Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. P. i M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. P. i M. P.j kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia W. P. i M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nakładające na nich obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB w określonym terminie dwóch egzemplarzach oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., rozstrzygającej o spełnieniu wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania ww. lokali zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 5 Pr. bud. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie, [...]WINB wyjaśnił, że PINB wszczął na wniosek B. S. postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w M. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w poziomie parteru ww. budynku mieszkalnego zaobserwowano liczne pęknięcia sufitu, jego ubytki i zawilgocenia. W lokalu mieszkalnym wydzielono dwa pomieszczenia: kuchnię i pokój z działającą, nieodłączoną od źródła zasilania instalacją elektryczną oraz działającym urządzeniem grzewczym (piec kaflowy). W poziomie piętra od strony północno - wschodniej znajduje się lokal mieszkalny nr [...] z dwoma wydzielonymi pomieszczeniami o funkcji: kuchnia i pokój. W pomieszczeniu pokoju stwierdzono brak działającej instalacji elektrycznej, a na suficie tego pomieszczenia zaobserwowano liczne pęknięcia, zawilgocenia, korozję biologiczną oraz częściowe jego ugięcia. W pomieszczeniu kuchni nie istnieje działające urządzenie grzewcze tj. kuchnia stalowa oraz działająca instalacja elektryczna. Nad lokalem nr [...] oraz na całej powierzchni budynku dokonano zabezpieczenia konstrukcji więźby dachowej poprzez nadbicie dwustronnie krokwi. Dodatkowo nad lokalem nr [...] zabezpieczono przez nadbicie dwustronnie belki stropowej oraz wymiany części deskowania pełnego pokrycia dachowego. Od strony wewnętrznej strychu zaobserwowano punktowe zabezpieczenie pokrycia dachowego masą bitumiczną. Ponadto wymurowano zniszczoną korozję kominów powyżej połaci dachu.

Postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego zakończyło się decyzją ostateczną PINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., ale postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. organ powiatowy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił własną decyzję Nr [...] i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Pr. bud. nakazał właścicielom M. P. i W. P.:

1) ·usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie robót polegających na:

- zabezpieczeniu stropu w lokalu nr [...], znajdującego się w poziomie I piętra poprzez stemplowanie sztywnymi wyporami opartymi na podwalinie z kantówki położonej krzyżowo,

- odłączeniu urządzeń grzewczych oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej od źródła zasilania,

2) ·zakazał użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się w ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] została uprzednio rozstrzygnięcia w ww. decyzji Nr [...].

Biorąc pod uwagę ustalenia czynności kontrolnych z [...] stycznia 2019 r. w ocenie PINB zachodziły uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego lokalu nr [...] i [...] w ww. budynku mieszkalnym. Przemawia za tym - jak wskazał organ I instancji - dokumentacja zdjęciowa obrazująca w lokalu mieszkalnym nr [...] liczne pęknięcia sufitu, jego częściowe ubytki i zawilgocenia oraz w lokalu mieszkalnym nr [...] widoczne liczne pęknięcia sufitu, jego zawilgocenia, korozję biologiczną oraz częściowe ugięcie.

W celu wyjaśnienia ww. kwestii technicznych oraz dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym PINB korzystając z uprawnień wynikających z art. 81 c ust. 2 Pr. bud. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nałożył na właściciela M. P. i W. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB w określonym terminie w dwóch egzemplarzach oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] i nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym, rozstrzygającej o spełnieniu wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania ww. lokali zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 5 Pr. bud.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wnieśli W. P. i M. P.

Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy opisał obowiązki organu II instancji i zasady związane z należytym ustaleniem stanu faktycznego, przytaczając art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

[...]WINB uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. Uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą Prawo budowlane, bądź ma doprowadzić do wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.

W ocenie, [...]WINB, PINB w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] i nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie.

Czynności kontrolne w dniu [...] stycznia 2019 r. potwierdziły wystąpienie w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w poziomie parteru licznych pęknięć sufitu, jego ubytków i zawilgocenia oraz w lokalu mieszkalnym nr [...] licznych pęknięć sufitu, jego zawilgocenia, korozji biologicznej oraz częściowego ugięcia.

W ocenie [...]WINB powiatowy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć wątpliwości, co do stanu technicznego ww. lokali mieszkalnych oraz określić przyczyn występujących nieprawidłowości. Ustalenia organu powiatowego oparte zostały na ogólnych oględzinach bez przeprowadzenia jakichkolwiek odkrywek. Podkreślić należy, iż organ powiatowy organy nadzoru budowlanego nie posiadają prawa do samodzielnego dokonywania odkrywek obiektów. Zdaniem [...]WINB, ocena techniczna pozwoli ustalić przyczyny zaobserwowanych nieprawidłowości oraz ocenić bezpieczeństwo użytkowania lokali nr[...] i [...].

Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie, możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i wymaga dokonania stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do kręgu adresatów postanowienia organu powiatowego, [...]WINB wyjaśnił, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w sposób enumeratywny wymienia krąg podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek przedstawienia odpowiedniego opracowania technicznego. Może to być uczestnik procesu budowlanego (którym zgodnie z art. 17 Pr. bud. jest inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant lub kierownik budowy albo kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub gruntu, na terenie którego obiekt został wzniesiony.

Materiał dowody zgromadzony w sprawie potwierdza, że właścicielami nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym są M. P. i W. P.. Dlatego PINB w sposób prawidłowy wskazał adresata obowiązku przedłożenia oceny technicznej w oparciu o art. 81c ust 2 Prawa budowlanego. Wymienione w sentencji postanowienia osoby należą do kręgu osób wymienionych w ww. artykule, legitymując się tytułem prawnym do lokali, których dotyczy postępowanie. Ma to istotne znaczenie dla realizacji nałożonego obowiązku, z uwagi na konieczność rozporządzania prawem własności wymienionej osoby w celu dokonania przez autora opracowania stosownych pomiarów, oględzin i obliczeń.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, [...]WINB wyjaśnił, że ekspertyza techniczna opracowana przez inż. I. K. sporządzona została w roku 2013 (w grudniu). Tymczasem podstawą do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanowiły okoliczności zaobserwowane przez przedstawicieli organu powiatowego w styczniu 2019 roku podczas przeprowadzonej kontroli, w wyniku której stwierdzono liczne pęknięcia sufitów, ich ubytki i zawilgocenia, korozję biologiczną oraz częściowe ugięcie.

Ww. nieprawidłowości nie zostały zaobserwowane w trakcie dokonywanej przez autora ww. opracowania wizji budynku w którym znajdują się lokale mieszkalne nr [...] i [...], ani podczas czynności kontrolnych budynku przeprowadzonych w dniu [...] września 2007 r. Od 2013 roku oraz wydania decyzji Nr [...] stan faktyczny w sprawie mógł ulec zmianie, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy o sygnaturze PINB [...], organ powiatowy prowadził postępowanie egzekucyjne wobec niewykonania obowiązków wynikających z decyzji Nr [...]. Wydana ekspertyza techniczna z dnia [...] grudnia 2013 r. została skorygowana przez inż. I. K. wyłącznie w zakresie numeru lokalu mieszkalnego, w którym należy dokonać m.in. zabezpieczenia stropu.

Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na [...] sierpnia 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili postanowieniu:

"1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w efekcie pominięcie wniosków z ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu lokali [...] i [...] wykonanej przez inżyniera I. K. oceniająca stan lokali na dzień [...] marca 2019 r. i wskazujących konieczne do wykonania prace remontowe;

b. art. 80 KPA poprzez niedokonanie ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wyciągnięcie błędnego wniosku o braku wiedzy o stanie technicznym lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w M., podczas gdy na powyższe wskazuje, ekspertyza techniczna stanu lokali [...] i [...] wykonana przez inżyniera I. K. oceniająca stan lokali na dzień [...] marca 2019 r., i wskazująca konieczne do wykonania prace remontowe;

c. art. 10 § 1 KPA niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się nam co do zebranego materiału, w szczególności niezapoznanie z materiałem dowodowym wskazującym stan techniczny lokali nr [...] i [...], podczas gdy organy administracyjne powinny zawiadomić nas o zebranym materiale dowodowym, a także dać możliwość zgłoszenia własnych żądań;

2) ·art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.], przez ich zastosowanie i orzeczenie obowiązku dostarczenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. dwóch egzemplarzach oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w M., rozstrzygającej o spełnieniu wymagań dotyczących bezpieczeństwa ww. lokali, podczas gdy nie istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie stanu ww. lokali, gdyż ich stan określa ekspertyza techniczna stanu lokali [...] i [...] wykonana przez inżyniera I. K. oceniająca stan lokali na dzień [...] marca 2019 r.;

3) ·naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji- [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie nałożenia na nas obowiązku sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. dwóch egzemplarzach oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w M., podczas gdy istniały podstawy do jego uchylenia".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego, o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnili, że oba postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa i nie istnieją podstawy do sporządzenia kolejnej oceny technicznej lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w M.

Postępowanie dotyczące stanu lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym wszczęte z wniosku B. S. toczyło się całkowicie bez ich udziału, podobnie, jak czynności kontrolne [...] stycznia 2019 r. i również rozprawa administracyjna, która pomimo ich usprawiedliwionego niestawiennictwa nie została zgodnie z przepisami odroczona.

Skarżący podkreślili, że do obu lokali nie są wpuszczani przez zajmujące je lokatorki, przez co nie mogą ocenić ich stanu technicznego. Aby wykonać wskazany decyzją remont jednego z lokali konieczne było uzyskanie wyroku sądu cywilnego zobowiązującego lokatorkę do wpuszczenia do lokalu i przeprowadzanie remontu, a także ze względu na dalsze opory, również wszczęcie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. Postępowanie takie z całą pewnością narusza art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organy administracyjne powinny zawiadomić skarżących o zebranym materiale dowodowym, a także dać możliwość zgłoszenia w tym zakresie własnych żądań.

Podstawą do wznowienia postępowania była ekspertyza techniczna stanu lokali [...] i [...] wykonana przez inżyniera I. K., oceniająca stan lokali na dzień [...] marca 2019 r. Pierwotnie ww. ocena techniczna powstała [...] grudnia 2013 r., jednakże z uwagi na znalezione błędy została ona poprawiona i zaktualizowana przez autora na dzień [...] marca 2019 r. i stwierdza stan lokali na ten dzień, jak i określa konieczne do przeprowadzenia prace remontowe. Ekspertyza ta kompleksowo odnosi się do stanu lokali [...] i [...], a organ administracyjny pierwszej instancji na jej podstawie poczynił ustalenia odnośnie wznowienia postępowania i nałożenia na skarżących obowiązków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ uznał ją za wiarygodną w tym zakresie i niebudzącą wątpliwości. [...]WINB zaś w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. uchylającej decyzję Nr [...] definiując jeszcze raz obowiązki remontowe w zakresie lokali [...] i [...], oraz umarzając postępowanie wznowieniowe PINB, nie podważa treści zaktualizowanej opinii technicznej dotyczącej lokali. Organy nadzoru pierwszej i drugiej instancji wydając w tym samym czasie postanowienie o konieczności dostarczenia ekspertyzy technicznej co do stanu lokali i decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zakresie koniecznego remontu (na podstawie ekspertyzy z dnia [...] grudnia 2013 r., zaktualizowanej przez autora na dzień [...] marca 2019 r.) zachowały się całkowicie sprzecznie. Nie można bowiem z jednej strony orzec o zakresie koniecznego remontu w lokalach, a z drugiej, powołując się na brak wiedzy o stanie technicznym lokali, w tym samym czasie, nakładać na skarżących obowiązku dostarczenia nowej ekspertyzy technicznej.

Nie jest również prawdą stwierdzenie w uzasadnieniu organu drugiej instancji, że opinia została skorygowana co do numeru, ponieważ jest to zmiana co do istoty. W efekcie poprawka ta zmienia całkowicie treść ekspertyzy. Ekspertyza ta jest niczym innym jak dowodem wiedzy eksperta, w którym lokalu w momencie jej sporządzenia lub aktualizacji należy wykonać określone prace remontowe, a w którym ich wykonywać nie trzeba. W związku z powyższym, na dzień [...] marca 2019 r. trzeba przeprowadzić określone w niej prace remontowe, w związku z czym stan lokali jest znany i wykonującemu ekspertyzę oraz organowi. Inna konkluzja doprowadzałaby do wniosku, że sporządzający ekspertyzę złamał obowiązujące w tym zakresie regulacje tj. orzekł co do zakresu koniecznych w 2019 r. prac remontowych nie na stan obecny, a na stan z 2013 r.

Zdaniem skarżących, nałożenie obowiązku sporządzenia kolejnej oceny technicznej w identycznym zakresie jest nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą przekonywania, zaufania i szybkości postępowań.

Obowiązek nałożony na podstawie art. 81c ust. 1 Pr. bud. polega na złożeniu informacji lub udostępnieniu dokumentów, a więc czynności, z którymi nie wiążą się znaczne koszty. Z tego względu, w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz istnieje silniejsza potrzeba ochrony osób zobowiązanych do ich przedłożenia przed ewentualnym naruszeniem prawa. Do wydania postanowienia o dostarczeniu oceny technicznej i zastosowania art. 81c ust 2 Pr. bud. nie jest wystarczające proste stwierdzenie organu, iż są wątpliwości co do jakości wyrobów robót budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale konieczne jest wykazanie, że wątpliwości są uzasadnione.

Nałożony obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, będący dla skarżących znacznym kosztem jest elementem dalszego szykanowania ich przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności PINB.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie naruszało prawo w sposób opisany poniżej, a skarga – co do zasady – zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ nadzoru budowlanego stosuje swoje uprawnienia z art. 81c ust. 2 Pr. bud. wyłącznie w wypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - czyli takich wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Wątpliwości takie muszą być uzasadnione, co powinna wyjaśniać treść uzasadnienia postanowienia (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 111/17 – CBOSA).

Przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem jest, że art. 81 c ust. 2 Pr. bud. ma charakter dowodowy. Zbieranie zaś i ocena dowodów jest proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, a nie stron, dlatego nakładania na stronę w tym trybie obowiązku dowodowego wymaga wyjątkowości sytuacji i rzetelnego uzasadnienia okolicznościami sprawy. Przepis ten nie może być nadużywany (tak np. słusznie WSA w Białymstoku, w wyroku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 456/18 – CBOSA).

Organ nadzoru budowlanego, nakładając na skarżących obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego w celu ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy w związku z tak ustalonym stanem podjąć. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a., zakładający dla uzasadnienia takiego środka dowodowego konieczności wiadomości specjalnych, których organ nie posiada.

Art. 81c ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis do art. 84 § 1 k.p.a., i dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie tego przepisu należy mieć na uwadze szczególne cechy, posiadane przez organa nadzoru budowlanego. Organa te zatrudniają bowiem pracowników, posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Dlatego właśnie art. 81c ust. 2 Pr. bud. powinien być stosowany wyłącznie wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. także wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2212/16 – CBOSA).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani organ I, ani organ II instancji nie wykazali w uzasadnieniu kontrolowanych w tym postępowaniu sądowym postanowień dowodowych, aby pracownik tego wyspecjalizowanego organu nie posiadał należytej wiedzy specjalistycznej dla oceny stosunkowo prostych wad lokali. Tym bardziej, że PINB poprzestał wyłącznie na oględzinach lokali, nie podejmując nawet próby ustalenia przyczyn zaobserwowanego, złego stanu technicznego. Jak wynika z uzasadnień obu postanowień, pracownicy organów nie posiadają prawa do wykonywania odkrywek w kontrolowanych lokalach. Jest to argumentacja dalece nieprzekonywująca. Jeżeli właściciel lokalu (a są nim skarżący) wyraziłby zgodę na takie działanie, to nie ma żadnych przeszkód natury prawnej do dokonania niezbędnych odkryć czy to stropu, czy elementów nośnych. Należy zauważyć, że do takich robót nie jest też potrzebny wysoce specjalistyczny sprzęt budowlany; trudno zaś uznać, że pracownicy organu decydującego o stanie technicznym budynków, dopuszczający je do użytkowania nie dysponują podstawowymi narzędziami dla wykonania odkrywki.

Wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 Pr. bud., którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną obowiązku i kosztów ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika więc z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym. Dopuszczenie więc do obciążenia strony takim działaniem wymaga jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości wykazania, że organ nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi przecież dysponuje, rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.

Tut. Sąd w pełni podziela stanowisko, wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 557/18 (CBOSA), z którego wynika, że takie stwierdzenie wątpliwości przez organ może nastąpić tylko w nawiązaniu do konkretnego obiektu, jego rzeczywistego stanu, stopnia skomplikowania zastosowanych w nim rozwiązań itp. W tym zakresie wykluczone jest stosowanie automatyzmu, a nałożenie obowiązku w trybie tego przepisu powinno zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu stanu technicznego, budynku (lokali) i jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków w nim przewidzianych.

Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie w ww. wyroku "z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Wiąże się to z kolejną kwestią, a mianowicie, iż skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości".

Z powyższych względów i mając na uwadze wysoką lakoniczność uzasadnienia postanowień organów obu instancji, z których wcale nie wynika bezspornie, że wiedza i możliwości pracowników PINB lub [...]WINB były niewystarczające, a posiadane środki nie umożliwiały organom należyte ustalenie stanu faktycznego, skarga okazała się zasadna. Organa obu instancji naruszyły art. 81 c ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie dyspozycji ww. przepisu Prawa budowlanego bez należytego uzasadnienia i wykazania przesłanek do jego zastosowania.

[...]WINB naruszył ponadto art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego orzeczenia organu I instancji.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, dokona dokładnych oględzin obu lokali i – jeżeli będzie to konieczne – budynku na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, sporządzając czytelny protokół. Jeżeli do ustalenia stanu rzeczy potrzebna będzie zgoda właściciela nieruchomości, organ wystąpi o taką pisemną zgodę na wykonanie konkretnych robót zmierzających do ustalenia stanu technicznego lokali. Jeżeli w wyniku konkretnych działań organu nadzoru budowlanego zmierzających do ustalenia stanu technicznego okaże się, że wiedza tego organu lub posiadane środki i możliwości techniczne nie pozwalają na ustalenie stanu technicznego lokali (lokalu), wówczas dopiero organ rozważy możliwość zastosowania art. 81 c ust. 2 Pr. bud. należycie uzasadniając ew. postanowienie nakładające na skarżących obowiązek wykonania oznaczonej oceny technicznej. Weźmie przy tym pod uwagę, że zwolnienie się przez organ z obowiązku gromadzenia we własnym zakresie dowodów wymaga wykazania, że w zakresie jego działania nie jest możliwe ustalenie istotnych, określonych okoliczności faktycznych.

Obowiązkiem organu będzie też należyte ustalenia, czy rzeczywiście – jak twierdzą skarżący - ekspertyza z dnia [...] grudnia 2013 r., została zaktualizowana przez jej autora na dzień [...] marca 2019 r., czy – jak twierdzi organ – aktualizacja dotyczyła tylko elementów nieistotnych dla niniejszej sprawy. W tym celu organ zwróci się do autora ekspertyzy o wyjaśnienie zakresu aktualizacji i dokona oceny takiego wyjaśnienia i jego znaczenia dla sprawy. Obowiązkiem organu będzie również załączenie do akt sprawy ww. ekspertyzy, a nie jedynie jednej jej strony.

Dlatego też organ powołując się na konkretny, zebrany dotychczas materiał dowodowy rozważy uwzględniając zasadę proporcjonalności i stan faktyczny sprawy, w zakresie jakich wymogów technicznych dotyczących budynku istnieją uzasadnione wątpliwości co jego stanu technicznego, jakie dokumenty są wystarczające do oceny tego stanu technicznego budynku, a także w sposób wyczerpujący wykaże dlaczego nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, co do stanu technicznego budynku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego.