w terenach zabudowy techniczno-produkcyjno- usługowej osiągają porównywane ceny do gruntów położonych w terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej ze względu na podobne możliwości zagospodarowania, dlatego fragmenty działki o przeznaczeniu 1.PP i 2.PU wyceniono łącznie. Rzeczoznawcy prawidłowo uwzględnili również stan nieruchomości na dzień 22.01.2010 r., tj. dzień wejścia w życie mpzp zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLII/575/2009 z 26 listopada 2009 r. Wartość nieruchomości po uchwaleniu w/w mpzp ustalono na kwotę [...]zł, tj.[...] zł/m2, biorąc pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości częściowo pod tereny zabudowy techniczno-produkcyjne oraz techniczno-produkcyjno-usługowe (przyjęto 2010 m2) oraz częściowo pod tereny drogi publicznej lokalnej oraz drogi publicznej dojazdowej (przyjęto 2010 m2). Organ odniósł się także do zarzutów odwołania nie uwzględniając ich.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ł. W. zarzucając naruszenie:

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie wykazanie związku pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem ceny nieruchomości, którą zbyła strona postępowania;

- art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji po upływie okresu pięciu lat, będącego w ocenie strony terminem zawitym na wydanie decyzji o ustaleniu tzw. renty

- art. 12 kpa, określającego zasadę szybkości postępowania, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, bez jakiegokolwiek obiektywnego uzasadnienia dla zwłoki i nieinformowanie strony o przyczynach zwłoki, jak też o wyznaczeniu nowego terminu na zakończenie procedowania;

- ustalenie stawki opłaty na poziomie 30% bez wyjaśnienia stronie przyczyny ustalenia stawki w kwocie maksymalnej, w sytuacji kiedy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluję tę stawkę nie jako sztywną stawkę 30%, a stawkę płynną, nie wyższą niż 30%.

W uzasadnieniu podano, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany planu, gdyż pomimo, iż zmiana planu nastąpiła to sporna działka nie stała się atrakcyjną i zbył ja dopiero po 4 latach od zmiany planu, a nadto wzrost wartości powodował wykup nieruchomości przez [...] sp. z o. o. kontrolowaną przez Gminę Miasta K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi. Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę;

Skarga jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych podkreślić należy, że wbrew argumentacji zawartej w skardze spełniona została przesłanka zaistnienia związku pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem ceny spornej nieruchomości. Okoliczność ta została bowiem wykazana w sposób prawidłowy przez wyniki sporządzonego operatu szacunkowego. Istotne także było, iż doszło do zmiany miejscowego planu co nie było kwestionowane - w poprzednio obowiązującym miejscowym planie działka nr [...] znajdowała się w obrysie oznaczonym symbolem [...] - tj. terenach zieleni niskiej i urządzonej, ogrodów działkowych i sadów w strefie buforowej [...], a obecnie znajduje się w miejscowym planie w obrysach oznaczonych symbolami 1.PP tj. terenach zabudowy techniczno – produkcyjnej, usługowej, oraz terenach dróg publicznych lokalnych oraz dróg publicznych dojazdowych. Autorki sporządzonej wyceny wykonały operat szacunkowy podejściem porównawczym, za pomocą metody porównywania nieruchomości parami. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomości z terenu miasta T., gdzie wybrano transakcje najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej, a odrzucono transakcje o wartościach skrajnych i rodzących wątpliwości pod względem atrybutów, które powinna spełniać transakcja rynkowa. Transakcje przyjęte przez rzeczoznawców majątkowych obejmują okres od sierpnia 2011 r. do lutego 2013 r. Do bazy porównawczej biegłe przyjęły po 3 nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Wartość nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania ustalono na kwotę [...]zł, tj. [...] zł/m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny zurbanizowane, tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i produkcyjno-usługową. Faktyczny sposób użytkowania nie pokrywa się z przeznaczeniem działki w nieobowiązującym miejscowym planie z 1991 r., dlatego określono wartość dla faktycznego sposobu wykorzystania. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obrębu 199 sprzedana została w dniu 28 lutego 2013 r. i wartość przedmiotu wyceny określono właśnie na tę datę. Podczas analizy rynku lokalnego oraz zapisów w aktualnym mpzp rzeczoznawcy zasadne stwierdzili, że grunty położone w terenach zabudowy techniczno-produkcyjno-usługowej osiągają porównywane ceny do gruntów położonych w terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej ze względu na podobne możliwości zagospodarowania, dlatego fragmenty działki o przeznaczeniu 1.PP i 2.PU wyceniono łącznie. Rzeczoznawcy prawidłowo uwzględnili również stan nieruchomości na dzień 22.01.2010 r., tj. dzień wejścia w życie mpzp zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLII/575/2009 z 26 listopada 2009 r. Wartość nieruchomości po uchwaleniu w/w mpzp ustalono na kwotę [...]zł, tj.[...] zł/m2, biorąc pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości częściowo pod tereny zabudowy techniczno-produkcyjne oraz techniczno-produkcyjno-usługowe (przyjęto 2010 m2) oraz częściowo pod tereny drogi publicznej lokalnej oraz drogi publicznej dojazdowej (przyjęto 2180 m2). Z uwagi na to skarżony organ przekonywująco uzasadnił w decyzji, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła wartość szacowanej nieruchomości. Wbrew argumentacji skarżącego organy wykazały związek pomiędzy wzrostem wartości a uchwaleniem planu. Z uwagi na to podnoszone zarzuty odnoszące się do motywów jakimi kierowano się przy zmianie planu miejscowego co do terenu w którym znajduje się sporna działka, czy ewentualnego wzrostu wartości działki spowodowanego wykupem działek przez podmiot zależny względem Gminy Miasta T. nie mogą mieć wpływu na wyłączenie związku pomiędzy wzrostem wartości a uchwaleniem planu, który obiektywnie wystąpił. Podobnie rzecz dotyczy podniesionej okoliczności, że skarżący nie mógł zbyć działki z powodu jej małej atrakcyjności na rynku. Twierdzenia te nie mogą prowadzić do zakwestionowania ustalonego prawidłowo wzrostu wartości szacowanej nieruchomości.

W zakresie zarzutu przedawnienia wskazać należy, iż zgodnie bowiem z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 37 ust. 4 przepis ten stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 czyli opłat planistycznych. Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3. Ponieważ przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego, powyższy zarzut jest bezzasadny. Dodać w tym miejscu należy, że takie stanowisko jak powyżej zostało przedstawione m.in. przez NSA, który w wyroku z 4 lutego 2011 roku (II OSK 207/10, LEX nr 753419), wyraził pogląd, że:

1. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

2. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

Zasadnie zatem przyjęły organy w kontrolowanej sprawie, iż brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż opłata z tytułu renty planistycznej ulega przedawnieniu o ile wszczęcie postępowania nastąpiło z zachowaniem terminu. Nie można stosować w drodze analogi przepisów dotyczących odszkodowania od gminy (art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z których wywiedziono możliwość przedawnienia żądania o odszkodowanie, bowiem brak jest ku temu stosowanej normy prawnej. Wbrew zarzutom skargi podany wyrok SN z 10 stycznia 2017r. sygn. V CSK 222/16 dotyczył wprost roszczenia z art. 36 ust. 3 a nie spornego w niniejszej sprawie roszczenia z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Niezasadny jest zarzut ustalenie stawki opłaty na poziomie 30% bez wyjaśnienia stronie przyczyny ustalenia stawki w kwocie maksymalnej, ponieważ stawka taka mieści się w granicach określonych przez art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem jest zgodna z prawem.

Wskazywane zaś w skardze naruszenie art. 12 kpa, określającego zasadę szybkości postępowania, dotyczy kwestionowania przez skarżącego sprawności procedowania w zakresie wydania decyzji w sprawie i wobec tego, zarzut ten nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, ponieważ nie wykazano, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.