Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oddala skargę.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z 20.02.2009 r. oraz decyzją zmieniającą z 24.09.2010 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw i auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem, pomieszczeniami biurowymi i pokojami noclegowymi, zlokalizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...], której inwestorem jest R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], do czasu zakończenia:

- wznowionego postanowieniem z 16.07.2024 r. postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...] z 20.02.2009 r. w sprawie pozwolenia na budowę stacji auto-gazu (zadaszenie nad dystrybutorem, osłona śmietnikowa, 1 dystrybutor dla LPG, 2 zbiorniki 4850 dm³, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej z pawilonem obsługi i sklepem) w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...] Miasto [...], gmina miejska [...],

- postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wygaszania decyzji z 24.09.2010 r. oraz decyzji nr 283.2013 z 12.07.2013 r. dotyczących zmiany decyzji nr [...] z 20.02.2009 r. pozwolenia na budowę stacji auto-gaz (zadaszenie nad dystrybutorem, osłona śmietnikowa, 1 dystrybutor dla LPG, 2 zbiorniki 4850 dm³, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej z pawilonem obsługi i sklepem) w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...] Miasto [...], gmina miejska [...].

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie przez Starostę [...] wskazanej kwestii stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jest niezbędne do orzeczenia w sprawie co do istoty przez PINB w [...] w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...].

Zażalenie od postanowienia organu I instancji wniósł R. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako: "strona", "skarżący"), zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. kwestionując podstawę zawieszenia, czyli ustalenie okoliczności stanowiącej zagadnienie wstępne.

Po rozpatrzeniu zażalenia Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 8 października 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że dla wydania rozstrzygnięcia co do istoty przez PINB w [...] w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 20.02.2009 r. oraz decyzjami zmieniającymi z dnia 24.09.2010 r. oraz z dnia 12.07.2013 r. (udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw i auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem, pomieszczeniami biurowymi i pokojami noclegowymi, zlokalizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...]), której inwestorem jest skarżący – warunkiem jest ustalenie okoliczności, czy powołane pozwolenie na budowę oraz decyzje zmieniające pozostają w obiegu prawnym.

Tym samym przywołane postępowania Starosty [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia z 20.02.2009 r. oraz decyzji zmieniających z 24.09.2010 r. i 12.07.2013 r. – mają bezpośredni związek przyczynowy dla ustalenia zakresu i charakteru odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego tymi decyzjami, a także dla oceny zasadności prowadzenia postępowania przez PINB w [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym, brak rozstrzygnięcia Starosty [...] w zakresie:

- wznowionego, postanowieniem z 16.07.2024 r. postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...] z 20.02.2009 r. pozwolenia na budowę stacji auto-gazu (zadaszenie nad dystrybutorem, osłona śmietnikowa, 1 dystrybutor dla LPG, 2 zbiorniki 4850 dm³, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej z pawilonem obsługi i sklepem) w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...] Miasto [...],

- postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wygaszania decyzji z 24.09.2010 r. oraz decyzji z 12.07.2013 r. dotyczących zmiany decyzji z 20.02.2009 r. pozwolenia na budowę stacji auto- gaz (zadaszenie nad dystrybutorem, osłona śmietnikowa, 1 dystrybutor dla LPG, 2 zbiorniki 4850 dm³, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej z pawilonem obsługi i sklepem) w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...] Miasto [...], stanowi bezwzględną przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ I instancji sprawie.

Skargę na postanowienie WINB z 8 października 2024 r. wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że w sprawie niniejszej spełniona została przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ I instancji z urzędu w postaci wystąpienia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia przez inny organ uzależnione jest rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania skarżonego postanowienia i utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, zawieszającego postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z 20.02.2009 r. oraz decyzją zmieniającą z 24.09.2010 r., udzielającymi pozwolenia na budowę stacji paliw i auto – gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem, pomieszczeniami biurowymi i pokojami noclegowymi, zlokalizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...], której inwestorem jest skarżący;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji braku ku temu podstaw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 j.t.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z 8 października 2024 r. którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z 5 sierpnia 2024 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 20.02.2009 r. oraz decyzją zmieniającą z 24.09.2010r. oraz z 12 lipca 2013 r. Organy uznały, że brak rozstrzygnięcia Starosty [...] w zakresie:

- wznowionego, postanowieniem z 16.07.2024 r. postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...] z 20.02.2009 r. pozwolenia na budowę stacji auto-gazu (zadaszenie nad dystrybutorem, osłona śmietnikowa, 1 dystrybutor dla LPG, 2 zbiorniki 4850 dm³, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej z pawilonem obsługi i sklepem),

- postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wygaszania decyzji z 24.09.2010 r. oraz decyzji z 12.07.2013 r. dotyczących zmiany decyzji z 20.02.2009 r. pozwolenia na budowę stacji auto- gaz (zadaszenie nad dystrybutorem, osłona śmietnikowa, 1 dystrybutor dla LPG, 2 zbiorniki 4850 dm³, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacji sanitarnej z pawilonem obsługi i sklepem), stanowi bezwzględną przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ I instancji sprawie.

W ocenie organów rozstrzygnięcie wskazanych kwestii stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), k.p.a., albowiem jest niezbędne do orzeczenia w sprawie co do istoty przez PINB w [...] w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...].

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1980/12, NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3316/14, dostępne w CBOSA).

Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2537/19, dostępny w CBOSA).

Innymi słowy, można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19).

W rozpoznawanej sprawie występuje ewidentny związek pomiędzy przedmiotowym postępowaniem dotyczącym istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 20 lutego 2009 r. oraz decyzją zmieniającą z 24 września 2010 r. i z 12 lipca 2013 r. a wznowionym postępowaniem w sprawie wygaśnięcia rzeczonej decyzji z 20.02.2009 r. o pozwoleniu na budowę stacji auto-gaz dotyczącej pozwolenia na budowę stacji auto-gazu i przede postępowaniem w sprawie wygaszania decyzji z 24.09.2010 r. oraz decyzji z 12.07.2013 r. dotyczących zmiany decyzji z 20.02.2009 r.

Organy prawidłowo oceniły, że wznowione postępowanie Starosty [...] w sprawie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji z 20.02.2009 r. oraz postępowanie w sprawie wygaszania decyzji z 24.09.2010 r. i 12.07.2013 r. dotyczących zmiany pierwotnej decyzji z 20.02.2009 r. mają bezpośredni związek przyczynowy dla ustalenia zakresu i charakteru odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego tymi decyzjami, a także w ogóle dla oceny zasadności prowadzenia postępowania przez PINB w [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim bowiem należy ostatecznie ustalić, czy w obrocie prawnym ostaną się decyzje o pozwoleniu na budowę i decyzje dotyczące zmiany pozwolenia na budowę inwestycji. Rozstrzyganie zatem – bez oczekiwania na wynik wskazanych postępowań – w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego byłoby przedwczesne, w sytuacji gdy nie jest ostatecznie pewne, czy w obrocie prawnym pozostaną wspomniane decyzje. Istotą przedmiotowego postępowania jest bowiem badanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ewentualne zaś badanie odstępstw od wygaszonego pozwolenia na budowę byłoby pozbawione sensu. Dopiero zakończenie przytoczonych postępowań pozwoli ustalić, czy wygaszone zostaną decyzje zmieniające decyzję o pozwoleniu na budowę z 20 lutego 2009 r., jak i to czy ostatecznie pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z 20 lutego 2009 r. pozostanie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy zatem od ostatecznego załatwienia wskazanych postępowań, co przesądza o tym, że rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Tym samym bezpodstawne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4, a co za tym idzie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Należy uznać, że zakwestionowane w niniejszym postępowaniu postanowienia wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Organy zaś wykazały, że nie jest możliwe załatwienie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i prawidłowo zawiesiły postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.